从教育法律关系来看，因实施管理的主体和对象不同，依法治校有不同的含义。从国家机关以学校为对象进行管理的角度而言，依法治校是指各级政府及其教育主管部门对学校依法管理和规范学校行为，管理与学校有关的事务，并保护学校的合法权益。这些依法治校的职能主体，应履行法定职责，依法行政，依法支持学校，确保学校工作顺利开展。从学校内部依法管理的角度来讲，依法治校是学校管理者按照法治的精神，依照法律和规章制度对学校的各项事务进行管理，实现学校管理的法治化、制度化。学校生存与发展的社会环境变化，要求学校必须实现由注重依靠政策和行政手段管理学校向依法管理学校的转变，以适应社会主义市场经济体制下学校管理的要求，适应变革社会对学校管理的挑战。

（一）依法治校的提出及其要求

依法治国是和谐社会构建中的重要组成部分。在构建和谐社会的进程中，依法治校成为依法治国在学校发展中的具体要求与体现，是“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”这一基本国策的基础性管理方式之一。从学校的角度看，我国依法治校的提出及其积极推进，一是基于社会主义法治国家建设的内在要求，二是教育领域权力体制变化以及利益关系复杂化下学校健康发展的需求。

从学校的外部环境看，依法治校是建设社会主义法治国家的内在要求。党的“十六大”提出依法治国，建设社会主义政治文明的方针。2003年7月，教育部发布了《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》，要求“实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道”，提出了依法治校的目标、指导思想、任务和具体措施。作为推进依法治校的重要举措，教育部办公厅发布了《关于开展依法治校示范校创建活动的通知》，提出了创建“教育部依法治校示范校”的要求，推动了全国大中小学校依法治校工作的开展。

从学校内部环境来看，随着学校独立法人地位的确立、学校规模的不断扩大、学校经费筹措渠道的多元化，学校与社会的关系日益密切，学校与各类主体的利益关系更加复杂化。学校之间，学校、教师、学生及其他社会组织之间，正在不断产生大量的、新型的权利义务关系。新的情况，新的变化，要求学校必须转变管理方式，以法律为准绳加以协调。另外，在现代教育体制下，学校享有高度的自主权。学校自主权的获得是基于学校教育和管理活动的特殊性，但学校自主权的行使不能偏离法治社会的轨道。法治的基本理念是强调平等，反对特权，注重权利的保障，反对滥用权力，任何公民、法人和其他组织的活动都必须遵守法律、法规。法治精神要求学校管理排除非法治状态下的随意与自由。因此，要对学校管理行为进行必要的限制，使学校权力的运行纳入秩序化、规范化的轨道。[30]

陈至立在全国教育法制工作会议上的报告中强调指出：“依法治校，就是要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，实现学校管理与运行机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局。”[31]其实质就是要求学校在民主的基础上，严格依照宪法和法律的原则与规定管理学校的各项事务，开展教育教学活动，使学校的各项工作走上法制化、规范化的轨道。法律是学校实施管理的依据，不仅包括专门的教育法律、法规和规章，还应包括《宪法》中有关学校教育的内容以及其他与学校教育有关的法律、法规和规章及规范性文件。因为学校在运行过程中，不仅要与教师、学生发生法律关系，而且与社会各类主体有着密切联系。所以依法治校依据的法律，既有专门规范教育事项的特别法律，又包括全社会共同遵守的一般法律。依法治校的关键在于转变观念，以良好的法律意识、法制观念指导学校管理和教育教学工作，将法治的精神、法律的思维模式贯彻到学校管理和教育教学活动之中。对学校管理来讲，依法治校应体现在以下两个方面。

一方面是对学校外部事务管理，依法治校要求学校在与国内外组织交往与合作等活动中，学校管理者要依法办事。在市场经济条件下，随着学校办学自主性的增强、学校办学途径的多样化以及学校与社会、学校与学校之间的交往与合作不断增多，校长、相关责任人以及学校职能部门在与国内外组织的交往与合作中必须增强法律意识，本着对国家负责、对学校负责、对全体教师负责、对学生负责的精神，依据《民法通则》《行政法》《教育法》等国家法律法规，维护学校、本校教师和学生的合法权益，履行应尽的职责。

另一方面是对学校内部管理，依法治校要求在教学、管理和服务等方面实行依法管理。依法治校可以具体化为学校各部门的职责，如在管理方面，应贯彻执行《教师法》及《义务教育法》《治安处罚条例》《未成年人保护法》及其他相关法律法规，尊重和保护教师和学生的合法权益。在教学方面，应按《教师法》《教师资格条例》《教学成果奖励条例》及教育部有关教学方面的规章去执行，引导监督教师全面贯彻教学大纲要求，制订教学计划，完成教学任务。在服务方面，后勤等部门应依法履行对学校教育教学工作的支持职责，提供充分、有效、适当的物资和服务。

（二）依法治校要求学校管理体现以师生为本的思想，尊重师生权利

依法治校要充分体现以师生为本的思想。在学校行政管理、教育教学、后勤服务等各项工作中，牢固树立一切以学生和教职员工的发展为本的思想，才能真正营造和谐校园，从而促进学校健康快速发展。

1.树立师生权利本位的理念

我国的《教育法》《教师法》《义务教育法》《未成年人保护法》《高等教育法》等法律不但专门规定了教师、学生的权利，还在其他条款通过规定学校职责的方式，确立了学校对教师和学生权利保护的义务。而教师和学生作为中华人民共和国的公民，也当然享有宪法和其他法律规定的公民的各项权利。

虽然我国法律明确规定了教师和学生的各项权利，但学校管理实践中师生权利被侵害的现象以及由此引发的纠纷却仍然屡屡被付诸报端，引发人们的思考。有关学生的主要涉及学生受教育权、生命健康权、财产权、荣誉权、名誉权以及隐私权问题，有关教师的主要涉及教师工资及待遇权、参与民主管理权、学生管理与评价的专业权、教师的被聘任权等。

依法治校要求教育管理者在观念层上摒弃传统法律文化中义务本位思想，树立权利本位的理念。随着2004年我国将尊重和保障人权写进宪法，人权型的法治观念已深入人心，法治的发展已进入全方位、多层次的对人的权利进行确认的时代。权利本位理念已成为现代法治的基石，是法治实质和精髓所在。

权利本位要求学校应以保护师生的权利为出发点，以学生为本位，以教师为主体，在要求他们履行义务的同时应首先保障其权利的实现。在管理学校的过程中要宣扬权利文化，树立权利理念，要使教师和学生得到最大限度的尊重，使他们的权利得到最大限度的满足。学校所制定的制度不应把教师和学生当作管制的对象，而应当作权利的主体，把保障师生权利作为学校规章制度中的核心内容。

2.提高法律素质

法律保护合法的权利不受侵犯，但不受限制的权利是不存在的。在强调保护教师和学生权利的同时，应避免另一个极端现象的出现，即滥用权利。实践中主要表现为学校行政人员、教师、学生不履行法定义务或合同义务，侵犯他人正当的管理权和人身权以及破坏正常的教育教学秩序的行为，严重影响了和谐校园的建设，有些行为对教育产生了负面影响。建设和谐校园，关键在于学校行政人员、教师、学生的法律意识和法律素质，而法律意识的提高和法律素质的养成在很大程度上依赖于法制教育。

我国的《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等法律规定了学生的义务，学生必须遵照实施。作为中华人民共和国的公民，学生当然也应履行宪法和其他法律规定的公民的各项义务。依照法律的规定，教育学生是学校的职责，法制教育应是学校教育任务的应尽之责。因此，学校在保障学生权利实现的同时，还要积极开展法制教育，提高学生的道德水准和法律素质，从而使学生能够积极履行公民义务。同时通过法律法规以及学生管理规章的规范性，引导、教育学生积极履行义务，协调学校、教师与学生的关系。

教师职业具有公共性的一面，其权利与义务应受到国家法律的规范，其行为应当受到社会或国家的适当监督。[32]基于教师职业的公共性，教师必须承担公共责任。一方面是教师作为专业人员所享有的特殊权利及其限制。教师负有探求真理、发展学术和培养学生能力的责任，包括承担教学、教育引导学生、承担学校工作、研究进修、社会服务的义务。另一方面是教师作为接受国家委托、履行国家公共教育职能的人员所享有的特殊权利及其限制。教师作为履行国家公共教育职能人员所承担的义务包括：执行职务、服从命令、严守秘密、遵守职业道德、不为一定行为、不得罢课的义务。在实施教师管理过程中，应依法与教师签订聘任合同，明确学校与教师双方的权利、义务与责任。学校对教师的法制教育应是教师明确自己的社会地位，为人师表，做遵纪守法的楷模。

（三）依法治校要求学校加强民主管理，依法履行教育教学和管理职责

当前社会，民主已成为不可抗拒的时代潮流，民主政治、民主管理成为时代向前飞速发展的强大推动力。各级各类学校，顺应这一时代潮流的应对举措就是要实施好学校民主管理，把学校民主管理不断推向前进。

1.加强民主管理，当前学校管理方式与理念转变中的重要问题

《教育法》第三十条确立了校长负责制，需要高度集中。但为了使高度集中具有坚实的基础，更应加强民主管理。1985年5月，党中央在《关于教育体制改革的决定》中明确指出：“要建立健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。必须紧紧地依靠教师，认真听取他们的意见，充分发挥他们的作用，有关学校自身重大改革必须经过教师们充分讨论。”《教育法》第三十条同时规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《教师法》第二章第七条第五款明确教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。这些都为我们做好学校民主管理工作提供了有力的法律保障。

民主管理是学校管理体制改革中的一个根本性问题，它对于调动广大干部、教师的积极性，实行科学管理，提高教育质量，有着重要意义。校长负责制下，校长的民主意识、教职员工民主观念的强弱直接影响着民主管理作用的发挥和权力的落实。目前，对校长的监督制约机制不健全，个别校长养成了独断专行的家长作风，不论学校的大事小情都由校长一人说了算。不尊重教职工的民主权利，不注意调动教职工参与学校事务管理的积极性的现象较为普遍，一些学校甚至连什么是教代会都不清楚。虽然有不少学校召开了教代会，但多数流于形式，在学校民主管理中还不能很好地发挥其应有的作用。[33]不少中小学校在办学活动中，无章可循的问题仍然十分突出。很多学校的管理体制、机制还不适应工作需要，还不善于运用法律手段处理矛盾和纠纷。在实际工作中，当教职工和学校发生劳动纠纷时，工会作为教职工利益的代表，应当起到的作用还不够明显，可能的情况下为权益受到侵害的教职工寻求法律帮助的意识、责任还不够明确。

教职工、学生作为学校的重要主体，有权参与教育事业的管理，这个权利是国家法律所赋予的。校长权力的扩大不等于教职工权利的缩小，它与发扬教职工民主精神应该是统一的。因此，民主管理是进一步落实和维护教师、学生合法权利的具体体现，也是依法治校过程中学校发展的必然要求。

2.依法治校视角下实现学校民主管理的途径

依法治校对于民主的意义就在于确立和维护民主制度和民主权利，推进学校依法实施民主管理。

（1）健全学校章程和规章制度

依法治校要求有法可依。所依之法除了宪法、教育法律法规、规章，还包括学校章程和管理规章。《教育法》第二十六条、第二十八条规定学校章程是学校成立的条件之一，学校依照章程自主管理，《教育部关于加强教育法制建设的意见》明确要求“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学依法治教”。可见，学校管理中所依据的学校章程和制度，在依法治校中发挥着重要的作用，具有特殊的地位。因此，必须建立健全学校章程和各项管理制度，使学校的教育教学和管理工作有据可依、有章可循，是实现依法治校、规范管理的基本条件。在制定学校各项规章制度时，应充分体现民主，在广泛征求、听取各方面合理化建议的基础上，集体研究决定规章制度的建立。学校的规章制度内容不仅应包括教代会制度、校务公开制度等在内的直接表现学校民主管理内容的制度，还要建立健全与之配套的系列制度。另外，学校的规章制度要符合学校的实际，做到切实可行，可操作性强。

（2）保证学校章程和规章制度的合法性

章程和规则的制定权是法律赋予学校的管理权力，依法治校要求学校章程和规章制度具有合法性。学校章程和规章制度的合法性是指学校章程和规章制度必须合法。不得与法律、法规、规章以及其他具有法律效力的规范性文件相抵触，不能超越学校职权自行设定或者变相限制教师学生权利、增加教师学生义务的事项。学校的制度建设，必须在法律规定的范围内进行，不得违背法律的基本原则。民主性也是合法性的应有之意，学校所制定的章程和规章制度的内容要得到大多数教职工的拥护和赞成，章程和规章制度的通过必须经教代会或教职工大会的民主程序。

（3）健全符合法治原则的教育救济制度

符合法治原则的教育救济制度是依法维护教师、学生合法权益的重要途径，也是强化监督、促进学校民主管理建设的重要体现。首先，要健全符合法治原则的教育救济制度，如校内学生、教师申诉等救济性制度，明确受理教师申诉的职能机构，及时、公平、公正地解决教师、学生与学校的争议。其次，要健全教师、学生处分程序以及与师生权益密切相关的公示、听证、回避、保密等程序性保护制度，确保师生合法权益的实现。另外，要建立校内纠纷调解机制。对学校、教师、学生及其家长之间发生的各种矛盾和纠纷，在不损害学校公共利益和他人利益的前提下，按照自愿、合法的原则加以解决。