依法行政，一般是指行政主体依据法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务依法进行有效管理的活动，要求行政主体必须根据法律、法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。

（一）教育领域提出依法行政的背景

依法行政在教育领域的提出，主要是基于两个方面的原因。一是由行政权的本质所决定；二是为了解决教育行政过程中存在的各种现实问题。

行政权本来是在市场失灵后人们为获取公共物品而设置的，但如果不施以有效的法律规制，必然会被滥用，对民主、自由和人权产生威胁，而且还将导致官僚主义和行政效率低下，行政成本大幅度提高等弊端。随着我国市场经济的进一步发展，市场失灵的问题也逐渐变得突出，政府开始介入经济和社会生活，行政权的触角涉及社会生活的各个角落。尤其是在近年来社会迅猛发展、社会生活日趋复杂的情况下，行政权力的范围也更加广泛。在政府调整经济、社会生活的过程中，政府也同样会出现失灵。如果对行政机关及其工作人员的活动不加以适当的控制，权力一旦被滥用，公民权益便面临被侵害的可能。从行政权的内容看，现代行政权已不再是单纯的行政管理权，还包含准立法和准司法权，这种将数类权力集中在一个机关手中的情况，如果没有有效的制约，就难以避免权力被滥用。另外，行政机关及其工作人员在实施行政行为的过程中，普遍缺乏严格公开的程序，这也最容易导致权力滥用和腐败。[25]由于行政是国家行政机关行使行政权力的活动，为了保障行政机关在行使行政权力的过程中不背离实现国家职能和为人民服务的根本目的，就必须要用法律来规范行政，通过法律来约束和限制行政机关行政活动的随意性和肆意性。

如何进一步转变政府职能，规范教育行政行为，努力促进教育事业发展，成为摆在教育行政管理者面前一项紧迫而艰巨的任务。目前，我国依法行政稳步推进。但行政权力仍然过分集中，缺乏制约，监督与约束机制不健全，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。行政过程中有法不依，执法不严，违法不究的情形时有发生。将行政主体的行政行为严格置于法律的约束之下，正是依法行政的真谛所在。针对我国社会、经济发展的现状以及我国公共管理中存在的问题，2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确提出了今后10年全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则、要求、主要任务和措施。党的“十六大”后又不断强调要提高依法执政水平、建设好法治政府，国家从提出依法治国到推进依法行政，从宏观到微观，目标更加明确、任务更加具体。

教育行政行为尚不规范，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生。改革开放以来，我国各级教育行政部门依照国家有关规定，进一步转变职能，规范行政行为，严格依法办事，以法律与制度解决了教育改革和发展中出现的新情况、新问题，保障了全面推进素质教育伟大工程的顺利实施。然而，按照依法治国基本方略的要求来衡量，当前教育行政部门的行政活动还存在一些问题，依法行政还没有真正成为各级教育行政部门普遍、自觉的行为，法律规范处于虚置状态。在从“人治”到“法治”的新旧体制交替阶段，依法行政面临着诸多矛盾和困难，主要原因表现为。

第一，教育立法有待完善。一些在教育实践中急需的重要教育法律法规尚未出台，已有立法存在原则性表述多、可操作性和规范性不强的问题。这导致在相关方面无法可依、教育法的有效性低，从而影响依法行政的展开。

第二，一些教育执行机关的工作人员的教育法律意识、依法行政的观念还比较淡薄，对教育行政执法的认识不足；认为教育法律法规是“软法”、教育行政就是管理，“权大于法”、“行政指令大于法”的观念依然存在，服务意识差；部分教育行政人员职业素质低，专业知识不过硬，执法水平低，部分人员享乐主义、拜金主义思想严重。

第三，执法的随意性大，缺乏专门的执法机构。依法行政要求教育行政主体严格遵守教育法律，有法必依、执法必严。但目前我国的教育执法机构尚不健全，教育执法人员执法的随意性大，导致教育领域里大量的违法、侵权行为得不到纠正。

为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，全面推进依法行政，促进教育事业进一步发展，2005年12月教育部发布的《关于全面推进依法行政工作的实施意见》要求各级教育行政部门应从“立党为公、执政为民”和全面建设小康社会的高度，充分认识全面推进依法行政的重要性和紧迫性，切实把贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，推进依法行政、建设法治政府作为当前和今后一个时期教育工作的一项重要任务抓紧抓好，并对各级教育行政部门依法行政提出了具体的要求。2005年6月1日，教育部第22号令——《实施教育行政许可若干规定》正式开始施行，这是在《中华人民共和国行政许可法》颁布之后，教育部根据教育行政许可自身的特点而制定的行政许可规范。它体现了作为掌握公共权力的教育行政部门的角色由管理者向服务者悄然转变。依法治教除了要提供一种新的教育发展的理念外，体现在教育行政中就是教育行政部门必须依法行政。近十年来，我国的行政法制建设发展迅速，一些具有重大意义的行政法律相继出台，如1996年出台的《行政处罚法》严格规范了行政程序制度，2000年出台的《立法法》确定了我国相对完善的行政立法体制，2003年出台的《行政许可法》规范了政府的一项重要权力——行政许可权的权力配置及运作方式。这些法律的出台和实施对提高我国教育行政机关依法行政水平具有重大意义。

（二）依法行政的内涵和要求

依法行政要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益，行政立法、行政执法、行政司法都要依法进行。依法行政的基本要求为[26]：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。依法行政对教育行政提出了如下要求。

1.合法行政

即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。它包括三个方面的内容：即教育行政权由法律作出规定；在教育行政法中，对同一事物有多部法律、法规、规章作出规定或可作为依据时，优先适用上位法；有些重要的教育行政权只有法律才能设定、保留或取消。

2.合理行政

即行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。一些法律法规有关教育的规定，自由裁量的余地较大。如何保证其公平、公正，需要理性的裁量。因而，合理行政显得尤为重要。

3.程序正当

即行政机关实施行政管理，除涉及国家机密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，程序应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见，严格遵守法律程序。这是教育行政活动较为薄弱的环节。教育行政部门行使权力作出决定时，其步骤、方法、时限、顺序等必须符合相关法律法规的程序规定。

4.高效便民

即行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。教育行政要坚持方便办事、提高效率的原则，《行政许可法》对此也作了明确规定。

5.诚实守信

即行政机关公布的信息应当全面、准确、真实、信守承诺，不弄虚作假、不谎骗群众。非因法定事由、非经法定程序，行政机关不得撤销、变更己经生效的行政决定。教育行政部门要秉持信赖与利益保护原则，保护受教育者的利益。如已对管理相对人产生了利益改变或损害了其利益必须予以赔偿。

6.权责统一

即行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责要由法律、法规赋予其相应的执法手段，行政机关违法或不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。教育行政权同时也是教育行政的义务、责任，教育行政机关在行使权力时，须履行相应的职责。在不适当履行职责时，应该承担相应的责任。

依法治教是依法治国方略在教育领域的具体实践，依法治教的过程实际上就是广大人民群众在党的领导下，依照法律、法规管理教育事业，逐步实现教育行政的法律化、制度化。要实现依法治教的目标，首先就是要使各级政府及其教育行政等部门做到依法行政，严格按照法律的规定来行使权力。如果有关行政机关的教育行政活动不能做到依法行政，依法治教的目标就不可能实现。

（三）创新教育行政管理体制，全面推进教育领域的依法行政

在我国现阶段，以宪法为基础的教育法律体系的框架已基本形成，强化严格执法，努力做到有法必依、执法必严、违法必究，是一个比立法更为迫切和艰巨的任务。要树立法律权威，使法律能够在教育上得到切实遵守和贯彻，关键在于依法行政。

1.完善教育立法，保证教育行政有法可依

教育立法是推进依法行政的前提和基础。要针对教育改革发展实践中出现的新情况、新问题，根据我国现代化建设和社会主义市场经济对教育提出的挑战，结合国家教育立法规划，按《立法法》和《行政许可法》的要求，适时制定相应的法律、法规、地方性法规和政府规章，及时修订、废除不适应教育发展和需要的法律法规，力争在一定的时间内形成较为完善、适应事业发展需要的教育法律体系，使依法行政有法可依、有章可循，使按客观规律办事的活动得到法律上的保障，以更好地推动我国教育事业的健康发展。

2.明确教育行政机关的组织设置和权力配置，保证行政权的合法性

一方面必须通过立法来规范教育行政机关的机构设置，把教育行政组织建设、教育行政编制管理纳入法治轨道；另一方面必须通过立法明确不同层级教育行政机关的地位、相互关系和权力范围，把教育行政部门的行政职能与学校分割清楚，明晰教育行政机关的法定权限和应尽的职责，教育行政机关要严格按照法律规定的权限履行职责，既不得越权和滥用职权，也不能不履行或不认真履行法定职责。另外，在我国，行使教育行政权的组织除了教育行政机关之外，还包括被授权组织和被委托组织，都是教育行政的主体。要进一步规范教育行政授权和行政委托，明确行政授权和行政委托的条件和原则，并建立起对行政授权和行政委托的审查制度及有效的监控机制，实现行政授权和行政委托的规范化和法制化，健全教育行政管理体系。[27]

3.设定正当程序对行政权力的行使过程进行控制，做到教育行政的程序法定

运用程序控制行政权力已成为法治的基本内容。行政程序所具有的防止行政恣意和保证理性选择的特点，正好解决了教育行政部门与学校、教师地位的不对等性。可以说，设定正当的程序对行政权的行使过程进行控制将是今后我国依法行政制度建构的重点。目前，尤其要引入公示、说明理由和告知、听证、回避等具体措施。

4.建立健全行政执法责任制，强化教育行政执法监督

按行政执法责任制的内在要求，各级教育行政部门应建立以主要负责人为第一责任人的行政执法工作领导小组，全面推行教育行政执法责任制，建立健全教育行政执法体系，同时建立健全行政执法责任制经常性的检查、考评制度，督促各地落实教育行政执法责任制，全面落实依法行政各项要求。[28]

完善教育行政执法监督机制，使教育行政机关的活动得到有效控制，是实现依法行政的关键所在。为此，应加强执法机关对教育行政机关的监督、教育行政机关内部的监督制度、人民群众和社会各界对教育行政机关的监督。

5.建立畅通有效的救济机制，有效制约行政权力

要完善学生、教师的管理与权益保护制度，设立有效的学生、教师权益救济渠道。依法行政提倡公民或法人在权益受到侵害时，要把所有的救济渠道用足、用尽，使教职员工、学生受处理后的救济途径畅通，在充分保护行政相对人权利的同时，有效制约行政权力。[29]