城市是国家政治、经济、文化的中心，秦汉以来，封建制度在整个中国社会居于主导地位，政治、军事因素对于城市的等级和规模影响极大。随着城市吸纳外来经商人员的增多，为了便于官方控制管理，城市中形成了严格的坊市制度。例如，唐朝都城长安，皇城在城市最北面，在皇城的对面为百官、市民居住的地区——坊，皇城左右两厢为商贾百工聚居的贸易区，即东、西二市，城市布局体现了坊市制度的典型特征。而到了10世纪初，随着城市人口增加、商业扩展与繁荣，这个制度逐渐难以维持，经济因素对于城市管理制度的冲击日益凸显。至后周时，即已出现坊市之中，“邸店有限，工商所至，络绎无穷”[1]的景象。坊市的布局已逐渐不能适应城市与商业发展的需要。宋初虽对城市进行了扩建，但仍不能满足社会需要。按照旧的坊市制度，“京师街衢，置鼓于小楼之上，以警昏晓”[2]，这种街巷鼓楼是专门为关闭坊门而设立的。可是到了宋神宗年间，已是“二记以来，不闻金鼓之声”[3]，这意味着随着时代的发展和实际需要，坊、市之别已经不再那么严格，街衢上到处可以开设店铺，时间限制也被冲破，出现了日益繁荣的“夜市”经济。而由于城市居民增多与商业的迅速发展，店铺开设越来越多，甚至侵街占道，阻碍交通。同时商业发展也推动了城市的扩张，商业店铺突破城墙的限制，在城门外建立定期的贸易场所——草市，宋朝政府对此也予以认可。周边草市的繁荣发展，日益形成了城墙外的新市区，如南宋鄂州（治今湖北武昌），“市邑雄富，列肆繁错，城外南市亦数里，虽钱塘、建康不能过，隐然一大都会也”[4]。南宋诗人姜夔曾赞叹：“武昌十万家，落日紫烟低。”（姜夔《春日书怀四首》）南市甚至成为鄂州的主要市区，这是打破城郭限制之后，城区发展所展现的一种新的气象。

随着坊市制度被打破，城市对普通乡村民众的吸引力进一步增强，城市人口数量也逐步增加，大中型城市不断兴起。随着宋朝因商业发展，大量外来人口涌入城市，加之城市外围形成了草市等新居民区，因而城市人口即坊郭户的数量较前朝有明显的增长，大城市中表现尤为突出，如北宋都城汴梁（今河南开封）。宋真宗天禧五年（1021），开封府新旧城八厢共计9.7万余户；而到了宋神宗熙宁年间，开封府居民户数已达20万，人口增长极快，若按每户平均5人计算，则人口当在百万以上。南宋临安（今浙江杭州）城市人口亦相当可观。宋高宗绍兴十一年（1141）知府报告：临安“府城之外，南北相距三十里，人烟繁盛，各比一邑”[5]。外城如此，城中更甚，江商海贾汇集，人口在百万之上。余如武昌、扬州、成都，都是熙熙攘攘、人口密集的大都市。宋朝繁盛之时州军数量达到350余个，城市人口在其中占有相当大的比重。著名宋史专家漆侠先生曾经估算，宋朝各级城市户口总计66万户。加上汴梁（今河南开封）、临安（今浙江杭州）等各都大邑的户口，当在200万户以上，占宋神宗元丰年间全国1600万户的12%以上。宋朝城市人口数量之多，所占全部人口比例之大，让人惊叹。

为适应社会的发展变化和城市人口数量的激增，宋朝城市管理体制也发生了显著的变化，主要表现在从以前的坊、市区分治改为“厢坊制”，以北宋汴京为例：汴京新旧城被划为10厢，新外城又划分为9厢，每厢分辖若干坊，从1、2坊到20、26坊不等。在城市管理中，在各坊区设厢制为管理体制，它是介于坊区和城市主管部门之间的官吏层级。诸厢之上设公事所，以担任过通判、县令的官员主管其事。有厢司之设，分界管辖。各厢根据管辖坊数户口多少而设置人数不等的厢吏，每500户以上置所由4人、街子3人、行官4人、厢典1名；500户以下置所由3人、街子2人、行官4人，厢典1名；内都所由于军巡差虞候充，其余并招所由。这些官吏负责管理城市街区治安、防火防盗。草市镇的户口被编入城市户口而与乡村户区别对待，也表明了这些地区工商业的发展与政府对城市管理的重视。

宋朝城市发展非常迅猛，至北宋后期，全国有建制的城市1200个以上。这些城市由于政治、经济、商业、人口条件不同，从政治因素上考量，可以分为三类。一是京城，即北宋的汴梁和南宋的临安，它们居于两宋国家统治的核心地区，集政治、经济、军事因素于一身，坐拥百万人口，是全国商品流通和物资交换、人群往来的集中地。都城的面积最大，北宋汴梁城周长50里165步，面积约53平方千米。南宋临安城因在杭州旧城基础上改建，故面积较小，仍达到15平方千米。二是府、州、军、监，它们同属一个等级，府的地位最高，京城或者皇帝潜邸、行幸之地等有特殊地位的州置府，军事要塞设军，矿冶铸钱、盐产地设监。与州同级的还有府、军与监。起初，府数少，地位尊，后来，由于皇帝潜邸、元子藩封及地望崇重，或列为行都的州多改称府，府的数量不断增加。北宋最多时共有府34个，南宋最多时有42个。南宋初成都府的周长有25里306步面积约12.9平方千米，建康府有25里，约11.9平方千米。[6]州的面积相差悬殊，南宋宁宗嘉泰中，越州今地周长24里188步，约11平方千米，而明州只有18里，约6.2平方千米。秀州只有2.3平方千米。在数量上，州远远超过府，军、监则略少。元丰年间天下州有245个，南宋绍兴十二年（1142）有州141个，此类城市人口数量也较为庞大，多者二三十万人。军作为行政区划是从唐朝演变而来的。唐朝的军与军事有关，宋朝才渐变为地方行政区域，有时也辖一两个县。宋朝一般于边境要塞、山川险僻多聚寇攘之所以及农民武装起义频发地区、户口少而不够成州资格的地方设军，并驻扎军队，以便控制，其长官知军的地位低于中上州知州，与小州相当。监则多设置于矿冶业集中地，如铁矿产地、铸钱基地、盐井所在处等，数量少，其长官是知监，主要负责矿冶生产及当地治安。监所辖区域很小，有的只相当于一县的大小，所以其地位和中下州相当。三是县级城市。这是宋朝最低一级的城市，处于州与乡村之间的中间行政区划，它们也辖有一定数量的市镇，成为区域城市中心。宋朝的县分为赤、畿、望、紧、上、中、中下、下8等，其中赤、畿等级最高，它们大部分都在四京之内。望、紧、上、中、中下、下6个等级的县，在宋朝，其等级是以户口的数量来确定的。宋太祖建隆元年（960年）十月下诏：天下县除赤、畿、次赤、次畿外，重新升降地望，取4000户以上为望，3000户以上为紧，2000户以上为上，千户以上为中，不满千户为中下，500户以下为下。自今每3年一次升降。南宋宁宗嘉定八年（1215），县的等第重新确定，有20多个县随着人口的增减，其等级有了变化。

更为令人重视的是，随着宋朝商品经济的发展，宋朝城市逐渐突破城墙的限制，与广大农村有密切联系的镇市和墟市有了广泛的发展。先看镇市，宋朝内地大多数的镇市主要是由于商品经济发展而形成的。政府设镇的标准主要以经济的繁荣程度，即“民聚不成县而有税者，则为镇”[7]。镇的主管官员由原来的镇将改为镇监。他的职责包括巡逻、捕盗、防火等，而最主要的为征收赋税。一些人口和税收较多的墟市可上升为镇，在宋朝这样的例子很多，如常熟的6个镇市，其中的梅李镇就是梅李（墟）市发展而成，庆安镇是由石闼（墟）市上升而成。北宋熙宁年间由市上升为镇的有106个，其中经济较发达的京东、京西两路超过40个。元丰年间，全国镇市的总数达到了1871个，镇市处于州县和乡村的中间环节，它有固定的交易场所，有各类行铺和作坊，在地方贸易交换中发挥了重要作用。

墟市在乡村设立，又称草市，是古代中国民众进行商品交换活动最为古老的形式。它们基本上都是按干支排列的定期集市，有隔日一集的，也有三数日一集的。宋朝草市中靠近城市的，逐渐变为城市的外厢，成为城市的一个组成部分，而一般乡村中的草市则成为广大农民和乡村手工业者进行交易的最直接的场所。在草市上，人们可以买到酒，也可以吃饭，而当“人户住坐作业”[8]的小商铺逐渐增多，草市发展到相当繁盛的时候，便能够上升为镇市了。宋朝政府在墟市、草市设立了最基层的税收机构——场务，墟市也纳入官方的税收体系。在政府财政收入增加的同时，农民们、小手工业者也可以用其所有的粮食、柴草、布帛之类换回盐、茶、农具等，有助于促进农村商品经济的发展，满足农民生活的需要。

除此之外，在一些大型城市中固定的地区有定期的集市，如汴梁大相国寺的集市，“每月五次开放，万姓交易”[9]，买卖各种日常生活消费品。还有专门性商品买卖的定期集市，如成都府的药市及某些地区的蚕市、花木果药什物等。这类专门性的集市，为商人的购销提供了便利，同时促进了当地经济的发展，往往成为传统而延续数十百年。