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图14.1 赵匡胤像

显德六年（959）六月，后周世宗柴荣病死，子宗训即皇帝位，是为恭帝，时年7岁。显德七年（960）正月正旦，殿前都点检赵匡胤发动陈桥兵变，赵匡胤黄袍加身，改元建隆，史称宋太祖。

开宝九年（976）十月二十日的夜晚，赵匡胤与其弟赵光义在寝宫酌酒对饮，后屏去侍从。三鼓时分，雪已数寸，远远望去，但遥见烛影之下两人对话之状，闻者似见太祖以柱斧戳雪，并对太宗说：“好做，好做！”之后见太祖脱衣入睡，又闻鼾声如雷。而五鼓时，50岁的宋太祖已经去世。[1]太祖的突然去世，当然成为当时最大新闻，朝野之间，议论纷纷。在各种猜测中，赵光义继位，是为宋太宗。

宋朝开国两代皇帝，其政权的合法性都受到了广泛质疑。赵匡胤是在“主少国疑”的特别时刻，重演了五代“兵骄则逐将，帅强则叛上”的政治循环。赵光义则违反了传统嫡长子皇位继承制度，尽管宣扬说有“金匮之盟”事先存在，有兄终弟及的禅让约定，但这种做法在当时就受到广泛的怀疑，因此给后世留下了“斧声烛影”之谜。

宋太祖用13年时间，吞并荆湘，攻占后蜀，消灭南汉，攻克南唐，基本上结束了五代十国分裂割据的局面，使汉族聚居区再次实现基本统一。这种历史功绩，已经消灭了时人对宋太祖政权合法性的质疑。

宋太宗继位后却未能充分解决政权合法性的问题。宋太宗消灭北汉政权后，979年，在高梁河（今北京西直门外）战役中，惨败于辽军，宋太宗中箭，退至涿州，“窃乘驴车遁去”[2]。986年，在岐沟关（今河北涞水东）之战中，又为辽军击败，宋军伤亡惨重。宋太宗从此心灰意冷，放弃收复燕云地区的壮志，对外政策由进攻变为消极防御。宋太宗因为缺少显赫战绩，所以采取全面延续太祖施政方针，以其政治路线的继承人自居来解决政权继承的合法性问题。

在建国之初这种历史局势的影响下，宋朝两代皇帝的治国之策具有相当高的连续性。宋太祖吸取了五代时期“方镇太重，君弱臣强”的教训，制订了“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”[3]的政策。宋太宗则完全继承了这一政策的衣钵，“先皇帝创业垂二十年，事为之防，曲为之制，纪律已定，物有其常，谨当遵承，不敢逾越。”[4]经过太祖与太宗两代皇帝的努力，“事为之防，曲为之制”成为宋朝的祖宗家法，并为后代统治者虔诚奉行，因而塑造了宋朝行政体制的独特风貌。宋朝建立起新的行政结构，其总体特点是皇帝集权而臣下分权，宋朝皇权的集中超过前代，同时又形成了中国古代历史中少见的多维分权体制。

宋朝在军队建设中，实行“尊京师而抑郡县”的“强干弱枝之术”。[5]宋太祖派遣使臣将各地选拔的骁勇善战的士兵都选送到京城补入禁军，又选强壮的士卒为“兵样”，送至各地，召募符合条件的人训练后送到京城充当禁军。因此禁军成为北宋全国正规作战队伍的总称，各地仅余承担劳役的厢军。在军队布防方面，宋初有禁军20余万，宋太祖把10万余部署在京城，10万余分散到各路驻扎，“京师之兵足以制诸道，则无外乱；合诸道之兵足以当京师，则无内变”。这样“内外相维”，“宿重兵于京师，以消四方不轨之气”。[6]

宋太祖与宋太宗为避免节度使对一方的政权与财权的掌管，改革了节度使统领“支郡”的弊习。宋太祖平定湖南后，命令这些地方直属京师管辖，“长吏得自奏事”[7]，直接接受皇帝的命令，从而削减了节度使的权力。宋太宗继位不久，令所有州直隶中央，“天下节镇无复领支郡者矣”[8]。宋初又由中央派遣文官出任“知州”、“知县”，“列郡各得自达于京师，以京官权知”[9]。后来，宋太祖仍恐州郡长官专权，规定三年一更换主官，“号曰长吏，实同旅人”，宋朝中央政府紧紧掌握了地方职官的任免权。

宋太祖还规定各路州县收来的租赋，各州县留下少量应付日常开支外，一律由转运使转运京师：“诸州度支经费外，凡金帛悉送阙下，无得占留。”[10]

宋初还收回了方镇节度使的司法权。宋太祖时，规定各州死刑案件一律上报朝廷，由刑部复查。宋太祖还恢复县尉的建置，剥夺原来节度使委任镇将的县级司法权力。

宋太祖为防止科举考试中门生故吏结成宗派，诏令禁止新中进士到主考官那里谢恩，因而新进进士不必称主考官为“恩师”、“师门”。宋太宗时又举行殿试，皇帝亲自录取进士，凡经殿试录取的进士则成了“天子门生”。

通过行政权、人事权、财政权、司法权、选任权的收归，宋初两代皇帝把全国各地的“兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了”[11]，“收乡长、镇将之权悉归于县，收县之权悉归于州，收州之权悉归于监司，收监司之权悉归于朝廷”，这样“以大系小，丝牵绳连，总合于上”[12]，宋朝在根本上铲除了唐朝藩镇割据发生的历史条件，把中央集权制强化到空前的程度。

宋朝皇权集中权力体制确立之后，从太祖开始，通过权力分割，增设监察机构，建立起从上到下、从内至外的多维度的分权社会。

宋朝中央机构的分权体制以分化相权为中心，并以新旧机构相互制衡为首要考虑。在宋朝以前，宰相仅在皇帝一人之下，统管军、政、财各权，“事无不统”。宋太祖剥夺了宰相的军政、财政权力，实行三权分立。宰相只有管理民政的权力，军政大权归枢密院掌握，财政大权归三司使掌握。枢密使与宰相地位相当，赵普出任宰相时，宋太祖为了防止他专权，又设参知政事，作为副相，以分宰相的权力。开宝六年（973），参知政事得与宰相于政事堂同议政事，轮班知印，职权、礼遇接近于宰相。

宋朝枢密院则切割了宰相的军事指挥权力，禁军则由殿前都指挥司、侍卫马军都指挥司和侍卫步军都指挥司三部，称为“三衙”，分统禁兵，互不统属，其长官皆都由皇帝任免，都只对皇帝负责。同时将统兵权与调兵权分离。“三衙”虽然分别统率着禁军，但无调兵权和发兵权。调兵权和发兵权在枢密院，而枢密院只有发兵、调兵权，而不直接掌握军队。枢密院要发一兵一卒都要通过皇帝下旨，没有皇帝的命令，任何部门、将帅都无法调动军队。宋人对此倍加赞赏：“天下之兵本于枢密，有发兵之权而无握兵之重；京师之兵总于三帅，有握兵之重而无发兵之权，上下相维，不得专制。”[13]“兵典以枢密，宰相可知之而不可总之；三帅（即三衙）可总之而不可发之；发兵之权归枢密。”[14]至宋夏战争爆发后，宰相才与枢密使共商军事。北宋还特设走马承受一职，“虽名承受其实监军也”，皇帝也可以直接指挥前线战争，“每当用兵……手札处画，号令诸将，丁宁详密，授以成算。虽千里外，上自节制”[15]。此外还制定更戍法，实行兵将分离制度。将屯驻在京城的禁军轮番派到各地戍守，或移屯就粮，定期更换。名义上使士兵们“习山川劳苦，远妻孥怀土之恋”[16]，实际上是借士兵的经常换防，造成兵不识将，将不识兵，兵无常帅，帅无常师，以消除对皇权的威胁。

宋朝初年承唐宋五代之制，设置盐铁、度支、户部三司，置三司使，掌管国家财政，以分割此前宰相所统辖的财权。盐铁掌坑冶、商税、茶、盐等项收入等，度支掌各种财政开支，户部掌户口、两税、上供、榷酒等。三司号称计省，三司使位亚执政，号称计相。三司根据理财的具体内容，又分设二十余案，分属于三部，宋初是二十四案，宋真宗大中祥符七年（1014）以后为二十一案：兵、刑、胄、铁、商税、茶、颗盐末盐、设案归盐铁部；赏给、钱帛、发运、斛斗、百官、粮科、常平、骑案归度支部；两税、曲案、上供、修造、衣粮归户部。二十一案之外，三司还有一套直属机构，即诸子司。由勾院、都磨勘司、主辖支收司、拘收司、理欠司、凭由司、开拆司、发放司、勾凿司、催驱司、受事司、马步军专勾司、河渠司、衙司等构成，分别主管审记、会计等财政事务以及水利工程等建设事务。宋朝三司的职能十分广泛，达到理财事务无所不统的程度。元丰改制后，恢复了户部理财职能，宰相才相应地拥有了部分财政权。

为了控制官员的考课与升迁，宋太宗设磨勘院，后分为审官院和考课院，把原属中书省的考课、任免的权力分割出来，又进一步削弱了宰相的权力。宋太宗还将原属枢密院负责内外奏章收受和颁发的通进、银台二司，合并为通进银台司，直接对皇帝负责。

宋太宗为防止法吏舞文，“置审刑院于禁中”分割原来大理寺和刑部的审判复核权力，“凡具狱案牍，先经大理断谳，既定，关报审刑”[17]。宋真宗又设置纠察在京刑狱司，其职能是：“在京应有刑禁之处，并得纠举”[18]，大理寺、开封府鞫审罪人则需“例报纠察司”。赦宥之际，还会新设机构：“祖宗时，虽有刑部、大理与审刑院，然每至赦宥，必别置详定罪犯一司，以侍从馆阁领之，刑部、大理、审刑皆无预焉。”[19]

在官员任用方面，则实行官、职、差遣三者分离的制度。宋朝建立之初，后周诸多官僚绝大多数继续留用，宋太祖则另外差遣官员行使实际权力，在其职务之前加上“判”、“知”、“权”、“提举”、“提点”等，以示真正行政权的归属。因此逐步形成了官与职、名与实，官、职、差遣分离的制度。“官”只表明一个官员的品级，依此领取俸禄，并无实权；“职”也只是文官一种荣誉头衔。只有“差遣”，才握有实权。这种特殊的官制，使宋太祖与宋太宗建立起忠于宋朝官僚队伍。

宋朝中央实行军政、民政和财政三权分立，地方层面也贯彻分权原则。宋朝路级机构有转运使，负责督办漕运、赋税、和买、坑冶、铸钱、茶盐酒矾的征榷及向中央运送，全称某路诸州水陆计度转运使，又称“漕司”。又设有提点刑狱司，“掌察所部之狱讼，而平其曲直，所至审问囚徒，详覆案犊，凡禁系淹延而不决，盗窃通窜而不获，皆劾以闻，及举刺官吏之事”[20]，又称为“宪司”。路级又有提举常平官，掌管一路常平、义仓等事务，称为“仓司”。还设有安抚使，掌一路兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清，称为“帅司”。这样宋朝每一路共有4个监司官，都是中央派到地方来监临指挥地方的，称为“监司”。

宋朝州级机构中，实行知州与通判的双头主官制。自秦汉州县制形成以来，州级长官都是仅设主官一人。宋朝在州级则普遍设置通判一职，全称是“通判某州军州事”，也称州判。宋朝通判设立之目的，就是作为皇帝的耳目来监督知州，所以通判也往往被称为“监州”：“今之通判，古之监郡，郡政之治，助而成之……其辑兵、绥民、御侮、致饷，判与守牧相为表里。”[21]通判最初的政治地位是与知州同为长官，宋人称通判为“同判”、“同知州”，即与知州同掌一郡之政：“诸州置通判，统治军、州之政，事得专达，与长吏均礼。”[22]宋朝州级设立通判一职，首先的目的是控制地方财政，其次是方便监察地方官吏，所以通判既承担突出的监察职能，亦承担重要的行政职能。

宋朝州级司法中，形成了“鞫谳分司”制度。宋太祖时，改各州马步院为司寇院，不再派用武臣，而是选派新及第进士及与选人资序相当的文臣出任司寇参军。宋太宗时，改司寇参军为司理参军，其职能“专鞫狱事”，“专于推鞫研核情实”[23]，称为“鞫司”，而不兼他职。宋朝的司法参军职权范围比唐朝要小。唐制司法参军事“掌鞫狱丽法、督盗贼、知赃贿没入”，宋制司理参军掌握州级鞫狱权，司法参军只掌“议法断刑”[24]，称为“谳司”，在案件审理后检出适应的法律条文，以供判决时参照运用。宋朝鞫谳分司制度将司法审判过程分为事实审与法律审两部分。中国古代司法皆是不区分审与判的权力界限，因此宋朝的鞫谳分司制度是宋朝独具时代特色的一代之法制。

宋朝在县一级则建立起“知县”制度。宋建国之初，首先撤换了首都开封、陪都河南的4个附郭县开封、浚仪、河南、洛阳县的县令。宋太祖开始任命京官为一县执政，由此形成知县制度。因知县属差遣系列，凡户口多、土地广、地理位置重要的繁要剧县，多由京朝官出任长官，全称为知某县事。在人口较少或边远小县，行政长官由品阶低于京朝官的选人担任，仍称县令。知县制度体现了宋朝皇帝对县级行政的重视，有利于皇权直接控制基层行政。

宋朝建立起层层叠叠的分权机构，充满了权力分立与制衡的精神，宋人评价本朝行政体制：“惟本朝之法，上下相维，轻重相制，如身之使臂，臂之使指。”[25]而这一政治体系的总操纵者则是皇帝一人，因此可以说宋朝是中国古代皇权走向高度集权的重要阶段。