4.4.1 “新机制”政策目标分析

国家于2005年12月颁布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出“按照‘明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施’的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。”[21]国家采用“两年推行，三年巩固”的方式，预计在五年的时间里形成稳固的农村义务教育经费保障“新机制”。

从内容上来看，“新机制”主要包括“两免一补”、提高公用经费保障水平、建立校舍维修长效机制、巩固和完善教师工资保障机制四个方面，国家分地区、按比例分担各项工程所需资金。

通过对政策文本、学者的研究等方面材料的分析，我们汇总了“新机制”政策的政策目标，本部分将对三个方面的政策目标进行较为深入的分析解读。对政策目标的解读有利于我们清晰地认识政策本身与政策目标之间的逻辑关系，为后续构建监测与评价的指标体系提供借鉴。

总体来看，“新机制”政策通过对公共教育资源的投入从供给的角度保障义务教育的规模和水平，通过对受教育者本人和家庭的财政补贴，从需求的角度保障受教育者本人的受教育机会。三个目标中，“减轻农民负担，普及和巩固九年义务教育”体现了对受教育者本人补贴的政策目标；“理清政府责任，保障义务教育投入范围和水平”及“扶持薄弱地区，促进教育资源配置均衡”则是在公共教育资源投入方面的政策目标。具体来看如下。

“减轻农民负担，普及和巩固九年义务教育”可以说是“新机制”最基本的目标，“新机制”是国家自“十五”时期以来开展实施的各个工程项目的制度化和常规化，均是针对中西部贫困地区存在的办学条件较差、农民负担重、辍学率较高等问题而实施的。这一目标的提出，是建立在我国基本国情的基础上的，我国是农业大国，农民问题是国家的基本问题，农民子女的受教育问题成为我国教育事业发展的先决问题，“新机制”充分体现了国家对三农问题的关注，是顺应民心的利民工程。

“理清政府责任，保障义务教育投入范围和水平”是“新机制”的重要目标之一，是“新机制”成败的关键，是针对多年来存在的各级政府责任不清晰导致的义务教育投入总量不足问题而提出来的。在“新机制”的实施过程中，尤其要保障省级政府在经费统筹管理中的分配责任，在中西部地区保障省级政府拿大头的投入责任，县级政府应该做到“管理以县为主”，防止出现“挤出效应”。理清政府责任，尤其是各级政府的分配责任和投入责任，能够在一定程度上防止“上进下退”的“挤出效应”，保障义务教育投入的范围和水平。

“扶持薄弱地区，促进教育资源配置均衡”的目标则体现了“新机制”的政策方向，表明了“新机制”是以公平为价值取向的，均衡可以说是“新机制”的终极目标。21世纪以来的中国义务教育财政体制以公平为目标，致力于义务教育的均衡发展，2006年新义务教育法更是把义务教育的均衡发展及“新机制”的推行实施纳入了法律保障的范围。以均衡为目标，尤其是充足基础上的均衡，这与国际上发达国家的教育政策价值取向是基本一致的，也是人类发展到文明社会的必然要求。

4.4.2 “新机制”监测与评价的指标体系

前文提出，“新机制”政策主要通过“两免一补”、提高公用经费保障水平、建立校舍维修长效机制、巩固和完善教师工资保障机制四个方面的政策干预活动，实现减轻农民负担，普及和巩固九年义务教育；理清政府责任，保障义务教育投入范围和水平；扶持薄弱地区，促进教育资源配置均衡的目的。

基于逻辑框架法的评估理念，我们将围绕“新机制”政策的干预活动、政策目标来构建监测与评价指标体系，同时借鉴CIPP模式和影响力评价思想，按照背景、投入、产出、结果及影响的逻辑框架构建“新机制”政策的监测与评价指标体系。力求指标具备针对性、可得性、可跟踪性和时效性，确保指标体系兼具系统性和完整性。

在各类指标中，背景主要指地区的经济环境、人口环境等因素。经济环境是基础，它在一定程度上决定了地方政府对“新机制”的投入能力，人口环境则能在一定程度上反映出对教育供给的需求。投入指的是为了实现预期目标所进行的人、财、物等方面投入，与“新机制”政策的各个项目活动息息相关。产出指的是“新机制”政策投入对学生、学校等利益相关者带来的直接变化。结果指的是“新机制”政策覆盖群体的实际结果达到预期结果的状况，主要衡量“新机制”经费实际使用情况，是否明显地改善了农村的办学条件。影响则是描述“新机制”政策实施给目标群体生活、发展状况带来的正面或负面影响，这里衡量“新机制”政策对农村教育产生的实际影响，主要考察政策对减轻农村家庭义务教育负担、提高义务教育普及率和巩固率、提升农村义务教育质量、促进义务教育资源均衡配置四个方面的影响。具体的指标内涵、一级指标和二级指标如表4-8所示。指标体系中的所有指标均可分初中、小学，按照城市、县镇、农村三类地区收集中央、省（自治区/直辖市）、县市的相关数据。

4.4.3 “新机制”监测与评价的指标体系说明

4.4.3.1 “新机制”监测的指标体系

构建“新机制”政策的监测指标体系，其重要目的在于通过收集相关的数据或信息全面地描述政策的实施情况，考察政策覆盖群体随着政策实施的变化趋势，进而剖析政策实施中存在的问题。表4-8中的投入、产出、结果指标构成“新机制”政策的监测指标体系。

表4-8 “新机制”监测与评价的指标体系

续表

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1.投入指标

投入指标同政策干预活动息息相关，“新机制”政策的投入主要包括了针对四大专项活动的投入：“两免一补”、公用经费、校舍维修及教师工资方面的投入。针对每项政策活动，投入监测指标分别从拨款金额、拨款标准及拨款时间三个维度构建指标体系，拨款金额和拨款标准能够从总量和相对量上衡量各政策活动的投入情况，拨款时间能够反映政策资金是否及时到位。在校舍维修改造投入方面，本研究也将新建、改扩建校舍金额及改造危房金额纳入指标体系中。

投入指标可以反映“新机制”政策投入的水平、经费拨付的到位情况及经费拨付的及时性。同时，投入指标还包括预算内教育经费占地方GDP比例、生均预算内教育经费与当地人均GDP之比、预算内教育经费支出占地方财政支出比例、生均预算内教育经费支出占地方人均财政支出比例等指标。这类指标主要用于衡量中央和地方政府（主要是省和县）在落实“新机制”上的财政投入努力程度，中央和地方的分担是否合理。因而，通常用在“新机制”的评价指标体系中。

2.产出指标

“新机制”每项干预活动的投入均会带来相应的产出，因此，产出指标也是紧紧围绕各项干预活动设置的。在“两免一补”方面，主要从获得各项补助的学生比例（目前免学杂费、免教科书费已经覆盖了所有学生，因此在指标体系中仅包括获得贫困寄宿生补助的学生比例）及生均补助额度两个方面来设置指标；公用经费保障水平方面，主要包括拨款学生数、生均公用经费水平及公用经费缺口等指标，公用经费缺口指标指的是生均公用经费拨款水平与生均公用经费拨款标准的差值；校舍维修保障方面主要设置了新建校舍、改扩建校舍、危房改造三类建筑面积及补助金额指标，同时也考察了校均D级危房建筑面积及D级危房的比例；教师工资保障方面的产出监测指标包括平均教师工资水平、拖欠教师工资金额及教师工资与公务员工资之差三类指标。

产出指标反映了“新机制”政策投入所带来的直接变化，通过产出指标可以考察政策是否指向了特定的目标群体、政策的受益范围及投入缺口等。

3.结果指标

结果指标用于衡量“新机制”经费实际使用情况，是否明显改善了农村的办学条件。结果指标能够考察“新机制”政策目标的达成程度，也能够考察政策目标对覆盖群体的短期或中期效应。结果指标是监测与评价共同关注和需要的指标。

在结果指标上，我们较为全面地考虑了学校、教师和学生三个方面的因素，结合教育事业统计和教育经费统计的相关数据，设置了一些较为客观的指标。在学校方面，主要考察在县级层面中小学办学条件的达标情况，使用了“体育运动场（馆）面积达标率”“体育器械达标率”“音乐器材配备达标率”“美术器材配备达标率数学”“自然实验仪器达标率”“建立校园网的学校比例”等具体指标。以上数据可以从地方教育事业统计中获得。为了弥补数据上的不足，需要设计针对调研学校的问卷，关注学校的开水房、浴室、运动场馆及寄宿生的生活问题。在教师发展及占有资源方面，我们主要针对“教师培训费”的有关政策，提出了“师均培训费”的指标，此外，还用“师均办公面积”等指标来衡量教师在学校的办公条件。在学生占有学校教育资源方面，我们选取的指标较多，如“生均校舍面积”“生均普通教室面积”“生均学生宿舍面积”“生均厕所面积”“生均计算机台数”和“生均图书册数”。在生均指标当中，为了兼顾寄宿生情况，我们还特别设置了“生均宿舍面积”“每间宿舍的学生数”等相关指标来进行评价。

4.4.3.2 “新机制”评价的指标体系

构建“新机制”政策的评价指标体系，其重要目的在于通过收集相关的数据或信息全面地描述政策目标的达成情况，并评估政策实施给目标群体带来的中长期效应。表4-8中的背景指标、投入指标、结果指标及影响指标构成了“新机制”政策评估的指标体系。考虑到前文在监测指标体系的描述中已经对投入指标和结果指标进行了说明，下面着重阐释背景指标和影响指标的选择依据和具体指标。

1.背景指标

“新机制”政策归根结底是建立农村义务教育投入的保障机制，与国家、地区的政治、经济、文化、人口等因素紧密相连，而且政府对农村义务教育投入是否到位与国家、地区的经济实力密切相关。因此，建立“新机制”评价指标体系时，首先要考虑的就是影响农村义务教育财政供给的经济环境，因而选择了人均GDP、人均财政收入、是否贫困县等指标。此外，教育需求也是决定教育投入的重要因素之一，人口数、学生数、寄宿生数等能在一定程度上反映教育需求，这些指标统称为教育投资的人口环境。背景指标能够呈现“新机制”政策实施的相关背景、政策的需求度等。

2.影响指标

对于任何一项教育政策效应的衡量均应紧扣政策的目标，如前所述，“新机制”政策的目标包括了减轻农民负担等四个方面。结合政策目标，本研究设置了相应的评估指标，具体如表4-8中所述。其中，学生家庭减负幅度可以通过生均补助学杂费额度、生均免费教科书补助额度、生均免费寄宿生补助额度加总获得；教育普及率和巩固率则可以用小学毛入学率、初中毛入学率及小升初的比率来获得；对于教育质量，本研究主要考虑毕业生的质量（即毕业生合格率）和教学质量（即生师比）；教育资源配置均衡可以通过城乡之间、区域之间教育投入的差距或基尼系数来衡量。影响指标能够考察“新机制”政策目标对覆盖群体的中、长期影响效应。

4.4.4 资料收集制度的完善

在科学合理的政策监测指标体系基础上，监测主体可以依照相应的规则收集相关的资料和数据。针对当前“新机制”监测的实践，本研究认为应当在资料收集主体、收集周期、收集内容、收集方式、收集过程等方面进一步完善资料收集制度，保障数据信息的完整性和针对性，为后续的政策监测和评价提供翔实的基础。

4.4.4.1 发挥第三方机构在资料收集中的主体作用

目前，监测主要作为政策实施部门的内部管理工作而存在，监测主体主要是相关的政府部门。针对当前“新机制”监测的实践，本研究认为在资料收集的主体方面，应当进一步重视第三方在资料收集中的作用。在行政管理部门自上而下和同级监测、各级人大和司法机关监督检查的同时，专业组织或机构可以作为监测主体参与到监测体系中收集资料，同时鼓励大众媒体等参与到监测体系中，通过自下而上的监测，收集资料。

专业的第三方机构能够发挥专业权威作用，保障监测工具、监测过程、监测报告的专业性，提升监测的科学性、客观性和有效性。大众媒体等第三方的参与能够扩大监测的参与范围，呈现最直观和最鲜活的资料。

4.4.4.2 调整和完善资料收集的周期和内容

据已有研究，监测分为过程监测和绩效监测两类。对于“新机制”监测来说，这两类监测同样不可或缺。表4-9呈现了对“新机制”进行过程监测和绩效监测相应的时间周期和内容安排。笔者认为，对于“新机制”的过程监测，可以以每学期为时间周期进行，每年的六月和十二月收集指标体系中相关的投入和产出信息，对“两免一补”等四项政策活动的政策实施进行监测，能够回答：投入是否到位、各项投入的使用情况、产出如何等问题。对于“新机制”的绩效监测，可以以年度为周期进行，每年收集“两免一补”等政策内容的结果信息，监测政策的结果如何、预期目标是否实现等内容。

表4-9 “新机制”政策监测

4.4.4.3 定期进行大规模抽样调查

在资料收集方面，月报制度通过常规性的数据收集能够为实施政策监测和评价提供连续性的信息，这些信息通常是比较宏观的县市级、省级层面的信息，收集微观资料或数据方面（政策受益群体的相关数据，如学校数据和学生数据）上存在一定的难度。而关于政策受益群体的微观数据对于考察政策实施的效果至关重要，通过微观数据的收集可以考察受益群体对于政策实施是否满意、对受益群体学习和生活上产生的影响等信息。因此，应当定期进行大规模抽样调查，补充常规数据收集的缺陷，为政策评价提供翔实的数据。

4.4.4.4 加强资料收集过程的监管力度

为了保证资料的真实性和客观性，应当加强对资料收集过程的监管力度，对资料的收集过程或上报过程采取严格的监管方式，以保证数据收集过程的严谨性，最大程度保障数据的真实有效。

总之，“新机制”已经在全国范围全面实施，为调整并完善政策、提高政策成效，政府部门应当建立“新机制”监测与评价的长效机制。对“新机制”政策的实施过程和实施结果进行全程监测，并定期对“新机制”政策进行评价，这既可以使监测成为政策管理的信息反馈机制，及时发现问题，又能保证政策实施效果的最大化，为未来相关政策制定及推行积累宝贵经验。