教育法制是由教育立法、执法、司法、守法、对教育法实施的监督等各个环节构成的一个动态系统。加强教育法制建设、全面实施依法治教，是我国教育事业深化改革、加快发展的必然要求，是依法治国基本方略的必然要求，是社会主义市场经济体制建立与完善的必然要求，是教育现代化的必然要求，对于提高全民的文化素质和法律素质起着十分重要的作用。

（一）我国教育法制建设任重而道远

中国的教育法制建设经历了艰难曲折的历史进程。1949年10月1日，中华人民共和国成立，彻底废除了国民党政权的旧法律。围绕收回教育主权、改造旧教育、接管旧学校、改革学制、建立社会主义教育制度等中心任务，政务院颁布了大量的教育法规。其中重要的有：1950年颁布的《关于处理接收美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定》，《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》，1951年颁布的《关于改革学制的决定》，1952年颁布的《关于接办私立中、小学的指示》，还陆续颁布了幼儿园、小学、中学和中等专业学校的暂行规程。这些教育法规有力地配合了学制改革、院系调整等各项教育工作。1958年，为了纠正学习苏联经验过程中出现的缺点，创立适合中国情况的教育制度，在全国开展了以勤工俭学、教育与生产劳动相结合为中心的“教育革命”。这场教育革命在一定程度上突破了苏联教育经验的局限性，但同时也出现了“左”的错误，使必要的法规制度遭到破坏。1961年，为了纠正教育工作中的失误，教育部按照中共中央的指示，草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例》（简称《高教六十条》）和《全日制中学暂行工作条例》《全日制小学暂行工作条例》（简称《中学五十条》《小学四十条》），为各级学校工作规定了明确的工作方针。1966年，“**”爆发，教育立法工作完全停顿，已有的教育法律制度被破坏，教育事业受到严重摧残。1976年粉碎“四人帮”以后，我国重新颁发了《教育部直属高等学校暂行工作条例》和《全日制中学暂行工作条例》《全日制小学暂行工作条例》，学校教育工作开始走向规范化。

1978年，党的十一届三中全会提出了工作重点转移、加强社会主义民主和法制建设的任务，教育作为关系中国建设和前途的根本问题，被摆在了突出位置。这标志着中国教育法制建设进入了划时代的新时期。1993年2月中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》提出，“要加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道。”1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步强调：“完善教育法制，根本上要靠法治、靠制度保障。”这些都对教育法制建设提出了新的更高要求。为落实教育发展的优先地位，中国教育立法全面展开。中国的教育事业也结束了无法可依的状况，开始走上法制化的轨道。

教育法制建设是实现教育管理现代化的必要条件。作为教育管理者，要在法律的保护和约束下，尊重和维护学校的法人地位，掌握学校面向社会的办学自主权，同时又要依据形势进行宏观控制，正确处理举办者、办学者、社会、教师、学生之间的权利义务关系。改革开放三十余年来，我国教育法制建设取得了重大成绩：第一，教育立法从无到有，初步形成了以《教育法》为教育基本法的教育法律体系；第二，教育行政执法行为逐步规范，依法行政观念逐渐形成；第三，改革司法制度，司法救济成为学校、教师、学生权利保护的重要途径；第四，教育法律监督制度不断完善，基本形成了权力监督、行政监督、司法监督、社会监督以及专业监督共同监督的格局；第五，教育法制宣传不断强化，教育法学研究不断深入。

然而，我国教育法制建设所取得的进步更多的是相对于此前极其薄弱的教育法制基础来说的。应该清醒地意识到，我国法制建设在应对现代教育改革与发展的迫切需求方面仍明显滞后，且与教育法制水平高度发达的国家间存在较大差距。

1.我国教育法律法规仍不完备

我国教育立法无论是从法律规范本身的构建水平，还是从法律法规的建设水平来看，与西方国家都存在着相当大的差距。我国一些教育领域仍然存在着无法可依，无章可循的局面，已经颁布的教育法律法规还没有形成完备的体系，教育法律法规用语较为空泛，原则性表述较多，可操作性不强。

2.教育法的有效实施问题没有得到根本解决

在教育改革与实践中，存在严重的“有法不依、执法不严、违法不究”，教育法实施不力的问题。在执法活动中不作为现象经常发生，也存在着许多不严格按照法律平等、公正原则实施执法活动，执法过程中人情交易现象长期得不到缓解，仍然存在着大量的有法不执、执法不公、越权执法、公权私用等行为。而且在教育事务上守法意识淡漠，普遍存在着各种不守法的现象，如政府机构干扰教学、听任周边环境恶化、拨款不力；学校违规收费与教师实施体罚、侵权行为；学生考试作弊、侵犯教师或他人人身权利等。

3.教育法制监督不力

我国教育法律法规中有关监督的法律规定虽有一些实体性规范，但缺乏程序性规范。而且对监督内容的规定过于抽象，多是一些原则性规定，缺乏详细的实施细则，并没有解决“怎么办”的问题。此外，在教育法的实施过程中，法定监督手段以及范围都不够广泛而有力。

4.司法介入教育受到过多的限制

一方面是教育领域的“避讼”现象十分普遍，在遭到不法行政行为的侵害或与教育行政部门发生冲突时，往往不知、不愿、不敢运用司法手段；另一方面是我国民事司法制度、行政司法制度尚欠发达，很多案件被排除在受案范围之外。

（二）加强教育立法，完善教育法制

加快教育法制建设，全面推进依法治教，一个重要的条件就是加强立法，从而保证有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。可以说，教育法制所存在的上述种种问题，究其根源，还是教育立法不完善造成的。只有完善立法，建立健全教育法律体系，确立不同主体的权利（权力）与义务，明晰法律责任，确立规范、正当的程序，才能切实规范人们的各种行为，保证教育法制建设的顺利进行。

第二次世界大战后，随着世界各国对教育的重视，越来越多的国家都更加关注教育法的健全和完善，并把其作为宏观控制和管理教育事业的重要手段之一。1982年12月4日通过的新宪法规定我国教育法的基本指导思想、教育立法的基本原则和教育教学活动的基本法律规范，为教育法的制定，为依法治教提供了宪法依据。针对改革开放初期教育领域无法可依的情况，1980年12月中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》提出了“在简政放权的同时，要搞好教育立法”。1985年5月中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》中再次强调指出：“在简政放权的同时，必须加强教育立法工作。”

从1980年起，我国相继制定了七部单行教育法律。1980年2月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》，这是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一部有关教育的法律。1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，它以法律的形式确立了义务教育“在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”的体制，从而使农村义务教育的实施工作直接落实到县、乡，有效地推动了农村九年义务教育的普及。为有效解决普及义务教育不足问题，该法还规定了义务教育经费投入原则、增长比例，并明确“城乡征收义务教育附加，主要用于实施义务教育”，对提高民族素质，推进社会主义现代化建设，加强教育法制都有重要的影响。结合教育改革和教育发展的实际，我国对《义务教育法》进行了全面修订。1993年10月，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国教师法》，这部法律明确了教师在我国社会主义现代化建设中的重要地位，对教师的权利、义务、任用、考核、培训和待遇等方面作了全面的规定，是我国教师队伍建设走向规范化、法制化的根本保障。依据该法的规定，国务院颁布了《教师资格条例》，确立了教师质量标准，从根本上保证了教师职业的严肃性。1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了教育领域的基本法律《中华人民共和国教育法》，该法总则规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”以国家法律的形式确立了教育的战略地位和优先发展教育的基本原则。为解决长期困扰教育发展的经费不足问题，《教育法》确定了“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”以及教育财政拨款“三个增长原则”等。该法的实施，标志着我国教育法制建设进入一个新的发展时期，对于确保教育在国民经济和社会发展中的战略地位，落实国家优先发展教育的重大决策，促进教育的改革与发展，实现建立社会主义市场经济体制和社会主义现代化建设的宏伟目标，具有重大的现实意义和深远的历史意义。此后，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于1996年5月15日通过了《中华人民共和国职业教育法》，第九届人民代表大会常务委员会第四次会议于1998年8月29日通过了《中华人民共和国高等教育法》，从而使我国职业教育和高等教育都纳入法制化轨道。2002年12月，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，这是我国第一部规范民办教育和促进民办教育事业发展的法律文件，对于民办教育在发展进程不断出现的新情况、新问题，运用法律手段解决矛盾、规范教育行为，更好地促进民办教育事业顺利、健康地发展，有着现实性和指导意义。

除上述教育法律外，国务院还制定了《中外合作办学条例》《教师资格条例》《幼儿园管理条例》《扫除文盲工作条例》《残疾人教育条例》《教学成果奖励条例》等十多项教育行政法规，并对新中国成立以来制定的数百件教育行政法规进行了整理和汇编。国家教育行政部门以及省级人大、政府制定了大量地方性教育法规或规章。

我国的教育法体现在宪法和教育基本法、部门法、行政法规、规章中，涉及法律体系的各个层面。这些法律、法规规定了各级政府管理教育的职责，明确了各教育主体之间的法律关系和各自的权利义务，规范了教育经费的投入、教育资源的管理、保护以及对教育违法行为的制裁，促进了教育体制的改革和各类教育的协调发展。目前，我国的教育立法经过几十年的探索和发展取得了前所未有的成就，已初步形成了一个具有不同法律地位和效力、自上而下多层次、涉及教育各个领域的具有中国特色的教育法律体系，有力地保障和推动了教育事业的改革和发展，为全面推进依法治教奠定了良好的基础。

（三）完善有中国特色的教育法律法规，推进教育法制建设的进程

教育法律体系是由国家各级权力和行政机关依法制定的、建立在同一经济基础之上、受共同原则指导的、具有内在协调一致性的教育法律规范的总和。教育法律法规体系的建立与完善是各类教育健康发展的保障，也是建设社会主义法治国家的基础工作之一。正因如此，1993年2月，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》进一步强调，“要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争取到21世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架。”

教育改革与发展面临新形势、新问题、新任务，需要大力加强教育法制建设，充分发挥法制在推进教育事业优先发展、科学发展中的作用。[23]当前，我国在教育法制建设方面取得了显著成绩，走出了一条发展中国家走向教育现代化的发展道路。但是，由于我国教育法制建设是在社会转型的大背景下进行的，教育立法起步较晚。随着社会关系的进一步分化和改组，教育领域内的各种新现象和新问题层出不穷，新的利益和关系亟待教育法的规范和调整。三十多年的教育法制建设虽然初步确立了具有中国特色的教育法体系的框架，结束了我国教育领域无法可依的局面，但也暴露出教育法律法规结构失衡和体系不足的显著问题。

一方面，我国教育法律法规体系存在着结构性失衡。虽然我国教育法律法规体系的基本框架已然确立，但其结构分布尚不平衡，主要表现为：

一是从教育法律法规的横向结构看，我国现有教育法律法规的覆盖范围尚不全面，一些实践中急需的法律法规或尚未出台，或因年代久远而与社会发展不相适应，出现滞后性，亟须清理和修订。例如，《教育法》第十七条规定：国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。目前，我国义务教育、职业教育、高等教育都相应有《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律加以规范，学前教育、特殊教育有《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《特殊教育学校暂行规程》等行政法规、规章加以规范。然而，在整个国民教育体系中起着承上启下重要作用的普通高中教育却呈现了法治空白。

二是从教育法律法规的纵向结构看，还没有形成教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章之间的协调关系。现实情况往往是中央立法较多，地方立法较少；一般性立法较多，配套性立法和实施细则较少，存在着以行政管理和政策代替法律的情况。例如，我国《教师法》第十七条第一款规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”根据该规定，教师聘任的重要程序之一就是订立教师聘任合同。由于《教师法》仅对教师聘任合同作了原则性的规定，并未明确定位教师聘任合同的性质，也未就教师聘用合同作进一步规范，由此导致了实践的诸多问题。[24]

另一方面，我国教育法律法规存在着明显的体系化不足。完善的教育法律法规体系应是一个内容和谐、结构严谨、层次分明、规范明确的体系。但从我国教育法律法规体系现状来看，教育基本法律、单行法律、行政法规、地方性法规和政府部门规章之间还或多或少的存在着衔接性不强和缺乏有机联系等问题，尤其是下层位规范与上层位规范相抵触的问题较多。从整体上来看，我国教育立法还缺乏一个统领性价值定位，对于教育法律法规体系的横向和纵向结构缺乏总体性的设计，对于教育立法的各个层级和类别之间的相互联系欠缺深入的考虑。

现代法制不仅仅是静态意义上的一套法律或法律制度，就其更深层的含义来说，现代法制是指按照民主的原则把国家事务制度化、法律化，并严格依法办事的一种治国方式。它不仅是法律发展的现代形态，同时也是衡量社会形态是否实现现代化的重要尺度。以上述这样一个标准来衡量，我国的教育法制建设可以说仍然相当滞后，建立健全教育法制仍是我国教育立法的首要任务。必须从依法治国、科教兴国的高度来重视和完善教育立法，加强教育立法的理论研究，发挥教育法律法规在保障和促进教育改革与教育发展中的应有作用。

一个健全的教育法制应是以一套完备的教育法律法规为核心的，包括相应的法律实践和法律文化在内的法律系统。要达到以上目标，一方面需要从宏观方面完善教育立法的总体框架结构，使教育法律关系有关主体的教育活动都有法可依，有章可循，构建完整的教育法律框架体系；另一方面还需从微观方面加强教育法律纵向和横向配套制度建设，致力于教育法律的细化与量化，使其具有可操作性，以改变教育法律停留在原则性层面，宣传政策多于规范行为的计划经济痕迹。

从我国教育的具体实践来看，教育法律法规体系的完善应包括三个方面的工作：一是对《教育法》《教师法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》和《学位条例》进行修订，在保证这些法律与教育改革的步调相适应的基础上，并确保这些法律的有效性，真正规范和促进教育的发展；二是针对一些领域无法可依和社会发展的需要，推进学前教育立法、学校立法、终身教育立法、考试立法等的研究工作，并适时起草、制定；三是研究制定有关的教育行政法规，全面清理、修订教育部部门规章和规范性文件，制定符合实践需要的部门规章，积极推动各地制定配套性的教育法规和规章，力争形成较为完善的中国特色社会主义教育法律法规体系。