宋太祖实行重文轻武政策，在中国古代史中建立起典型的文官政治。赵匡胤公开宣称“宰相须用读书人”，任命文官治理地方，“五代方镇残虐，民受其祸。朕令选儒臣干事者百余，分治大藩，纵皆贪浊，亦未及武臣一人也”[26]。宋太宗完全继承了宋太祖的衣钵，“自太宗崇奖儒学，骤擢高科，至辅弼者多矣”[27]。宋太宗还增加科举考试录取名额，每科录取人数由太祖时的数十人猛增至数百人，甚至上千人，用这些进士出任地方官。“我朝（宋朝）以儒立国，故命宰相读书，用儒臣典狱，以文臣知州，卒成一代文明之治。”[28]北宋中叶以后，文官士大夫就充斥政坛，所谓“今世用人，大率以文词进。大臣，文士也；近侍之臣，文士也；钱谷之司，文士也；边防大帅，文士也；天下转运使，文士也；知州郡，文士也。虽有武臣，盖仅有也。故于文士，观其所长，随其材而任之，使其所能，则不能者止”[29]。故宋人诗云：“满朝朱紫贵，尽是读书人。”[30]
在宋朝的文官政治体制中，大体突出胥吏、言路与法治三方面因素作为其运行的重要辅助。
宋朝中央与地方都设置多种名目的胥吏来承担广泛的职能，因为这种吏职又多属职役性质，官府可以不付报酬而向民间摊派，而每级政府都有要求民间差充胥吏的权力，因此宋朝胥吏的数量相当庞大。北宋仁宗时，河东路的下属“每县曹司、弓手、手力、解子之类，各近百人”[31]。宋真宗咸平时，“减省天下冗吏”，“三司总括诸路，计省十九万五千八百二人”[32]。宋英宗“治平之前，天下户口一千二百七十余万，而旧法役人五十三万六千余人”[33]。宋神宗“元丰之后，户口一千八百三十五万九千有奇”，“而新定役人止于四十二万九千余人”[34]。南宋时，额外置吏往往数倍甚至10倍于定额，两浙东路“一路人吏共四千二百六十一人”[35]。“今州县吏额虽减，而私名往往十倍于正数。”[36]宋朝胥吏因为数量庞大的存大，已经形成一个新社会阶层。据王曾瑜先生估计，当时吏部四选官员若以三万四千计，则吏户数约48官户数的10多倍。宋朝胥吏集团开始以一个相对独立的社会政治群体出现于历史舞台之上。胥吏成为新的政治阶层，其与文官政治相结合，使宋朝形成了中国古代最典型的官僚统治体制。
宋朝形成“皇帝与士大夫共天下”的政治格局后，每种政策制订时都有各种争论，皇帝因此希望通过言路舆论来控制政治运行，期望以此“分别邪正，规助风化”。因此宋朝“且要异论相搅，即各不敢为非”[37]亦是祖宗家法的重要组成部分。宋人评价本朝政治运行的模式为：“人主莅权，大臣审权，争臣议权。”[38]
宋朝皇帝为了控制政治舆论，加强台谏的地位是这一方面的突出做法，“以天下之责任大臣，以天下之平委台谏，以天下之论付士夫，则人主之权重矣”[39]。宋朝御史台是专职监察机构，宋真宗时又设立谏院，凡是朝政的失误，百官的失职等，都可上奏：“谏官职在拾遗补阙，凡朝政阙失，悉许论奏。”[40]由于台官与谏官的职责无明显差别，出现台谏合流的现象：“伏以设官之方，虽台官主于纠劾，谏官主于锣纳，大率皆是以言为职”[41]，“以激浊扬清为职”。宋制规定谏官不准由宰相任用，台官谏官都由皇帝亲擢：“祖宗法制，台谏官须自宸选，今不可坏驰祖宗法度。台谏自大臣除，则大臣过失无敢言者。”[42]本来谏官之设，用意在纠绳天子，对皇帝才称谏，并不是用来纠绳宰相，宋朝谏官脱离宰相而独立，可以任意弹劾执政大臣，而不一定要有实据，“许风闻言事者，不问其言所从来，又不责言之必实”[43]，“凡台官言事许风闻者，谓耳目不及之事即许风闻”[44]。即使奏弹失实也不会承担责任，“若诘其所从来，则自今人人相戒，无敢复言”[45]，“御史以言为职，非有所闻则无以言。今乃究其所自来，则人将惩之，而台谏不复有闻矣，恐失开言路之意”[46]。台谏官“有闻即言，或独争，或列奏”[47]，宋朝台谏势力大盛，并形成与宰相对立之形势，“天下事非辅相大臣不得行，非谏官御史不得言”[48]，“行之者宰相，言之者台谏”[49]，“国事成败在宰相，人才消长在台谏”[50]。宋人对本朝台谏抗衡行政的体制评价很高：“恭惟祖宗以来，尤以台谏为重，虽所言者未必尽善，所用者未必皆贤，然而借以弹击之权，养其敢言之气者，乃所以制奸邪之谋于未萌，防政令之失于未兆也。”[51]
对法令的重视，成为宋朝皇帝与士大夫共治天下之选择，宋人评论：“本朝治天下，尚法令议论。”[52]
宋太祖认为五代时地方司法乱在武人司法，“州郡掌狱吏不明习律令，守牧多武人，率恣意用法”[53]，因此在确立文官统治之后，重点提出要重视法令在国家治理中的作用，“王者禁人为非，莫先于法令”[54]。宋太宗要求臣下学习法律之书，“法律之书，甚资政理，人臣若不知法，举动是过，苟能读之，益人知识”[55]。宋仁宗也说：“自古帝王理天下，末有不以法制为首务。法制立，然后万事有经而治道可必。”[56]宋神宗则说：“法出于道，人能体道，则立法足以尽事。”[57]“自是天下皆争诵律令，于是不为无益。”[58]宋孝宗认为：“究心庶狱，每岁临轩虑囚，率先数日令有司进款案披阅，然后决遣。法司更定律令，必亲为订正之。”[59]宋朝皇帝对法令作用的重视态度，在中国历史中是非常突出的。
终宋一代，统治者还十分重视提高司法官吏的法律教育，“士初试官，皆习律令”[60]。雍熙三年（986）九月十八日，宋太宗下诏：“夫刑法者，理国之准绳，御世之衔了勒……食禄居中官之士，皆亲民决狱之人……应朝臣、京官及幕职，州县官等到，今后并须习读法令……秩满至京，当令于法书内试问。”[61]
宋朝士大夫普遍重视学法，通法晓律、争言法令成为一种时尚。王禹偁说：“予自幼服儒教，味经术，尝不喜法家者流，少恩而深刻。洎擢第入官，决断民讼，又会诏下，为吏者皆明法令，用是为殿最，乃留意焉。”[62]富弼说：“自古帝王理天下，未有不以法制为首务。法制立，然后万事有经，而治道可必。”[63]苏辙记载当时“天下争诵律令”。神宗时彭汝砺说：“异时士人未尝知法律也，及陛下以法令进之，而无不言法令。”[64]王安石亦讲：“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治，立善法于一国，则一国治，如其不能立法，而欲人人悦之，则日益不足矣。”[65]司马光也认为：“王者所以治天下，惟在法令”[66]，并主张用“严刑峻法以除盗贼”。欧阳修指出：“自古乱亡之国，必先坏其法制，而后乱从之，此势之然也，五代之际是已。”[67]
宋室南渡，士大夫们心怀天下。“本朝以儒道治天下，以格律守天下，而天下之人，知经义之为常程，科举为之正路，法不得自议其私，人不得自用其智，而二百年之太平，由此而出也。”[68]叶适讲：“天下以法为治久矣”，“人主之所恃者法也，故不任己而任法，以法御天下”。[69]杨万里也说：“法存则国安，法亡则国危。”[70]这些说法深刻阐明了以法治国对宋朝统治稳定的重要作用。
宋朝自皇帝至大臣对法律的重视，促使宋朝建立起相当完备的法律体系。宋太祖完成了宋朝第一部系统的成文法典《宋刑统》，自太宗后，开始运用敕令补充律之未备。为使朝廷临时发布的各类散敕具有普遍法律效力，自太宗淳化时开始将积年的散敕分门别类加以整理，删去重复，谓之编敕宋朝既有通行全国的综合性编敕，亦有中央省院寺监和部曹司务的部门编敕，又有一路一州一县的地方编敕。从编敕的数量来看，在两宋300年间，仅编修敕令格式及条贯、条约、条法和编例等，多达240多种。宋朝法典规模也相当庞大，宋仁宗《嘉祐编敕》仅30卷，而宋徽宗时修订的《政和敕令格式》多达903卷，南宋《绍兴重修敕令格式》也达760卷。所以苏洵说：“今之法，纤悉妄备，不执于一，左右前后，四顾而不可逃。是以轻重其罪，出入其情，皆可以求之法。”[71]王安石指出：“今朝廷法严令具，无所不有。”[72]还有臣僚认为：“吾祖宗之治天下也，事无大小，一听于法”[73]，以至于达到了“细者愈细，密者愈密，摇手举足，辄有法禁”[74]的程度。叶适在谈及孝宗淳熙新法时说：“今内外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。”[75]
宋朝皇帝与士大夫相结合的政治结构，在治理社会的过程中，由于对祖宗之法和法律规则的重视，避免了诸多引起政治动乱的因素，没有出现暴君，没有地方割据，没有大规模的农民起义，没有后宫外戚之祸，宋人评价：“本朝祖宗立天下之士，非前代可比。内无大臣跋扈，外无藩镇强横，亦无大盗贼，独夷狄为可虑。”[76]宋朝这种稳定的统治局面，是有利于当时社会经济发展的。