义务教育均衡发展是落实科学发展观、构建和谐社会、体现教育公平、全面实施素质教育的必然要求。《教育规划纲要》将义务教育均衡发展作为义务教育的一项重要的战略任务。

（一）问题提出的针对性

义务教育均衡发展是针对义务教育中资源配置不均衡问题提出来的，体现的是义务教育的普及性和公平性原则。义务教育普及是解决适龄青少年“有学上”的问题，而均衡发展则是解决他们“上好学”的问题。

中国由于地大物博、人口众多，各地的经济发展不均衡，使得义务教育的资源配置在城乡、区域以及学校之间存在着明显的差异，发展极不均衡。

一是义务教育发展呈现地域间的非均衡状态。近几年来，京津沪等大城市和经济发达地区已经接近普及高中阶段教育，而在中西部欠发达省区，尤其是边远地区、贫困地区及少数民族聚居地区，“普九”的任务尚未完成。西部九省区实现“两基”的人口覆盖率只有52%，青壮年文盲率居高不下，并且这种不均衡在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，严重影响了教育公平的实现。

二是义务教育发展呈现城乡间的非均衡状态。历史长期形成的城乡二元化结构，造成城乡教育发展之间的差距。虽然近些年来，国家大力发展农村教育，但是城乡教育发展的现实差距依然存在。

三是义务教育发展呈现校际间的非均衡状态。目前在我国的义务教育中，存在着重点校与非重点校、示范校与非示范校、实验校与非实验校的类型区别。这些重点校、示范校、实验校并非一定能培养出全面发展的英才，却掠夺普通学校和薄弱学校的办学资源。这不仅影响了社会公正，而且还诱发了教育乱收费、择校等一系列问题，阻碍了教育事业的健康发展。义务教育作为一种主要由政府提供的纯公共产品，必须把公平性作为其实施的一项重要原则，而均衡发展是教育公平的重要内容，也是实现教育公平的前提和基础。

（二）义务教育均衡发展的内涵与实质

义务教育均衡发展，就是使区域内义务教育阶段的各级学校在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态。与义务教育的公共性、普及性和基础性相适应，为人人享有公平、公正地接受义务教育提供充足的保证。

义务教育均衡发展受到世界各国的重视。1990年的“世界全民大会”通过了《世界全民教育宣言》，提出了教育的基本目的是“要满足全体儿童、青年和成人的基本学习需要”。1998年在“九个发展中人口大国全民教育首脑会议”上，九国领导人对实现全民教育，扩大入学机会，促进教育平等作出承诺，此次会议是促进教育均衡发展的重要会议。

从各国各地区义务教育均衡发展的状况来看，一是通过教育立法来凸显义务教育的强制性，体现教育机会均等；二是采取一系列措施扶持薄弱地区和薄弱校的建设，如日本的“偏僻地方教育振兴法”、韩国的“教育贫穷化”政策、美国的“不让一个儿童落后”法案以及各国采取的“教师合理流动”制度等都是为那些处境不利的适龄儿童提供受教育的机会和条件，减少教育的不均衡。

中国在义务教育均衡发展方面也出台了许多政策，如1986年的《义务教育法》，1993年的《中国教育改革和发展纲要》及1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出到2000年全国基本普及九年义务教育。2006年新修订的《义务教育法》，在资源均衡配置上作出了一系列的调整，将均衡理论贯穿始终。新修订法的出台还从教学质量保证的角度来缩小不同地区的差异，体现了均衡发展的精神。

近几年来国家还制定了一系列加大对农村义务教育的投入措施，如“免除农村义务教育阶段学生的学杂费”“补助寄宿费”“西部地区两基攻坚计划”“农村中小学现代远程教育工程”“国家贫困地区义务教育工程”“农村中小学危房改造工程”等，大大减轻了农民教育负担，在缩小城乡义务教育差距中发挥了重要作用。

以上都是从政策层面来说明义务教育均衡发展的含义。从实质上来说，义务教育均衡发展，至少应包含以下三个方面的内涵。

第一，为受教育者提供均等的受教育机会。《义务教育法》规定人人都有平等的受教育权。为了保证每个儿童都有机会充分发展和表现其天赋才能，要求义务教育阶段必须保证给予同一层次、同一类型的学校同等的教育“投入”，即为每个学校提供大致相当的师资力量、校舍、图书资料、生均经费等，而且，义务教育阶段的课程也是统一的。义务教育公共的、统一的课程设置是体现义务教育的基础性和普及性，“在学生充分开发其学习潜力之前就安排他们去学习那种会剥夺或减少下一级教育升学机会的教育课程可能是不公正的”[9]。

第二，为受教育者提供获得学业成功机会均等的受教育条件。教育机会平等并不仅仅是起点意义上的投入平等，还包括使学生取得同等的学业成功机会。由于起点意义上的投入平等并不必然导致成功机会的平等，因此，为了进一步促进真正的教育平等，就需要有灵活的、差异的教育投入。例如，美国政府采取的“补偿教育”，开发与贫民区儿童相关的学校课程，聘请与有困难的儿童出身大致相仿的教师等，都是试图加大对薄弱学校、落后地区的投入，以缩小贫富地区的教育差异，提供均等的受教育条件。

第三，促使每个受教育者获得最大限度的发展。无论是追求机会上的均等，还是追求结果上的均等，我们都无法忽视学生之间存在个性差异。均衡、均等绝不是平均主义，真正的平等与因材施教原则是一致的，是给每个学生提供均等的发展空间。换言之，让每个人都有机会把自己的潜能发展到极限，达到自己能达到的最佳水平。

（三）推进义务教育均衡发展的具体措施

义务教育是国民教育，我们应将儿童最基本的受教育权放在首位，根据社会发展不断调整义务教育发展的基本思路，将均衡理念贯穿始终。

1.加强标准校建设，推动义务教育均衡发展

教育资源在学校之间的分配不均衡是造成义务教育发展不均衡的直接原因，实现义务教育的均衡发展，均衡资源配置是必由之路。

教育教学资源在学校之间的配置不均衡，既是长期以来管理体制不统一、各地经济社会发展不均衡造成的，又与各地政府特别是教育行政部门的政策取向有着密切的关系。一些地区的教育行政部门，热衷于建设重点学校、窗口学校，使原本就不多的教育资源分布贫富两极分化严重。虽然造就了少数条件优越、成绩突出的重点学校，但也产生了更多的薄弱学校，与义务教育均衡发展的方向背道而驰。因此，均衡教育资源配置，推进义务教育学校标准化建设便是一条重要的策略。

制定义务教育学校标准化建设的有关标准，约束政府合理分配教育资源，使每所中小学校都能按照法定标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍，从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境，实现义务教育资源在学校间的均衡配置。四川省成都市和山东省寿光市在建设标准化学校方面进行了许多有益的探索，值得借鉴。

2.加强师资配置的均衡，实行教师的交流制度

优化师资队伍建设是促进义务教育均衡发展不可或缺的重要因素。国家在培养高素质教师队伍的同时，应采取有力的政策和措施，鼓励教师到农村或薄弱学校任教，尽量缩小重点校与薄弱校之间、城乡学校间教育质量的差距。教师在区域内、学校间的交流，是解决区域内师资质量分布不均、消除“择校即择师”问题的根本所在。教师的交流制度目前有教师工作轮换政策、对口支持政策、定期支教政策、跨校兼职政策等。

在教师交流制度中要注意如下两点：一是要真正实现区域内教师的自由流动，应采取“人走关系动”的实质性流动措施；二是强化政策保障，通过调节收入分配杠杆，统筹发放教师的结构工资等方面来缩小校际间教师收入的差距，逐步消除阻碍教师交流的各种不利因素。

3.加强薄弱校改造，提高教育办学水平

实现义务教育的均衡发展，必须要加大薄弱学校的改造力度，提升办学水平。长期以来，由于教育资源的分布不均衡，义务教育阶段存在着一大批薄弱学校。随着我国经济体制转轨和社会转型，学校之间的发展规模和速度差别明显，出现了强校更强、弱校更弱的现象。中小学薄弱学校的存在，诱发了择校、乱收费等现象，严重影响了义务教育的整体质量和发展水平。因此，改造薄弱学校是实施义务教育均衡发展的一项重要工作。

实施薄弱学校改造，可以从内外两个方面进行：一是政府要对薄弱学校采取倾斜的政策，保障经费的投入、教师的配置，把推进薄弱学校的改造与教育的布局调整统筹考虑，有效地改变薄弱学校的弱势处境；二是薄弱校挖掘自身潜力，加强学校内部管理，提高教师的基本素质，建立有效的激励、评价机制，充分调动教职工的积极性，提高教育教学的质量。

4.取消重点学校重点班，着力解决择校问题

要实现义务教育的均衡发展，就不能设置重点学校和重点班。从教育公平的理念看，政策支持应对所有学校一视同仁。而重点校政策实施的结果是，这些学校能在大范围内录取高分学生，形成“摘豌豆尖”的教育；通过招收择校生和“共建生”而获得巨额收入；学校教师的待遇远远高于普通学校；学校有更多的高级教师的名额；等等。在质量的公平上是保证了少数学生的质量，丢掉了大多数学生的质量，妨碍普通学校儿童青少年享受平等受教育的机会，这从根本上也有悖于教育机会均等的原则。因此，实施《义务教育法》后，国家强调义务教育阶段不设重点学校和重点班。

如果说重点学校制度使得学校之间产生了差距，那么择校和择校费制度则使得学校之间的差距越拉越大。要实现义务教育均衡发展，就要着力解决择校问题。义务教育阶段必须坚持“就近、免试入学”原则。在公立小学、初中就近入学所辖片区的划分上，应尽力达到生源分配的相对均衡，同时，在小学、初中同一年级不同班级学生的安排上采取相对公平的电脑派位制，防止择校现象的蔓延。为了逐步解决择校问题，可以实行示范性高中、重点高中招生指标按各初中所招本学区在校生比例，平均分配到各校，单划分数线录取。山东、辽宁等地实践表明，一定比例的示范性高中和重点高中指标到校，确能引导城市初中均衡配置办学资源，确保生源的平均分配。

5.实行城乡一元化体制改革，促进城乡均衡发展

破除城乡二元体制是建设社会主义新农村和缩小城乡差距的关键。当前，我国经济社会发展已经从总体上进入了“工业反哺农业、城市支援农村”的新阶段，统一城乡义务教育管理体制，搭建城市与农村义务教育共同发展的统一平台，已经是时代发展的要求。

建立城乡统一的义务教育管理体制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面要实现均衡。因为城市方面基础较好，关键是改革农村义务教育管理体制，特别是教育经费管理和师资队伍管理两大方面。

第一，要将农村义务教育经费全面纳入公共财政管理，明确发展农村义务教育事业，是政府的职责。在新修订的义务教育法中明确农村义务教育经费由各级政府共同来承担，省级政府负责统筹落实，各级政府分项目、按比例分担。这样不仅解决长期困扰农村义务教育发展的经费问题，而且政府可以在更大范围上统筹协调。自2006年以来，农村义务教育全面免除杂费工作取得了重大进展，如2008年开始的免除农村中小学教科书费等，这些都是实现城乡一体化教育的重要举措。

第二，师资队伍管理上，城市和农村师资由教育行政部门实行统一调配。建立起统筹城乡的义务教育师资保障机制，确保农村学校有充足的优质师资。此外考虑到农村的教学条件差等特点，在执行国家编制标准时，在给予农村学校与城市学校相同政策的前提下，适当对农村地区有所倾斜，要提高农村教师的待遇。此外，在生师比、校舍建设等重要指标上也要均衡地配置资源，减少城乡之间存在的差距。

推进义务教育的均衡发展需要一个过程，要采取分步走的措施。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。为此需要先在全国部分具备一定条件的县域内、有些城市区域内率先实现阶段性的初步均衡发展目标，并在教育投入、教育设施、教师资源等基本办学条件方面首先实现均衡；然后再在全国大部分县域内、一部分地市区域内实现阶段性的基本均衡发展目标，东中西部义务教育发展差距也要相应缩小，义务教育发展水平和教育质量实现一定程度的均衡。教育部陈小雅副部长指出[10]，全国力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡。

6.加大对西部地区的扶持力度，努力促进西部教育发展

加大对西部地区扶持力度，高度关注中部地区义务教育公共资源严重短缺和区域间的不均衡问题。在中部各省要把省域内义务教育均衡发展作为巩固提高义务教育成果的重点。

一是在物质上进行援助，尤其是对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育加大物质扶持力度。

二是在政策上进行援助，即所谓给予特殊的发展政策。可以直接给予经济政策授权，通过经济发展带动教育的进步。也可以直接给予教育发展计划、教育融资、教育产权管理、课程管理等方面的政策扶持，促进教育质量的提高。

三是提倡区域义务教育发展的横向援助政策。政府应鼓励发达地区支援欠发达地区，落实“对口支援”政策。发达地区无偿地从经济、物质、人力，尤其是教育方面对欠发达地区进行援助。这些教育援助包括教育经费、教学设备、图书、师资等方面。