《教育规划纲要》将“实现更高水平的普及教育”作为一项重要的战略目标，并提出义务教育阶段要“巩固提高九年义务教育水平”“全面提高教育质量”的宏伟目标和任务。

（一）问题提出的针对性

普及和实施义务教育，是现代生产和现代社会政治生活的客观要求。高质量地普及义务教育是我国新时期提出的一项重要任务，它是针对由普及义务教育转向强调内涵式发展、教育质量的提高而提出来的。

我国在普及义务教育的过程中，经历了以下几个阶段。

第一个阶段是普及初等教育。新中国成立之初提出普及小学教育的任务，直至1978年中共十一届三中全会以后，普及教育事业才得以顺利进行。1985年，全国适龄儿童入学率为95.9%，初中阶段毛入学率为36.76%，占全国总县数36.6%的地区普及了初等教育。[11]整体上看，中小学教育的发展水平还不高，而且也缺乏法律的保障。

第二个阶段是普及九年义务教育，并将普及九年义务教育纳入了法制轨道。1986年的《义务教育法》颁布，标志我国从此确立了普及义务教育的制度，使小学初中教育进入到依法普及的新阶段。首先，国家出台了一系列政策、文件，规范了义务教育普及的目标、步骤，检验的措施。如1993年的《中国教育改革和发展纲要》中提出到20世纪末“全国基本普及九年制义务教育”的目标。1993年发表的《关于下发〈普及九年制义务教育评估验收办法〉等三个文件的通知》和1994年颁布《国家教育委员会关于颁发〈普及义务教育评估验收暂行办法〉的通知》，对“普九”的评估和验收作了规定和部署。1994年《国家教育委员会关于在九十年代基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲的实施意见》中提出了2000年实现“普九”的目标、原则和步骤。其次，国家对弱势群体的义务教育采取支持政策。1995年起，教育部、财政部共同组织实施了“贫困地区义务教育工程（1995—2000）”，这是新中国成立以来中央财政教育专项资金投入规模最大的全国性教育工程。

据统计[12]，到2000年年底，全国普及九年制义务教育的地区人口覆盖率达到85%。小学适龄儿童入学率达99.1%，辍学率为0.55%，毕业生升学率为94.89%；初中阶段毛入学率为88.6%，辍学率为3.21%，毕业生升学率为51.1%。我国只用了15年时间，在2000年末实现了在全国范围内基本普及九年义务教育的目标。

第三个阶段是全面普及和提高义务教育水平的攻坚阶段。在全国义务教育“基本”普及的时候，仍有15%左右的地区（522个县）尚未实现“普九”，而这些地区的经济非常落后，“普九”任务异常艰巨。此外，在已经实现“普九”的地区，由于经济等原因，学生的辍学率仍居高不下。对于全面普及义务教育的标准，温家宝总理在2003年的全国农村教育工作会议上指出，到2007年，力争使西部地区九年制义务教育普及率达到85%以上，青壮年文盲率降到5%以下。为此，党和国家做出了一系列努力：一是实行义务教育收费制度的改革，如“一费制”“两免一补”等；二是进行义务教育特别是农村义务教育管理体制的改革；三是采取积极政策推进义务教育均衡发展，这主要表现为对西部、农村义务教育投入的增加和对农民工子女教育的重视；四是修订《义务教育法》。

2006年颁布的新《义务教育法》规定：义务教育“是国家必须予以保障的公益性事业”，“实施义务教育，不收学费、杂费”。新《义务教育法》标志着免费义务教育制度的正式建立。根据统计，到2007年年底，实现“两基”验收的县（市、区）占全国总县数的98.5%，“两基”人口覆盖率达到99%。义务教育取得了可喜的成就（见图4-1）。1949年义务教育在校生仅为2522万人，2000年，九年义务教育已基本普及，在校生人数达1.9亿人，为1949年的7.7倍。

图4-1 1949—2008年义务教育在校生增长情况

随着义务教育的逐步普及，又产生了如教育质量问题、择校问题、择班问题、教育乱收费、高考移民、留守儿童的教育、辍学、学业不良、教育公平、学生身心健康发展等新问题，这些都影响了义务教育普及与提高。如何巩固义务教育的成果，提高义务教育的质量，是我国新时期教育所面临的一项重要任务。

（二）义务教育的内涵及其特点

依照法律规定，义务教育是对所有适龄儿童少年统一实施的教育，它具有强制性、免费性和普及性。实行义务教育，既是国家对人民的义务，也是家长对国家和社会的义务，它有如下特点。

第一，强制性。强制性是指义务教育是以法律保障的一种公民必须接受的基本教育。义务教育法规的强制性内容，涉及儿童少年及其家长、社会各劳动部门及雇主，以及国家和地方各级政府在内的诸多利益和责任群体。实施义务教育，首先，要确保政府行为到位。要求政府在经费保障、师资配备、办学条件改善等方面行使其职责。其次，要统筹管理，缩小因经济文化发展不平衡所造成的地区和学校之间的教育差距。

第二，普及性。义务教育针对的对象是全体公民，接受义务教育既是每个公民的基本权利，也是其应尽的基本义务。尽管世界各国实施义务教育的年限不同，但目的基本相同，即提高本民族的科学文化素养、促进社会经济发展和增强综合国力。与选拔教育、精英教育有着本质的不同，普及性是义务教育的基本宗旨。“办好每一所学校，面向每一个学生”是义务教育普及性的重要标志。

第三，免费性。义务教育是一种公共产品，是一种纯公共产品。而且义务教育的费用都由政府承担。早在1904年清政府的《奏定初等小学堂章程》的《学务纲要》中指出“初等小学堂为养正始基，各国均认为国家之义务教育”，还明确提出“此项学堂，国家不收学费，以示国民教育国家认为义务之本意”。《世界人权宣言》第二十六条宣称：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。”

需要说明的是，为了使教育适应社会的新发展，许多国家进行了教育改革，把义务教育延长为九年或十年。义务教育年限长短、免费程度、发展快慢、普及率高低，在很大程度上是由国民经济发展水平决定的。同时，社会制度及其教育政策和措施，也是能否实行义务教育的重要保证。

《教育规划纲要》中明确了义务教育在整个教育系统中的重要地位，将其视为教育工作的重中之重。所以巩固与提高义务教育，便是我国今后教育工作的重要任务。

（三）普及义务教育的实施策略

为了巩固义务教育的成果，全面提高义务教育的质量，必须明确新时期义务教育的目标和任务，建立分步实施的策略。

1.明确义务教育的理念

《教育规划纲要》中明确指出，义务教育阶段应注重品行培养，激发学习兴趣，培育健康体魄，养成良好习惯，也就是注重学生的德智体全面发展。

中国由于受传统教育中的精英教育和选拔性教育影响，在教育实践中出现了一些有悖于义务教育宗旨的问题，主要表现在：城乡之间、地方之间、学校之间义务教育质量水平差距过大；“重点学校”以分数为标准录取学生；取消初中入学考试制度的措施难以执行；应试教育风行；等等，这些都严重阻碍了义务教育发展的进程，违背了义务教育的理念，影响了义务教育质量的提高。

因此，义务教育在教育思想上，应体现大众教育、全民教育的思想；在教育目标上，应以培养公民素质教育、基础文化教育为核心，弘扬“全面发展”的时代精神；在办学模式上，应当形成规范化教育、标准化教育的基本格局。政府应采取有力措施消除学校差距，最大限度地实现教育公平的理想追求。

2.针对东西部的差异，采取分步实施的策略

我国东西部地区在教育上存在着巨大差异。全国尚未完成“两基”的42个县多数分布在高原、高寒、农牧和边疆地区，其中20个县在海拔4000米以上，“两基”攻坚任务艰巨。因此，对于中西部地区来说，完成“两基”便是当前的主要任务。国家计划在2012年完成42个县“两基”攻坚目标，全面实现普及九年义务教育。

对于东部地区，在普及教育之后，应强调义务教育的内涵发展。优化教育的内部结构，在课程设置、资源的配置、人才培养模式等方面进行改革，提高学生以创新精神和实践能力为核心的科学文化素质，提高义务教育的教育、教学水平。

3.适应城乡发展需要，合理规划学校布局

新中国成立后，我国教育发展迅速，学校数量增长很快。但随着农民工随迁子女的增多，农村学龄儿童减少，重新合理规划学校布局，以适应城乡发展的需要。

一是中小学布局调整要保证方便学生就学，防止因布局调整造成学生辍学。二是保留必要的“一师一校”和“复式教学”等组织形式，便于学生就学。三是加快寄宿制学校的建设。四是城乡中小学布局规划要与当地城乡规划法定编制体系相一致。

4.关注进城务工人员随迁子女的教育问题

伴随我国经济发展和城镇化进程加快，农民工随迁子女规模将继续扩大。根据2005年全国1％抽样调查数据，14岁以下农民工随迁子女数量达到1314万，其中6～14周岁义务教育阶段儿童人数为816.13万，占全部农民工随迁子女的62.11%。他们之中大部分都有在城市接受教育的需求。

为进一步妥善解决进城务工人员随迁子女在流入地接受义务教育，2003年国务院颁布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，明确了以流入地区管理为主，以全日制公办中小学为主的“两为主”的政策，并要求地方各级政府，特别是教育行政部门和全日制公办中小学，要使进城务工就业农民子女九年制义务教育普及程度达到当地水平。在“两为主”的政策之下，各流入地应在中考制度改革、学籍管理等方面进行适当的改革。

此外，应关注留守儿童的教育问题。在农村留守儿童接受义务教育方面，首先，要建立健全政府主导，社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制。其次，国家要改造扩建劳务输出大省和读书困难地区农村学校基础设施。最后，改善农村学生特别是留守儿童寄宿条件，重点投入寄宿学校的建设，使留守儿童能够有一个较好的学习、生活环境，弥补家庭教育缺失的不足。

5.努力消除辍学现象

义务教育普及以后在有些地区还在一定程度上存在初中生的辍学。为了实施“义务教育零辍学率工程”，各级政府要把控制学生辍学和流失作为巩固提高“两基”攻坚成果的关键环节来抓。如果义务教育完成率每年提高一个百分点，那么2020年前可以实现基本消除义务教育阶段辍学现象。[13]为此，需要建立有效的控辍保学措施。

一是明确各级政府、主管部门、学校对学生流失辍学问题所负有的职责，并建立定期的检查、监督和问责制度。二是解决贫困家庭入学困难的问题。三是学校和教师要特别关心、帮助学习困难学生，帮助他们克服学习困难，树立学习信心，让他们在学校学有所得。确保适龄儿童、少年不因家庭经济困难、就学困难、学习困难等原因而失学。

6.关注儿童健康成长，全面提高教育质量

首先，要转变教育的观念，坚持学生德、智、体、美全面发展。增强学生体质，保证学生睡眠时间。开展“阳光体育”运动，保证学生每天锻炼一小时，提倡合理膳食，保护学生视力，重视儿童的身体健康以及良好性格和情操的养成。

其次，开足开好规定的课程。各学校应严格按照国家教学计划的要求开足开好规定的课程。把课程开设的实际状况纳入校长考评和学校评估体系。在校本课程上，要因地制宜设计一些体现学生发展、学校特色和地方特色的课程。大力推广普通活教学，使用规范汉字。对于农村地区可以适当渗透职业教育课程和就业指导内容，适当补充乡土教材和农村实用知识。

再次，深化课堂教学改革，提高教学的质量。要进一步深化课堂教学改革，采用小班教学，为学生个性化自主学习提供适合的课堂环境。通过开展多种形式的教学方式改革，以促进每个学生的成长。

最后，要大力推进中考、中招制度改革，建立健全学生学业考试成绩等级评价与综合素质评价相结合的评价体系，促进学生基本素质的全面提高。

7.加强师资队伍建设，保证义务教育质量

师资是教育质量的保障。要严格实行教师资格制度，保证合格和优秀人才充实到教师队伍中来。各地方政府根据教师编制标准，按照课程开设要求配齐配足各科教师。一是要配齐音乐、体育、美术等薄弱学科教师；二是要重点加强农村教师队伍建设，着重解决农村、边远地区教师缺编和结构性短缺的问题。

8.建立义务教育的质量标准和监测制度

义务教育质量标准就是综合社会、政治、经济、文化、教育以及人的发展等多种因素而确立的衡量义务教育质量的准则。我国应建立国家义务教育的质量标准和监测制度，以保障高质量的义务教育的发展。为此，要考虑如下几个方面。

第一，义务教育质量的质量标准应以素质教育为核心，制定出体现育人为本、能力为重、全面发展的精神，为义务教育各年级阶段制定出能够测量的知识和能力标准。

第二，质量监测应该与新课程的实施与推进结合起来。在监测中应体现新课程标准的三维目标，要采用基于课程标准的学业水平测试，要关注测试与教学的适应性。在对待监测结果上，应引导学校和教师首先关注每一个学生是否达到课程标准规定的基本要求。

第三，质量监测不仅客观测量教育质量本身，而且关注造成不同质量状况的影响因素和原因。

第四，形成国家、省、地市、县四级基础教育监控网络，逐步建立起覆盖全国的教育质量监测系统。将质量监测作为我国教育督导制度一项重要组成部分。

总之，在一个有着13亿人口的发展中大国实现基本普及九年免费义务教育，标志着中华民族的文化素质和综合国力获得了较大的提升。在实现中国由人口大国向人力资源大国的转变中，高质量的义务教育仍是重中之重。未来的路，任重而道远。