（一）激励机制不足

从新制度经济学的理论视角[3]出发，公立中小学校长实质上就是政府授权或委托经营管理学校的代理人。而要使这种“委托—代理关系”稳定长效，就必须同时解决两个方面的问题：一方面，要建立一种稳定有效的激励机制，即解决代理人为产权人谋取最大利益的积极性问题；另一方面，要建构一种对代理人行为的有效约束机制，以有效降低代理人损害产权人合法权益行为发生的概率。[4]

那么在现行校长负责制之下，政府对校长授予公立中小学的管理权限后，对校长实施了哪些具体的激励措施呢？

就目前各地的情况看，除各种精神激励外，公立中小学的合法经济收入，主要来源于两个方面：一是校长以普通教师身份，获得的与其专业职务（职称）相应的工资及福利待遇；二是校长担任学校领导岗位时，获得的校长岗位津贴。就前一方面看，校长的收入与一个同等资历和职务的专任教师并无差别；就后一方面看，即使是在经济发达地区，校长的岗位津贴每月也难以突破千元大关。这点岗位津贴，相对于校长的劳动和贡献而言，不过是一种象征性的报酬而已。

于是，在物质性激励不足的情况下，校长不外乎有以下几种精神状况：一是校长精神境界的确十分高尚，不计报酬，甘于清贫，乐于奉献；二是校长感觉自己“出不敷入”，贡献远远大于政府给予的回报，于是精神上开始懈怠，抱着一种“当一天和尚撞一天钟”的态度开展学校管理工作；三是校长感到自己贡献大于回报，为获得心理平衡，铤而走险，利用职权和工作便利，谋取非法性收入。这些情况表明：合法的物质激励得不到满足，是现行校长负责制下不良现象出现的根源之一。虽然从管理学的角度看，要重视对人们的精神性鼓励，但是，随着社会氛围的巨大变化，单纯的精神鼓励已难以独当一面。因此，适当地增加公立中小学校长的合法性收入，是建立稳定、有效的激励机制的一个重要方面。

（二）监控机制不严

分析了政府与校长“委托—代理关系”中激励措施的现状后，再来分析一下维持“委托—代理关系”稳定长效的第二个方面，即有效的监控机制。

目前，就各地实际情况而言，政府对校长权力的约束机制主要有内部监控和外部监控两个部分。

学校内部的监控机制，主要包括学校内部设置的党支部、教代会、工会和校务委员会四种机构。按照《教育法》、《教师法》、《工会法》及《关于教育体制改革的决定》等规定，上述机构的职能分别是：

1.党支部。党支部主要对学校办学，发挥社会主义政治方向的监督和保障作用，并通过干部任用、政治学习、教职工党员发挥先进模范作用等途径加以实现。

2.教职工代表大会。此为教职工参加学校管理和开展民主监督的一个平台，校长每年应向教代会报告工作，学校重大问题，也要经教代会讨论并通过。

3.教育工会。维护教职工合法权益的群众性社会团体，站在教职工的立场上，维护其合法权益不受校方侵害。

4.校务委员会（校行政会议）。规模较大的学校可设立，由校长和学校中富有威望的教师代表组成，主要发挥决策咨询和审议性的职能。

从上述机构的设置及其法定职能来看，学校内部对校长权力的监控机制还是十分全面的。但在实际运作中，上述内部监控机制几乎全部失灵。具体来看：

1.党支部。也许考虑到中小学的政治敏感性偏低，加之为避免不必要的人事纠纷，多数地区的公立中小学，都倾向于设置兼职而非专职的党支部书记职位。这样，就使党支部对校长的监督作用不可能发挥出来。

2.教职工代表大会。作为非常设机构，即使正常运作起来，也不过一年开会一次。这就使学校的大多重要决策，可以避开教代会会期而进行。即使有些重大决定必须在教代会上做出，但调查显示，多数校长都会熟练运用“微观政治运作”的高超艺术，成功化解诸多反对意见。

3.教育工会。在现行体制之下，工会被划归党组织的领导序列之下。这样，学校工会主席实际上就成了身兼二任的校长毋庸置疑的下属人员。所以，目前公立中小学的工会，其实就是一个发放各种福利品的机构，而无从真正发挥其维权作用。

4.校务委员会（校行政会议）。调查显示，大多数学校未设这一机构，故其根本就无从发挥作用。一般而言，不少学校都设有“行政会议”或“党政联席会议”，作为校长决策的咨询机关发挥相应的作用。调查显示：无论学校采取何种决策模式，都少有通过表决方式进行重大决策的实例。推究其因，不外乎以下两种：一是目前公立中小学实行的是“校长负责制”而非“委员会制”，故表决方式缺乏法规和政策依据；二是表决方式必然缩小校长决策控制的可能性空间，故校长往往会有意规避有争议的问题。从以上分析可见，在实际运作中，学校内部的监控机制是较难真正有效约束校长的权力。

那么，学校外部监控机制的真实情况又如何呢？抽象地看，教育局代表政府（国家）或全体人民，行使公立中小学的财产权和管理权。正是教育局委托授权给校长管理公立学校，所以，不论实行何种任用制度的地方，教育局都有权决定校长的去留与升迁，从而拥有对校长最直接、最具体而又最强有力的监控力。但在实际运作中，由于存在以下两大难以克服的障碍，致使教育局的监控能力大打折扣：

一方面，从管理学的角度看，大多数县级教育局都会面临着管理幅度过宽的问题。因为，大多数教育局都管理着几十甚至上百所公立中小学校，要真正有效监控这么多校长，几乎是不可能之事。

另一方面，从信息经济学的角度观察，教育局与校长之间存在着严重的“信息不对称性”。这是因为，目前教育局获取学校方面的信息，不外乎以下几种：一是自上而下的开学、期中和期末等例行检查；二是从下至上的例行报表、总结和汇报；三是非常规性的教职工检举、揭发和上访等。在上述三种信息渠道中，校长至少可以有效地控制前两类信息通道中所传输的信息内容。

也正因此，校长的违纪违法问题往往会被教职工举报而爆发出来，教育局也往往是最后才发现校长问题的严重性。由是观之，现行校长负责制之下的外部监控机制，同样难以达成有效约束校长权力的预期效果。

（三）办学自主权受侵害

在现行“校长负责制”之下，学校的办学自主权包括哪些内容呢？《教育法》第二十八条明确规定，学校具有以下各项权利：

1.根据章程自主管理；

2.组织实施教育教学活动；

3.招收学生或其他受教育者；

4.对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；

5.对受教育者颁发相应的学业证书；

6.聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；

7.管理、使用本单位的设施和经费；

8.拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；

9.法律、法规规定的其他权利。

上述各项权利，也就是通常所谓的“办学自主权”的基本内容。对上述学校权利，可从法律属性的角度把它们分成两类：一是行政法意义上的政府管理职权，但是政府自身并不直接行使这些权力，而是通过法律和法规把这些权力授予学校行使；或就某些特定事项而直接把相关权限授予学校。[5]从其对象上看，这种管理职权往往涉及一类专业性较强的领域，如颁发学业证书、对学生和教师奖励处分权等。二是民法意义上的财产权利及其派生性权力，它一般是政府通过法律法规或政策对学校“一揽子”的授权或委托，如对学校财产的占有、使用和收益权，以及对学校的自主管理、经费使用等权力。另外，也可从权力运作的对象出发，把其分成三个方面：一是组织教育教学权。这种权力，是基于学校作为一种专业组织而产生的专业活动权，它是学校区别于其他社会组织的根本标志。二是学校财产的运营和监控权。这项权力，是保障学校的专业性运作所必需的物质保障，但不包括把学校资产用于与专业无关的活动方面的权力。三是其他权力。主要涉及与学校的专业性活动相关联，或由这种活动派生出来的一些权能，如颁发证书、技术转让收益等。显然，如果仅就现行的法律规定看，无论从哪一种角度衡量，我国的公立学校都被授予了相当充分的权利和权能。

此外，从“学校权利”与“校长权力”的关系来看，第一，“学校权利”肯定大于“校长权力”的范围。因为，从民法角度看，校长仅仅是学校的一个“法人机关”，所以，无论在哪一种制度下面，作为一类社会组织的学校，其整体性的“学校权利”都会大于其中一个组成部分的“校长权力”。第二，“校长负责制”就是“首长制”或“一长制”，这是一个毋庸置疑的管理学的常识。根据管理学中的“权责相符原则”，既然《教育法》已经规定学校的教学、其他行政管理由“校长负责”，那么，就理应赋予校长以相应的管理权力。因此，在“校长负责制”下面，法律所赋予学校的各项权利，也主要应由作为学校责任人的校长代表学校来行使。由此出发，在现行“校长负责制”之下，学校的上述权利也可被合乎逻辑地理解为校长权力的大致范围。具体来看《教育法》的相关规定，我国公立中小学的校长，既被授权行使对学校财产的经营管理权，又可行使一定的行政性职权。如果校长的这些权力能够得到真正落实，应该说他们的办学权力还是相当充分的。

尽管上述分析表明，学校拥有着非常充分的“办学自主权”，但是，由于学校不被看做是一种从事专业活动的机构，而被赋予了强烈的政治性职能，所以，政府就很难真正考虑到学校基于专业活动之上的自主管理要求。相反，在优先考虑政治使命的前提下，政府必然要通过具体而微的行政干预来强化对学校的控制力度。在这种背景下，学校所谓的“办学自主权”，无论有无法律依据，都不可能真正得到政府的尊重与保障。也正因为如此，才使一些地方的教育主管部门，具体干预学校的课程表制定、教案检查、周程安排、考试时间和次数等一些细微的教育教学活动，而依《教育法》的相关规定，这些都明显属于学校“教育教学组织权”的范畴。