在现代社会，尽管市场化是高等教育不可避免的选择，但“市场的形成自始就是一个充满争议的政治过程，而不是一个自然事件”。在市场的形成过程中，政治力量始终发挥着主导作用，“政治总是‘支配性的’，不存在一种所谓纯粹经济过程的东西”[1]。高等教育市场化同样不是一个自然的过程，相反，需要政府和高等教育机构的精心策划和积极行动，才可以保证市场化进程的顺利推进和取得良好的效果。推进高等教育市场化的措施，可分为政府和高校两个层面，政府层面可采用的措施包括：对高等学校放权、在高等教育领域引入竞争机制、对高等学校开展质量评估、开发高等教育服务市场等。
一、放权
政府放权是高等教育市场化的必要条件，推动高等教育市场化必须从政府向高等教育机构放权开始。
在我国，政府曾经使用科层制方式对高校进行管理。科层制的出现被看作与蒸汽机的发明具有同样意义的事件，在社会现代化进程中发挥了重要作用。按照科层制的理念，在一个组织中，只能有唯一的权力中心，权力中心分散，会导致不负责任；组织内部维持明确的等级制度，施行层级节制，强调严格的隶属关系，下一层级的职责、任务和工作制度，由上一层级通过规章制度和命令来确定，并对下一层级的工作过程行使指挥权。根据这种理念，政府不仅决定高等教育基本制度，也决定和指挥高校内部的各种事务。一位大学校长曾抱怨说，校园门朝哪个方向开，厕所坑位多大尺寸，他都管不了，要由教育行政部门根据基建计划审批。至于学校办什么系、设什么专业、开什么课、要多少老师、招多少学生……更有一本统一的计划管着。[2]
市场化与科层制背道而驰。独立经营的市场主体是市场化的首要因素，在管理中引入市场机制，也需要形成若干自主性较强、相对独立负责的工作单元，即所谓“责任中心”。凡是在管理上可以划分开的，责任上可以辨认的，成绩上可以单独考核的单位，都可以被确定为责任中心。建立责任中心是在高等教育中引入市场机制的关键步骤，没有责任中心，市场机制就无用武之地。责任中心向上一级管理者要求自主管理权、必要的资源，从上一级管理者那里接受任务，同时，它须对上一级管理者负责，接受上一级管理者的检查和考评。在市场化背景中，对于政府来说，每所高校就是一个责任中心，若政府决心推动高等教育市场化，就应坚定地赋予高校依法自主管理的权利，正如以市场机制激发企业活力，就要赋予企业经营自主权一样。
然而，需要指出的是，市场化背景下政府向高校放权，与传统的大学自治，并不完全相同。传统的大学自治，核心是大学的学术自治，其目的是维护大学在学术发展规划与学术观点上的独立，以保持大学的创造力和对社会的批判力。大学自治呼吁政府对大学“无为而治”。但市场化背景下政府向高校放权，目的是提高高等教育的质量和效率，不意味着政府可以无所作为，相反，要求政府积极地安排高等教育事务，比如，确定高等教育机构的目标和任务，采取合适的方式为高等教育机构提供资金和政策支持，对高等教育机构的效率、效益进行检查和考核等。最后一点尤为重要，没有绩效考核，对于公立高等教育机构来说，市场机制也会失去动力。在市场中，不应该有任何组织可以不为自己的绩效负责。
自20世纪80年代，我国政府就开始对高等教育机构下放权力，确立了高等院校面向社会依法自主办学的原则，这个原则在1998年的《高等教育法》中得到确认。即使如此，高校管理者仍然时常抱怨校内的许多事务受制于政府，批评目前高等教育管理仍然是遵循集权管理原则，高校被视为事业单位。政府既是高等教育事业的投资者、大学的举办者，也是大学的领导者和管理者，大学缺乏办学自主权。大学成为一个真正的负责任的办学主体，政府还有不少事情要做。
更重要的是，政府似乎还没有在放权与加强对高等教育机构的绩效考核之间找到合适的平衡点，在放权和管理之间经常顾此失彼。
法国和日本的一些做法，或许可以给我们启发。法国政府对高等教育的控制与中国政府相比有过之而无不足：高校聘请教师需要经过教育部的批准；由于法国的高等教育文凭多数是国家性的，一个大学教授要开设一门新课程，也需要得到官方的许可。但自1989年，政府试图推行一种所谓“契约性政策”，在政府和大学之间引入更多的协议关系，以便给予大学更大的自由度。教育部要求大学分析自身的形势，制定未来4年的计划；教育部根据不同大学提出的计划，确定自身需要优先考虑的事项，制定资源分配计划，在协商的基础上，与大学校长签订“合同”，明确各大学未来4年达成的目标，以及政府提供的资源。这项政策扩大了大学尤其是大学的权利，促使大学认真考虑自己的发展战略，发现和展现自己的特色，激发了大学的积极性；政府对大学的资助更加透明了，改善了政府的工作方式，也因此改善了政府与大学的关系。这项政策少见地得到大多数人的支持。[3]“契约性政策”是寻找政府对大学管理和放权之间平衡的可选择的思路，政府在放权给大学的同时，不放弃对大学绩效的关注。
日本的做法与法国很相似。日本国立大学直到20世纪末都是由政府经营的。1999年4月，内阁会议决定，逐步将国立大学独立行政法人化，使国立大学自主自律管理。2003年7月，日本国会通过《国立大学法人法》，2004年4月，正式实行国立大学法人制度，校长成为大学管理的核心，政府鼓励大学发展其独特的风格，但同时要求大学提交6年学术规划，制定6年发展目标。这些规划得到文部省的批准后，由第三方监督规划的实施。[4]
二、引入竞争机制
引入竞争机制，提高高等教育的效率，是高等教育市场化的核心内容。这需要政府改革其对高等教育的宏观管理方式。
首先要在对高等教育资源的分配中引入竞争机制，其中主要是在高等教育经费分配中引入市场机制。自20世纪80年代开始，各国政府纷纷开始这方面的探索。
在英国，传统的做法是，大学拨款委员会（UGC）每五年一次总拨款，作为大学的经常费，拨款的数额主要取决于学生人数。但1988年英国《教育改革法》，规定大学的拨款以学生的数量，以及大学在“研究评估活动”和“教学质量评估”的成绩为依据。总拨款中分配给大学的科研经费被单独分开，交由科学研究委员会支配，大学必须向科学研究委员会提出特别申请，根据高等教育基金委员会对大学科研能力的判断，确定分配给大学的科研经费数额。教育活动的经费根据各校向基金委员会提交的预算建议分配，而基金委员会在考虑学校提出的预算时，已经越来越引进竞争的因素，将对学校的拨款与对学校的质量评估结果结合起来。用英格兰大学基金会一位官员的话说，“每一笔经费都带有竞争性”。[5]同时，政府也采用一些主动的行动，挑起院校之间的竞争。例如，就业部为发展大学生的事业性品质而设计 “高等教育创新事业”和“Alvey信息技术计划”，对于这些包含政府拨款的创新事业，各院校必须竞争投标。政府正逐步将“投标文化”引入高等教育系统。[6]在瑞典，自1993年起，政府提供的大学教育资源，40%以全日制学生入学人数为基础，另60%则按照学生的成绩进行分配。[7]
美国各级政府向高等院校提供了大量的财政资助，除了州政府向公立院校提供的经费属于固定拨款外，其他资助都是以科研合同和补贴的形式提供的。联邦政府的科研资助以竞争机制为基础，按照“卓越质量原则”提供。联邦政府的研究与开发项目，通过各政府部门，比如卫生部、国防部、农业部、能源部、国家科学基金会等，向高校和科研机构招标，中标的机构可获得科研经费。也有一些科研资助采取合同制提供。在自愿的基础上，政府就研究与开发项目与高校签订合同。通过竞争获得的科研资助，在高校的经费中占相当的比例。
早在1972年，在对高等教育法修订的时候，国会反对将按学生人数向高校提供资助的政策写进法律，而支持将资助直接提供给学生的做法，认为这是实现高等教育机会均等和利用市场力量提高高等教育质量的最有效的方法。向学生提供直接资助的主要形式包括政府的助学金、政府提供贴息的常规贷款等。直接的学生资助使学生及其家长成为学术项目的更加理性的消费者，鼓励学生和家长考虑其购买的服务的质量和成本，迫使各高等院校更加重视学生的要求和需要。在州一级，州政府对公立高等教育的资助不断倾向于采取“高学费—高资助”的模式，这使得高校之间更具有竞争性。近年来，一些州，比如科罗拉多、康涅狄格、佛罗里达、密苏里、南卡罗莱纳、田纳西、弗吉尼亚和怀俄明等，开始实施或正在考虑实施以业绩为基础（merit-based）的资助政策，根据一系列学术标准向各院校分配州政府的资助或奖金，以提高公共资金的使用效率和激励高校提高教育质量。[8]
我国传统的高等教育拨款方式，是所谓“基数+增长”，即政府拨付给每所高校每年的教育经费，以上一年支出数额为基数，考虑本年度各项发展的需要和政府财力的可能，加上一定比例的增长。对高校的拨款按照“专款专用、结余上缴”的原则，严格限制每一款项的使用范围。这种经费分配方式，以前一年的支出为依据，而不是基于合理的成本分析，往往前一年支出多，本年度获得的经费也多，鼓励了乱花钱；人为的主观因素多，缺乏公正、透明的竞争机制，资源使用效率没有保障；每一款项的使用范围严格限制，高校没有自主权，缺乏提高经费使用效率的积极性。
认识到这种高等教育拨款方式的弊端，1986年起，我国开始采用“综合定额+专项补助”高等教育经费分配方式至今。综合定额拨款主要以高校在校生数为依据，同时，适当考虑学校的类型和层次。此部分款项用于教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、设备费、修缮费等项目。专项拨款是对综合定额拨款的补充。政府根据教育发展和建设目标，以及各学校发展中的特殊需要，由财政部门和教育部门在“综合定额”之外安排专项经费。
较“基数+增长”，“综合定额+专项补助”将对高校的拨款与高校的招生规模和发展规划结合起来，更为合理；增加了高校经费使用的自主权和经费管理的责任。但是，“综合定额+专项补助”仍然存在一些问题：主要以学生数作为拨款依据，参数单一，算法粗糙，不能准确反映办学成本；拨款与学校的教育质量、办学效益脱钩，不能反映每一所学校的办学水平和教育经费使用效率；一些专项补助由主观的、人为的因素主导，缺乏合理的依据，也未引入竞争机制，经费的使用效率也未经认真评估。
我国的高等教育拨款制度中应建立一套公平、公正、透明、高效的竞争机制，提高经费使用效率：
第一，应精细地计算每个层次、每个类型的高校的基本教育成本，对教育资源进行基础性分配，保证高校的基本运转需要，为每一个高校学生提供合格的教育条件，以维护基本的教育公平。
第二，在此基础上，适当提高对高等教育以科研经费、专项经费形式资助的数额。在这些经费的分配中，应实行公平竞争，对高校和每个申请者进行合理评估，避免主观的因素，更要避免人情和腐败。每个项目都应有一个合同，具体说明项目要达到的目标、进度，每一方责任等，以保证每项经费的效益。
第三，将对高校的拨款与对高校的绩效评估适当结合起来。高校应对每一个来自公共财政的款项的使用效果和效率提交报告，政府应对高校的办学质量和效益作恰当的评估，作为下一步拨款的依据之一。
第四，积极探索以对学生的资助间接资助高校的措施。将适当比例的对高校的直接资助转变为对学生的资助，不仅可以在一定程度上缓解低收入阶层子女的学费困难，而且可以增进高校之间的竞争，促进学校提高办学水平和突出学校的办学特色。
除在高等教育资源的分配中引入竞争机制之外，还应该在公立高等教育和私立高等教育之间建立竞争机制。在我国，私立（民办）高等教育20世纪80年代以后才获得生存和发展的政策环境，尽管发展速度很快，但在教育资源、生源质量和社会声誉等方面，与公立高校相比，都有很大的差距。私立高等教育的发展需要政府的支持。私立高等教育的存在，不仅可以吸引非公共资金用于公共服务领域，而且，可以与公立高等教育形成竞争，提高公立高等教育的质量和效益。政府不仅应该允许私立高等教育的存在，而且应该平等地对待私立高等教育和公立高等教育，在私立高等教育发展的初期，甚至应该对其采取更为优惠的政策，特别是对非营利的私立高校，以促进其快速发展。在美国，政府的科研经费平等地对公、私立高校开放，结果通常是，由于一些私立高校实力更强，它们从政府获得的科研经费也更多。[9]对学生的奖学金和贷款，公、私立高校的学生也是一视同仁。当前，我国的私立高校还没有实力与公立高校竞争，正因为如此，政府应该扶持私立高等教育的发展，当私立高等教育强大到足以与公立高校竞争的时候，社会、学生和政府都将从中获利，当公立高等教育面临一个有实力的竞争对手时，也会激发起其进取心和创造力，这正是在高等教育领域引入市场机制的主要目的之一。
三、对高校的质量评估
20世纪80年代以来，在西方国家出现了所谓“评估型政府”概念。即政府减少对社会事业的直接干预，放权给社会机构，引入市场机制，同时，加强了对公共服务机构的问责和评估，评估成为政府的一项重要职责。一些原理被引入政府管理：（1）政府从机构的所有者或者财政的提供者转变为服务的购买者；（2）对结果（产出）的测量进行规范；（3）通过扩大机构在投入以及资源使用方面的决定权将问责与控制结合起来；（4）通过外部合同、服务提供者之间的竞争以及政府机构中的私有化鼓励对结果负责。[10]这其实是政府职能的转变。“评估型政府”思想也在一定程度上对我国的政府管理产生了影响。
尼夫（Guy Neave）在对西欧高等教育改革趋势比较研究的基础上提出，评估型政府的出现对于高等教育来说，“是一种能被观察到的由官僚政治授权的可选择性的管制方法。通过对评估目的的转换，即转换到对高等教育结果进行评估，政府放弃了对高等教育进行细节和直接的控制。通过对关注重点的转换，即将重点转移到强调对输出质量的控制，教育系统产生了更大的自由。”[11]通过对高等教育机构产出质量的评估，在引入市场机制，放权给高校的情况下，承担其对高等教育的责任，自20世纪末以来，成为许多国家政府的选择。各国高等教育质量评估的目的，包括以下几种：
· 保证公共基金使用的可靠性
· 提高高等教育的质量
· 刺激院校之间的竞争
· 对新建（或私立）的院校进行质量鉴定
· 确定院校的相对地位
· 支持国家与院校之间权力的转换
· 进行国际比较[12]
一般来说，第一和第二个目的适用于所有的国家，但在不同国家的高等教育评估中，两个目的的重要性不同。在我国的高等教育评估中，第二个目的更为重要。
英国的高等教育质量评估较为典型。按照英国的传统，大学教育质量保障，是学校自己的事，政府只负责向学校提供经费。但自20世纪80年代开始，校外评估逐渐发展。首先是大学副校长委员会（CVCP）加强了对教育质量的监控，1983—1986年，组织了第一次大学学术标准评估。1990年，CVCP设立学术监控部（AAU），1992年设立高等教育质量委员会（HEQC），聘请资深学术人员，对大学的学术标准和质量管理进行评估，并向社会公布评估结果。与此同时，政府也加强了对高等教育质量的监控和评估。1988年，大学拨款委员会改组为大学基金委员会（UFC）、多科技术学院和其他学院基金委员会（PCFC），宣布根据教育质量对大学资助的政策。1992年，按照《继续和高等教育法》，成立英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金委员会，取代UFC和PCFC，并要求高等教育基金委员会对其投资的高校进行质量评估。英格兰高等教育基金委员会设立教学质量保证委员会（QAC），1993年4月到1995年4月，在英格兰和北爱尔兰进行了质量评估，评估的主要内容是学生的学习成绩。
大学副校长委员会和高等教育基金委员会两套评估系统对同一所学校得出的评估结果经常有明显差异，社会不易辨别一所学校的教育质量，而且，高校应对评估的负担也很重，1997年，两套系统合并。高等教育基金委员会与大学副校长委员会合作成立高等教育质量保证局（The Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA），取代各自原有的评估机构。QAA是一个独立机构，由大学和学院的会费支持。为QAA设定的主要任务是：与高等院校合作制定学术标准；为学生、雇主和公众提供有关高等教育质量的准确信息；颁布教学指南，提供教学范例；制定院校评估和学科评估的程序并组织实施等。QAA成立初期，主要开展了对高校的学术质量审查和教学质量评估。2002年，在总结初期工作经验和教训的基础上，QAA设计并公布了新的院校评估体系，即院校审查（institutional audit）。新的评估体系更加重视发挥高等院校内部质量保障机制的作用，重点从直接评估高等院校的教育质量，转移到评估高等院校内部质量保障机制的有效性。所有的英国高等院校在2003—2005年之间都接受了一次审查，自2006年起6年一个循环。[13]
在法国，根据1986年《萨瓦里法》，成立国家评估委员会，独立于政府和高校，评估报告直接呈送法国总统。委员会的主要任务包括：对法国高等教育机构进行综合性的整体评估，同负责制定和执行教育与研究政策的机构一道评议所有的公立高等院校，评价其执行合同的结果；根据对高等院校评估结果的掌握，对高等教育内部的重大问题进行研究，并对改善学校管理、提高教育质量和效益，以及高等教育的地理布局、学生入学条件等方面提出建议。[14]丹麦高等教育评估中心是一个中介组织，既独立于政府，也独立于高校，负责该国高等教育机构的评估，评估周期5—7年，评估结果是影响国家高等教育财政拨款的重要信息。瑞典1994年成立国家高等教育质量署、芬兰1996年成立高等教育评估理事会，负责对本国高等教育机构的质量评估。[15]
美国的高等教育质量评估体系相比之下更为复杂，涵盖多个方面，包括官方的院校绩效评估、颁发许可证、搜集数据，非官方的院校和专业认证、大学排行榜等。
美国各州对本州的高等教育机构进行的评估有两种：一种是对公立高校的绩效评估（state accountability review），另一种是对私立高校的许可证评估（review for state licensure）。
公立高校由于由公共财政支持，所以，必须接受州政府的绩效评估，评估的重点是资源的使用及其效率和效果，主要关注本科教育和学生学习成果，以及学校如何提高学生学习质量。私立高校则必须获得州许可证，方可颁发证书和授予学位。要获得许可证，已经非官方认证过的学校可以不必再行州评估，而没有认证过的学校必须接受州评估。评估是多层次的。州高等教育管理机构对私立高校进行全面评估，评估的内容通常主要包括，财政的稳定性，管理能力，院校的整体稳性，以及一般的消费者保护等。同时，州的高等职业和技术教育办公室、退伍军人部等机构，分别在其职责范围内，对学校的相关专业和学院进行检查。按照美国宪法，管理教育的权力在各州，联邦政府不具有法定的权力为高等学校制定标准和定义质量，但联邦政府掌握了联邦助学金项目、研究项目以及其他的联邦教育项目，州立和私立大学若想参与这些项目，须经教育部认可的认证机构的认证，定期向教育部提供学校数据，并达到教育部的财政和行政管理的最低标准，这也间接地起到了质量评估的作用。
美国非官方的高等教育质量评估非常发达，这些评估一些是针对院校整体的，一些是针对专业的。对院校整体进行非官方评估的，是一些地区性认证机构（regional accreditor）和全国性认证机构。全美分新英格兰、中部各州、中北部、南部、西部、西北部等6个地区，分设6个地区院校协会，下属8个院校认证委员会，另外，纽约州评议员委员会是唯一得到联邦教育部认可的州认证机构，有权在本州实施院校认证。这些机构要对全美3000所院校开展认证。全国性认证机构（national accreditor）共11个，负责对职业和专门职业院校（vocational and professional institution）、信仰性院校（faith-based institution）开展认证。大学排行榜也是对高校进行整体评价的，典型的排行指标包括：学术声誉、师资资质、财政、新生录取挑选、校友赞助、毕业率等。由于排行榜在公众中有影响力，所以也很受学校的重视。专业认证是美国高等教育质量评估非常重要的组成部分，61个专门职业认证机构（specialized and professional accreditor）对高等学校内各学科领域的专业（program）或学院（school）进行认证，也包括对单一学科的高等学校进行认证。这些专门职业认证机构一般由各专业协会负责，这些专业协会掌握了本专业入职的资格，学校为了使学生毕业后可以顺利入职，对专业认证自然也非常重视。专业认证不仅影响高校的质量标准，也影响高校各专业的人才标准和课程设置。[16]
近年来，我国也非常重视对高等教育机构的质量评估，普通高校本科教学工作水平评估是主要的形式。按照教育部的计划，2008年前，要完成对全国所有普通高校的评估，然后每5年一轮。评估在高校中影响极大，对高校进行规范管理，改善办学条件，发挥了积极作用。但也存在不少问题：第一，评估的成本巨大。评估机构要派出庞大的评估队伍到学校，学校为迎接评估更要花费大量的人力和物力，甚至在一些学校影响了正常的教学秩序。第二，结果的可信度不高，获得“优秀”的比例竟超过50%，很少有学校获得“合格”，没有学校“不合格”，结论似乎是，大多数高校的教学质量都是优良，与公众、学生、用人单位对高等教育质量不满的情况形成了鲜明对比。第三，由于全国高校使用相同的标准，打击了各高校探索各具特色的教育理念和教学政策的积极性，忽视了教育质量的多样性，妨害了高等教育的多样性。另外，各高校在迎接评估时花样翻新的作弊和不适当做法，还败坏了风气，更有悖于给予其的宗旨。
这些问题也存在于英国的高等教育评估中。英国的学科教学质量的总分数为24分，评估结果是所有学科平均得分为21.6分，好一些的学科是23—24分，差一些的学科也是20—22分。英国的高等教育质量评估也存在成本巨大的问题。从1993年启动学科评估，到2001年结束，共进行了2904次实地考察，涵盖英格兰高等教育基金委员会资助的62个学科领域，发布2904份学科评估报告和62个学科领域综合报告，培训5700名评估专家和98个评估小组主持人。2001年1月，Warwich大学的6名经济学教授写信给《卫报》，激烈批评进行质量评估“可能是人类发明的最有破坏性和毁灭性的管理制度”。[17]
正是在此时，英国高等教育管理机构开始用院校审查制度代替原来的教学评估。院校审查制度的重点是，推动高校建立内部质量保障机制，就像是在企业内部建立自身的审计制度一样，一方面是企业自主经营，并记录各种开支；另一方面，企业审计部门监控和检查每一项开支的合理性，有无漏洞。院校审查制度，就是要审查院校层次的质量保障机制，这种机制的执行情况，以及院校对外公布的信息的准确性、完整性和可靠性。院校审查的过程，一般是院校先提供一份自评文件，在此基础上，评估组到院校实地考察，在考察中，重视学生意见的收集，邀请学生代表参加一些主要的会议，或提供书面意见。
英国的高等教育评估方法的变化，似乎对我国的高等教育评估具有参考价值。事实上，我们已经看到，教育部开始重视各院校教学基本信息的公布。
四、开发高等教育服务市场
尽管我们反对将高等教育市场化解释为“根据市场供求关系，调整、配置和使用高等教育资源，逐步形成以市场筹措为主、政府补贴为辅的经费来源新格局”“将大学逐步改造成为市场经营的主体”，也不认为赚取利润应成为高等教育市场化的主要内容和目标，但我们赞成政府采取措施开发高等教育服务市场，鼓励和吸引社会资金投入高等教育事业，为有接受高等教育要求，而又无法进入公立和私立非营利高校的人，提供服务，补充公立和非营利私立高等教育的不足，同时赚取利润。
在市场经济社会，资本总在不断地寻找获取利润的机会。当人们对教育和培训服务有需求，而现有的教育机构又无法完全满足人们需求的时候，资本就会进入教育领域，通过为人们提供教育和培训服务，赚取利润。如果以经济学的眼光看此事件，这完全符合市场经济的规律，如果这项服务本身是健康的，对社会无害，在经营过程中无违法行为，政府就没有理由禁止。赚取利润是资本的权利。
阿尔特巴赫说：“毫无疑问，营利性高等教育已经成为一个主要的全球现象，而且它还会继续扩张。高等教育体系应加以调整，以适应这一趋势。”[18]从教育学的角度看，社会资本进入教育和培训领域，可以弥补公共教育财政的不足，减轻公共财政压力；教育和培训服务不仅是私益产品，而且是公益产品，不仅可以使其购买者获益，政府、组织和社会也都能从中获益；营利高等教育机构的出现可以形成与非营利高等教育机构的竞争，提高非营利高等教育机构的效率和质量。如果不是把教育看成是政府的特权，看成一个不容其他机构和个人染指的领域，无论从教育学的角度看，还是从经济学、政治学的角度看，政府都不应禁止，相反，政府应积极开发高等教育服务市场。
美国高等教育服务市场很活跃，营利性高等教育机构发展迅速。1990年之后的10年中，至少有200所左右的非营利大学倒闭了，而同时营利性大学却从350所增加到了750所，这个数字还不包括那些未经教育部认可的认证机构认证的教育和培训机构。1996年，美国四年制和两年制高校中，营利性大学占15%，这些学校1996年招收学生近30.5万人，有学位授予权的营利性大学有专职教师约2.6万人。营利性大学是近年来美国高等教育事业中唯一不断发展的部分。[19]
在美国营利性大学中，最著名的是菲尼克斯大学（University of Phoenix）。这所学校目前在美国和加拿大有超过74个校园，1.7万名员工，20万名注册学生[20]，是美国最大的私立大学（包括营利和非营利），1978年通过中北部认证协会的认证，开设的护理学学士和硕士课程、社区咨询硕士课程，都得到了相关专业认证组织的认证。
菲尼克斯大学所属的阿波罗集团公司（Apollo Groups，Inc.），除了经营菲尼克斯大学，同时经营职业开发学院（Institute for Professional Development）、西部国际大学（Western International University）、财政计划学院（College for financial Planning）等学校，这些学校每年招生超过10万人，其中近2/3为女性，学生平均年龄35岁，平均年收入5.6万美元。公司成立于1976年，1994年上市，公司业绩增长令人振奋，从上市到1999年，股票价格增长1538%。20世纪结束的时候，美国共有约45家有学位授予权的公司上市，其中有影响的上市教育公司，除了阿波罗集团公司以外，还有阿格西教育集团（Argosy Education Group）、德夫里公司（DeVry，Inc.）、教育管理公司（Education Management Corporation）、斯特拉耶教育公司（Strayer Education，Inc.）等。几家公司都有不错的股票业绩，比如，德夫里公司1994—1999年股价增长743%，斯特拉耶教育公司这一数据为399%。5个机构2000年招生共约19万人，在不花费公共税收的情况下，培养了大批的学生，而且，为非营利大学提供巨额赞助，德夫里公司主席丹尼尔·凯勒向普林斯顿大学捐助2000万美元，1999年向芝加哥大学捐助2500万美元。
在美国，营利性大学的发展冲击了人们传统的高等教育观念，《大学商务》（University Business）杂志载文告诫说：“无论做什么，只要轻视菲尼克斯大学奇迹就是件危险的事。”哥伦比亚大学师范学院院长阿瑟·来文（Arthur Levine）说：“菲尼克斯大学预示着高等教育领域即将到来的一场革命。”[21]
在我国，20世纪90年代以来，私立高等教育发展方兴未艾。至2006年5月15日，承认学历的民办高校全国共有275所；至2006年11月16日，全国共有独立学院317所。民办高校和独立学院是我国目前两种不依赖公共财政、完全从高等教育服务市场获得资源的高等教育形式，前者由私营组织建立，后者由私营组织与公立高校合作经营，私营组织提供资金，公立高校提供管理和部分教师资源，并收取管理费用。
“高等教育服务市场”是一个真正的市场，而不是“比喻”“象征”意义上的市场，这个市场与其他的服务市场，并无本质的区别。参与这个市场的，一方是以通过为提供顾客满意的服务来赚取利润的企业；另一方是购买服务的顾客，两者缺一不可。但在我国，这个市场的形成和健康发展，遇到了法律障碍。1995年《中华人民共和国教育法》规定，“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”（第二十五条第二款）。依据本法，1998年《中华人民共和国高等教育法》规定，“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”（第二十四条），2002年《中华人民共和国民办教育促进法》规定，“民办教育事业属于公益性事业”（第三条第一款）。这些条款限制了我国高等教育服务市场的发展。
私人或私人机构的资金进入教育领域，一种是捐赠，一种是营利。捐赠教育是一种慈善行为，不求回报，是高尚的，但政府不能期望所有的人都“大公无私”，不能要求所有进入教育领域的私人资金都不求回报，这也不符合经济和社会发展的规律。如果没有确实的证据证明私人资金以营利为目的进入教育领域有损于公共利益，无论从经济的角度还是从教育的角度，政府都不该限制私人资金进入教育领域营利。《民办教育促进法》在继承《教育法》民办教育为公益事业的原则的同时，规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”（第五十一条），被解释成是“考虑中国国情”“考虑到投资者的心理，鼓励投资者办教育”等，而在我们看来，实与《教育法》和《高等教育法》相抵触。
我们认为，应打破限制高等教育服务市场发展的法律障碍，允许私人资金进入高等教育服务市场赚取利润。为此，还要有配套制度。
第一，将营利高等教育机构和非营利高等教育机构分开管理。非营利高等教育机构，无论是公立还是民办，具有相同的法律地位，都应免税，在土地使用及其他方面享受政府的优惠政策，政府都应以公共财政提供资助，对私人资金进入非营利高等教育机构进行表彰，同时，也应建立完善的财务监管制度，保证学校的所有资金用于学校的教育事业，任何资金不得获得收益。而对于营利的高等教育机构，在接受有关的教育法律法规的约束的同时，主要受商业法或企业法的约束，要依法纳税，公共资金不得给予资助，不能享受政府给非营利教育机构的优惠政策，政府也有责任像保护一般企业和其消费者的合法权益一样，保护营利教育服务机构和其消费者的合法权益。[22]
第二，对于各类高等教育机构，教育行政部门应做好认证工作。如果对营利的高等教育机构按照商业法进行管理，私人资金进入这个领域，开办这种机构，政府就不应通过审批的方式对其审核，而应该像私人企业的成立一样，只需到管理部门进行登记。当然，取消对进入资格的审批，无法保证每个进入者都能提供高质量的教育服务。其实这并不是一个严重的问题。在市场中，昂贵的高质量服务有其客户，廉价的低质量服务也有其客户，没有客户的服务提供商只能退出市场。政府应该对这些高等教育服务提供者开展认证，并将认证的结果向社会公布，供消费者在选择服务提供者时参考，供各种机构招聘人员时参考，当然，也可以像法国一样，规定公共财政支持的机构只能招聘在经过认证的教育机构接受教育的人员。非营利高等教育机构也要获得政府的认证。对不同性质的高等教育机构的认证，应坚持相同的标准，既对各种性质的机构公平对待，又要保证通过认证的机构的质量。
如果不是非营利高校的办学效益和办学质量低到令人不可思议的程度，营利高校不可能成为高等教育的主流，因为营利高校和非营利高校是在不平等条件下竞争的，政府不仅对后者有各种优惠政策，而且，还对它们直接给予资助，尤其是公立高校。所以，一般情况下，不用担心营利高校的高收费会影响社会公平；如果真的有一天营利高校成为高等教育的主流，它们的存在仍然对消费者和社会都是有益的，因为说明此时的非营利高校已经到了无可救药的地步了，如果不是营利高校的存在，高等教育就要彻底崩溃了。营利高校并非洪水猛兽，它们应该成为高等教育服务市场的重要组成部分，政府不应禁止它们的存在。相反，如果政府认识到它们是非营利高等教育的有益补充，并且看到它们与非营利高校不平等竞争，还应当为它们制定适当的优惠政策。
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[11] 同上.
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[19] ［美］理查德·鲁克.高等教育公司：营利性大学的崛起［M］.于培文译.北京：北京大学出版社，2006.3-4.
[20] 参看菲尼克斯大学网站http：//www.phoenix.edu.
[21] ［美］理查德·鲁克.高等教育公司：营利性大学的崛起［M］.于培文译.北京：北京大学出版社，2006.25-26，43-46，97.
[22] 2005年，广州市教育局、财政局、劳动和社会保障局发布《广州市民办学校财务会计管理规定》，体现了对不同性质的民办学校分开管理的思想：出资人不要求取得合理回报的民办学校应执行《民间非盈利组织会计制度》；出资人要求取得合理回报、对外不筹集资金且规模较小的民办学校可以选择执行《小企业会计制度》；其他出资人要求取得合理回报的民办学校应执行《企业会计制度》。有关专家认为，这是民办教育发展的一个里程碑，它满足了现在社会上对教育不同层次的需要。