大学自治，准确地说是大学的学术自治。大学的学术活动主要是研究和教学，研究和教学的自治是大学自治的核心内容。然而，大学自治不能仅仅是研究和教学活动本身的自治，也应涉及达成大学研究、教学自治的条件。“一般而言，除研究、教学活动之外，事务达成的机能直接与此活动有关联或用以保护这些活动者，均为自治的对象。”[1]

这意味着，大学的学术自治，不仅仅是由大学内部管理系统自主地决定大学的学术事务，而且，在社会提供相应的保证机制和保证条件的前提下，大学内部管理系统能够依照自己的教育哲学，自主地决定大学的学术事务。如果大学内部管理系统迫于特定的机制或局势，不得不对一些学术事务“自主地”做出违背其哲学的决定，那么，大学并未真正实现自治。迫于生存的压力，学校不得不“违心”地做出一些决定，在任何国家的高等教育系统中都会发生。

一般地、明确地划分教育系统中政府行政管理的事项和大学学术自治的事项，是不可能的。通常情况下，政府和社会都会遵从传统，不干涉历史上形成的、传统地被认为属于大学自治范围内的事务；而在一些特定的情况下，当政府和大学就大学自治的事务不能达成一致（一般表现为大学声称政府不适当地干涉了属于自己自治范围内的事务）的时候，司法介入经常成为解决争执的合适途径，司法机构多会视乎具体情况，权衡得失，做出判决。

关于历史上形成的、传统地被认为属于大学自治范围的事务，美国最高法院两位法官弗兰克福特和哈兰1957年在Sweezy Vs.New Hampshire一案表达的协同意见中，提出的“大学的四项基本自由”，被奉为经典：“大学的任务即在于提供一个最为有益于思维、实验和创造的环境。那是一个可以达成大学的四项基本自由——在学术的基础上自己决定‘谁来教’‘教什么’‘如何教’以及‘谁来学’的环境。”[2]

决定“谁来教”，就是决定学校教师的人选。学校自主延聘教师，被认为是“大学自治最重要的部分之一”[3]。

由于各国高等教育制度和大学教师的法律地位不同，大学延聘教师的程序也有不同。在美国，大学教师没有公务员身份，学校延聘教师程序简单，在学校管理制度内部即可解决。而在德国和日本，高等学校教师具有公务员身份，部分教师的任命须得到政府的认可。德国大学教师的任命，由学校提出候选人，再由州教育主管部门聘任。比如教授的任命，通常是由大学提出三名候选人，州教育部依提名的次序任命。只有在特别的情况下，表明原因后州教育部才能拒绝大学的提名。如果大学不提名，州教育部不能违背大学的意志任命教师。日本国立和公立大学教师的任命，“由任命权者基于大学管理机关之请求行之”（《教育公务员特例法》第十条）。此处“任命权者”，对于国立大学来说是文部大臣，对于公立大学来说是设置该大学的地方公共团体的首长，“大学管理机关”，在教师的任命中，为“学长基于教授会之决议”。而文部大臣和地方公共团体的首长，在面对大学管理机关提出的任命教师的请求时，仅有“形式的任命权”，并无实质的拒绝权。除非在客观上可认为有明显的违法，任命权者有在适当的期限内接受大学任命请求的义务。

事实上，不仅大学的教师，大学领导机关的任命，也通常被认为是大学自治的事项。德国公立大学的校长由教授选出，由主管大学的政府机关任命。日本国立和公立大学的校长由大学评议会选出，请求“任命权者”批准。与任命教师一样，若无客观上可以认为有明显的违法，“任命权者”有在适当的期限内批准大学评议会请求的义务。[4]

在中国，大学教师没有公务员身份，按照《中华人民共和国高等教育法》的规定，高等学校教师和其他内部工作人员的聘任和解聘，由学校管理制度决定（第四十一条）。但是，《中华人民共和国教师法》规定“国家实行教师资格制度”（第十条），而教师资格的认定，属政府管辖事项，不能在高等学校内部完成。而中国公立大学的校长和副校长，是由政府任命的，不受大学校内管理制度的约束。

“教什么”和“如何教”，涉及大学的专业设置、教育内容和方法，以及大学对学生要求的学术标准。这是大学自治的核心内容。从中世纪大学开始，大学课程就受到外部势力的制约。在中世纪，大学课程的内容不能违背正统的基督教教义；在18世纪的德国，大学课程的内容不能“违反王室和国家利益”；以后，对大学课程又有“政治中立”（资本主义国家），或者服务于某个党派的政治纲领（社会主义国家）的要求；在今天，大学在确定课程内容的过程中，需考虑市场的需求和学生的期望，以及财政的限制；一些国家（比如德国）政府组织的学位考试，限制了大学的课程设置。但是，大学自主确定课程内容，确是大学自治的传统内容之一。一般来说，除了要求遵守一些基本的原则之外，政府和社会都会尽可能不干涉大学课程内容的选择，以致由于政府干涉大学的课程内容而引发的争论和诉讼并不多见。

对学生要求的课程标准，也被认为是大学自治的事务。学生能否通过一门课程的考核，是否达到了毕业标准，由大学独立做出判断，校外势力的介入被认为是不适宜的。在密苏里大学董事会诉霍罗威茨（Board of Curators Vs.Horowitz）一案，美国法院即认为，对于基于学术原因而开除学生的决定，必须基于学校官员的判断，因为“法院特别地欠缺去评价学术上表现的能力”。[5]

《中华人民共和国高等教育法》确认了高等学校自主决定教育内容的权利：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”（第三十三条）、“高等学校根据教学需要，自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动”（第三十四条）。教育法及其他的相关法律同时规定了高等教育选择教学内容的一些原则，比如，不能违背马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论等，中国共产党和政府的一些部门有时也会发布决定，要求高等学校设置诸如思想道德课等课程，但对高等学校的课程，政府确实不像对中小学课程一样，发布课程计划和课程标准等文件。

“谁来学”，是招收哪些学生入学。中世纪大学既不接受公共资助，也没有公共责任，所以，它们招收学生是完全自主的。今天，许多大学都接受公共资助，当然也必须承担公共责任。公共责任之一，就是平等地对待每一个希望入学学习的申请者。这使大学的招生自主权受到限制。有时，政府会采用威胁减少资助，或者许诺给予额外资助的方法，诱导大学从某一群体（比如少数族裔）中招生。但是，招收学生仍然被认为是大学自治的传统内容之一。一般来说，人们认同，与大学比其他机构和个人更清楚一位学生是否达到了毕业的标准一样，大学也比其他机构和个人更了解哪一位申请者更适合在大学学习，政府通常不会干涉大学接受或拒绝个别学生的入学申请的行为。

以上四个方面作为大学自治的内容，受到广泛的认可，在很多国家得到法律的支持。但是，这并不意味着在以上四个方面高校拥有完全的自由，它们仍然要受到一般法律的制约。

尽管高校在教师的延聘中，几乎与私人机构一样拥有充分的自由，但学校与教师的关系，也几乎与私人机构一样，受有关劳工法或劳动法，以及其他法律原则的约束。比如，在教师延聘中，学校不可有种族、性别、宗教歧视行为；不可解聘孕期的教师，等等。

高校的教学内容不可与宪法原则相抵触。例如，德国基本法（即宪法）赋予教育机构和教师学术自由，但同时附加了所谓“忠诚条款”，即“教育自由不应与宪法相抵触”，教师的教学内容应忠于基本法，不得利用学校的讲坛宣传反对基本法原则的思想，并规定“凡滥用……教育自由……反对民主自由的基本制度的人，即丧失上述……基本权利”（基本法第十八条）。我国高校教学内容也不可反对马克思主义的基本原则。学校的教学方法也不应包含对学生严重的体罚和侮辱学生人格的做法。

大学自主地决定“谁来学”，也不意味着它可以随意招收谁入学，特别是在它承担了公共责任的今天。大学自主地决定“谁来学”，意味着大学独立地以学术标准判定哪一位申请者更适合在大学学习，然后将他（她）招入大学，在这个过程中不受外部势力的限制，但大学也不能违背自治的学术标准。所谓“大学自治的学术标准”，就是用学术的标准处理大学自治中诸如招生等事项，当然，在处理大学自治事项的时候，忠实地坚持学术标准，有赖于大学的自律。

另外，大学自治并未在所有国家获得相同的支持。在西方国家，高校的自治一般得到了较为完整的支持，但法国是个例外。在法国，学校对校内人事政策的影响力非常有限。“所有的教职员都是国家公务员，由国家的法律直接控制；大学对教职员的地位、报酬和使用年限没有影响”[6]。1993年以来，法国政府也试图通过所谓“契约性政策”[7]，在人事方面给予学校多一些的自由。国家文凭制度是法国高等教育的重要基础。只有获得国家文凭者，才有参加竞争公职的国家考试的权利；获得国家文凭，必须在规定的时间内完成规定的学位课程；学位课程的大纲，由国家颁布；尽管国家并不禁止学校开发通向本校学位的课程，但获得这种学位者没有参加竞争公职考试的权利。

现代大学不是自足的机构，举办大学是一项非常昂贵的事业，大学除了向学生收取学费，出卖智力资源，通过投资和经营获得收益，支付运转经费之外，也要接受政府和私人机构的资助。接受外部资助，对大学自治是一个严重的威胁。这些资助经常以大学放弃的对资助资金的自主使用，甚至以大学放弃自主地制定学校整体发展规划为条件。现代大学自治中，非常重要的一个方面是大学能够自主决定如何使用学费收入、政府和私人机构的资助资金，因为这是大学其他方面自治不可或缺的条件。然而，这并不排除资金提供者对大学资金使用的会计和审计上的监督，或者要求大学对资金的使用提交符合标准的报告。资金提供者有权要求大学将其提供的资金用于教育和研究目的，而不挪作他用。

中世纪一些大学享有维护校园内部秩序的警察权，随着国家在公共事务方面承担越来越多的责任，现代大学大多已经丧失了这种权利。而在日本，人们还十分看重大学的这种权利。日本学者一般认为，警察权在校园中的行使，应承认大学有第一位的优先认定权，即只有在大学认为有必要，并提出要求时，警察权介入校园事务，才是可以接受的。比如，《注解日本国宪法》一书认为，“在大学内部行使警察权时，以尊重大学之判断为必要，不容许警察之恣意的判断。”[8]但是，法院对此有不同的态度。在东京大学Popolo剧团案第一次上诉判决（東大ポポロ事件第一次上告審判決）中，法院认为，学术自由与大学自治应受到公共福祉的限制，在大学内的警察活动，虽不是没有限制，但却应比较宽容。若“集会之目的并非真的为了学问的研究与发表，而是实际社会上之政治的、社会的活动，并且为公开之集会或准照此者，并不享有大学之学问自由与自治。从而，警察官进入本件之集会，并未侵犯大学之学问自由与自治。”[9]而在爱知大学案二审判决（愛知大學事件第二審判決）中，法院则更重视大学自治的保障，严格限制以大学为对象的警察活动：“如将有无必要进入校内之判断，委诸警方片面认定，则难免因此实质上侵犯大学之自主性。因此，除紧急或其他不得已之事由外，警察人员之进入校园内，除已得到法官之令状者，原则上应得大学之同意或谅解，始得为之。”[10]

1973年美国卡耐基高等教育委员会（Carnegie Commission on Higher Education）的一份报告指出，应完全由高等教育机构自行决定的事项包括：

（1）指定资金使用于特殊之目的；

（2）支出费用仅受审计上的监督；

（3）决定大学雇员的分配、工作负担、薪资及升迁；

（4）选择教师、行政人员及学生；

（5）建立有关等级、学位授予、开设课程及发展计划上的学术政策；

（6）研修有关学术自由、成长比率以及研究和服务活动的行政之政策等。[11]

以上方面可以作为了解大学自治主要内容的重要参考，也可以作为检查各大学自治程度的参考指标。

从根本上说，大学自治是大学的所有者（董事会）、举办者（大学内部的行政人员）和实践者（大学教师），依照自己的教育哲学，决定将一所大学办成“什么样的大学”的权利。不可否认，与这个问题有关的每个方面都应该成为大学自治的内容。大学自治不是一点一滴的，而是整体的。在大学自治中，大学自主地确定发展目标、基本政策和教育计划尤为重要，如果大学不能自主决定这些方面，自治就无从谈起。大学哲学之于自治大学，犹如人生的理想之于一个独立的人，决定自治大学行动的基本原则。比如，一所大学可能选择与社会融合，另一所大学可能选择在一定程度上保持与社会的适当距离，谨慎地维护自己的独立和理念；一所大学可能强调尊重学生的自主选择，另一所大学可能会在学术方面对学生坚持严格统一的标准。尊重大学的自治权，就是要尊重每所大学的个性，正如尊重个人的自由，就要尊重每个人的个性一样。

[1] 松元忠士，大學の自治［A］.周志宏.学术自由与大学法［M］.台北：蔚理法律出版社，1989.57-58.

[2] 周志宏.学术自由与大学法［M］.台北：蔚理法律出版社，1989.78-79，96.［美］德里克·博克.走出象牙塔：现代大学的社会责任［M］.徐辉，陈晓菲译.杭州：浙江教育出版社，2001.41.

[3] 周志宏.学术自由与大学法［M］.台北：蔚理法律出版社，1989.214.

[4] 日本法院在“九州大学事件”的判决中，否定了“任命权者”拒绝任命的权力。九州大学评议会选举该校教授井上正治代理校长职务，并依据《教育公务员特例法》的规定，提请文部省发布任命命令。但是，当时的文部大臣以调查井上在社会上发表的一些言论为由，延迟命令的发布。为此，井上向法院起诉，请求文部大臣采取包括损害赔偿在内的措施，恢复其名誉。东京地方法院在本案的判决中认为：“对大学承认其自治，自不待言。……此项自治，要求大学之教师、其他研究人员之人事，应委由大学自治决定。如此，大学学长（即校长——引者注）、教授及其他研究人员，应基于大学之自主判断来选任的人事自治，被确立为习惯法，是明显的。……有鉴于上述大学自治之原理以及可认为是该原理之重心的大学人事的自治，教特法10条所谓‘基于大学管理机关之请求’应认为，当大学管理机关提出请求时，任命权者由于该请求既然是依同法4条之规定，经过大学自主的选考，自应受其请求之羁束，在此并无选择之余地及拒绝之权能。另一方面，如未经请求的话，亦不得执行上述人事。”东京地判昭和48年5月1日，周志宏.学术自由与大学法［M］.台北：蔚理法律出版社，1989.216-217.

[5] 参看周志宏.学术自由与大学法［M］.台北：蔚理法律出版社，1989.97.“刘燕文诉北京大学”案颇值得研究。1996年年初，北京大学无线电电子学系刘燕文的博士论文，通过答辩和系学位评定委员会的审批后，报请学校学位评定委员会审查，根据审查结果，北大以赞成票未过半数为由，决定不授予刘燕文博士学位，只授予其博士结业证书。1999年9月24日，刘燕文向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。法院一审判决：撤销北大不授予刘博士学位的决定，责令北大重新审查并做出决定，并以《中华人民共和国学位条例》中对博士研究生的毕业要求为依据，判令北大在判决生效后两个月内向刘燕文颁发博士研究生毕业证书。北京大学上诉至北京市第一中级人民法院，第一中院于2000年4月30日做出行政裁定，以上诉人北京大学提出的诉讼时效问题，原审法院未能查清为由，裁定撤销海淀法院行政判决，发回海淀法院重新审理。12月19日，北京市海淀区人民法院重审此案，以“超过诉讼时效”为由，驳回刘燕文的诉讼请求。在本案中，一审法院的判决，在是否授予学位问题上，法院仅行使形式审查，即审查学校决定授予学位的程序是否有瑕疵；而对颁发博士研究生毕业证书问题，法院行使了实质审查。应该说，一审判决是相当谨慎的。尽管如此，这个判决已经在一定程度上侵犯了大学传统的自治权利。审查学生是否可以毕业，是学校的权利，法院判令学校为一位学生颁发毕业证书是不可思议的，一所大学对学生的毕业的要求，经常会受到学校传统和办学者的教育哲学的影响。

[6] ［荷］弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究［M］.王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001.143.

[7] 关于“契约性政策”，参看本书第七章“市场化时代的大学”。

[8] 周志宏.学术自由与大学法［M］.台北：蔚理法律出版社，1989.221.

[9] 同上，第218-219页.

[10] 同上，第220页.

[11] Carnegie Commission on Higher Education.Governance of Higher Education： Six Priority Problems［A］.周志宏.学术自由与大学法［M］.台北：蔚理法律出版社，1989.121.