刘秀建立东汉王朝，以“中兴”汉家相标榜。在他即位之初，就废除了王莽制定的一切制度和政策，基本上恢复了西汉时期的制度和政策。

由于战乱，社会经济凋敝，社会动**不安。在这样的情况之下，刘秀为了较快地稳定社会秩序，以巩固统治，于是和刘邦初建西汉时一样，也以“黄老无为”作为他的政治指导思想。

“虽置三公，事归台阁”

刘秀削弱三公的权力，加强尚书台的权力，东汉初年，中央最高的官职是三公，就是司徒、司空和太尉。司徒是由丞相改称的，管民政，权力比丞相小得多。司空是由御史大夫改称的，不再管监察，而是改管重大水土工程。太尉管军事。太尉一职应改称司马，因刘秀曾任刘玄的“行大司马事”，为避讳而未改。三公的职位虽高，徒有虚名，并无实权。权力集中于尚书台，尚书台则直接听命于皇帝。尚书台下分六曹，每曹有尚书一人，秩600石。

每曹置侍郎6人，称尚书侍郎或尚书郎，秩400石；置令史3人，称尚书令史，秩200石，各有职掌。这是一个组织完善的、具体而微的中央政府，尚书令的权力在日益加强。章帝以后，已有“尚书出纳王命，赋政四海，权尊执重，责之所归”之说。至此时，尚书台已是决策和发号施令的中枢机关。三公、九卿只受成事。

“退功臣，进文吏”

东汉初年，功臣众多，封侯者百余人，其中功绩较大，在明帝时得以图像于云台的共28人。列侯封地大者四县，超过汉高祖对功臣侯的封赏。但是在政治上，光武帝则一反汉高祖以功臣任丞相执政的办法，不给功臣实权实职，剥夺他们的兵权。功臣除了任边将的以外，多在京城以列侯奉朝请，只有邓禹、李通、贾复等少数人，得与公卿参议大政。鉴于王莽代汉，光武帝不让外戚干预政事，不给他们尊贵地位。马援功勋虽大，但以身为外戚，甚至不得列入云台28将数中。

所谓“进文吏”，是指选择任用懂得文法吏事的人为官吏。刘秀很重视隐居山林、不仕王莽的士人。他认为这些人既熟悉封建制度，懂得治国安民之术，又情操高尚，有较好的声誉。刘秀在东汉初年即因采取了这项措施而“总揽权纲”。

加强监察制度

为了强化官僚机构，以适应中央集权的需要，东汉王朝进一步加强了中央和地方的监察制度。中央的主要监察机构是御史台，自从御史大夫转官司空之后，其属官御史中丞便成了御史台的长官。御史台职司察举百官“非法违失之事”，权限极大。司隶校尉也主“察举百官”，并纠察京师附近各郡，权力也很大。在公卿朝见时，尚书令、御史中丞、司隶校尉专席同坐，号称“三独坐”。各州刺史则负责对地方官吏的监察。东汉分全国为13州，各州设刺史一人。刺史有固定治所，有庞大的僚属，可以直接向皇帝奏事，其职权比西汉刺史大得多，事实上成了地方上的最高长官。

集军权于中央

为了削弱地方军权，加强中央对军队和地方的直接控制，东汉初裁省了内地各郡管理地方兵的都尉，由太守兼管。后来又废除了地方兵的更戍制度，原来的戍卒改由招募而来的中央职业军担任。中央职业军兼负保卫京师和征伐之责。各主要城市的关隘、河津也由中央派兵驻守。

解放奴婢

奴婢是破产农民转化来的。奴婢的大量存在，标志着大量的劳动人手被迫离开了社会生产，转向于贵族、官僚、地主、商人的家内杂役。这对封建国家来说，是很不利的。奴婢问题是西汉中后期的重要社会问题之一，汉哀帝和王莽时期都没有解决。

刘秀称帝的次年，就下令解放奴婢。从建武二年（26年）至十四年（38年），共下令六道。解放奴婢的范围，包括了因贫穷而“嫁妻卖子”者，王莽时没入官者，被略者等。有违抗命令而不解放奴婢者，以“略人法从事”。刘秀还在建武十一年的二、八、十月中，三次下令禁止残害奴婢。如二月的诏令曰：“天地之性人为贵，其杀奴婢，不得减罪。”

刘秀前后六次发布解放奴婢、三次发布禁止残害奴婢的诏令，对稳定社会秩序、恢复发展社会经济，都起了巨大作用。

精兵简政

刘秀在进行统一战争时期，国家的财政十分困难，他采取了“开源节流”的政策。开源主要是向人民征收“十一之税”，又组织兵士屯田，以积储军粮。节流主要是精兵简政。他于建武六年六月下令曰：“夫张官置吏，所以为人也。今百姓遭难，户口耗少，而县吏职所置尚繁，其令司隶、州牧（刺史）各实所部，省减吏员。县、国不足置长吏可并合者，上大司徒、大司空二府。”就在这年，裁并了四百多个县，约占刘秀当时实际控制县数的1/3。又“吏职减损，十置其一”，大约减少了官员数万人。至这年十二月，国家财政好转，又恢复田租三十税一之制。

第二年二月，刘秀又大量地复员军队，大批劳动力回到农业生产上来；还鼓励流民回归故乡，要官府关心他们的生活和生产。又把荒地、公田赐给贫民。这样，社会秩序逐渐恢复。在他统治十几年后，全国出现了较为安定的局面。历史上称作“光武中兴”。

度田令

东汉初年，在农民大起义之后，土地问题稍有缓和。当时刘秀亦未想对这一问题做进一步解决。他于建武十五年（39年）下令各州、郡，清查人们占有田地数量和户口、年纪。这样做有两个目的：一、限制豪强大家兼并土地和奴役人口的数量；二、便于封建国家征收赋税和征发徭役。当时，许多大地主拥有武装，号称“大姓、兵长”，他们隐瞒的田地和依附于他们的人口很多，反对清查。地方官吏惧怕他们，有的贪于贿赂，就互相勾结，任凭地主谎报；而对农民，不仅丈量田地，还把房舍、里落都作为田地进行丈量，以上报充数。一些“郡国大姓”甚至公开反对度田。青、徐、幽、冀为尤甚。光武帝以度田不实的罪名，处死了曾任汝南太守的大司徒欧阳歙、河南尹张伋以及其他郡守十余人。接着，“郡国大姓及兵长群盗处处并起，攻劫在所，害杀长吏，郡县追讨，到则解散，去复屯结”。显然，这是大姓兵长对度田的抗拒。光武帝发兵威胁他们，把捕获的大姓兵长迁徙他郡，赋田授廪，割断他们与乡土的联系。经过这次斗争后，豪强武装转为隐蔽状态，割据形势相对缓和了。度田与按比户口的制度，在形式上也成为东汉的定制。

度田虽然取得了一些成就，但是豪强势力并没有被根本削弱，土地兼并仍在继续发展，广大农民生活仍然很痛苦。在这种情形下，光武帝忧心忡忡，甚至不敢贸然举行封禅，他说：“即位三十年，百姓怨气满腹，吾谁欺，欺天乎！”

东汉初年社会经济的发展

刘秀统一中国后，在社会经济方面采取的一系列措施，促进了农业和手工业的发展。

东汉时的农业生产比西汉时有了提高。北方出土的东汉铁农具??、锸、锄、镰、铧等，数量之多，大大超过西汉。犁的铁刃加宽，尖部角度缩小，较过去的犁铧坚固耐用，便于深耕。大型铧比较普遍，其他农具一般也比过去宽大。东汉的曲柄锄和大镰，便于中耕、收获。回转不便的耦犁在某些地方已被比较轻便的一牛挽犁所代替。比较落后的淮河流域和边远地区，也在推广牛耕和铁铧犁。南方的一些地方还发展了蚕桑业。

黄河的修治，是促进东汉前期北方农业恢复和发展的一件大事。平帝时黄河决口，河水大量灌入汴渠，泛滥数十县。东汉初年，国家无力修治；河北的官僚地主为了使自己的田园免除河患，乐于以邻为壑，又力阻修治汴渠。因此黄河以南的兖、豫等地人民，受灾达六十年之久。明帝时，以治水见长的王景和王吴，用堰流法修作浚仪渠。永平十二年（69年），王景与王吴又率卒几十万修治黄河、汴渠。王景、王吴在从荥阳东到千乘（今山东利津）海口的地段内勘察地势，开凿山阜，直截沟涧，疏决壅积；还在汴河堤上海十里立一水门，控制水流。他们用这个办法终于使河汴分流，消除了水患，使黄泛地区广大土地重新得到耕种。河工告成后，明帝还把“滨渠下田赋与贫人，无令豪右得固其利”。

关东地区至于长江以南，陂池灌溉工程也陆续兴建起来。汝南太守邓晨修复了鸿郤陂，以后鲍昱继续修整，用石闸蓄水，水量充足。南阳太守杜诗修治陂池，广拓土田。渔阳太守张堪在狐奴（今北京顺义县境）引水溉田，开辟稻田八千多顷。章帝时，王景为庐江太守，修复芍陂（在今安徽寿县），境内得以丰稔。近年来，在芍陂旧址发现了一处东汉水利工程，可能就是王景修筑芍陂闸坝的遗存。这项工程采用夹草的泥土修筑闸坝，是我国水利技术史上的一项重要成就。江南的会稽郡在稍晚的时候修起了镜湖，周围筑塘300多里，溉田9000多顷。巴蜀地区的东汉墓葬中，有许多池塘、水田的陶制模型出土，池塘和水田之间，连以渠道，这是巴蜀地区水利灌溉发达的实证。此外，各地兴复或修建的陂湖渠道还有不少。

最晚到两汉之际，我国出现了水碓，它在谷物加工方面的功效，比用足践碓高十倍，比杵臼高百倍。东汉末年，出现了提水工具翻车、渴乌，翻车“设机车以引水”，渴乌“为曲筒以气引水”。

生产工具和生产技术的改进，使农产品的亩产量显著提高。据《东观汉记》记载，章帝时张禹在徐县开蒲阳旧陂，垦田4000余顷，得谷百万余斛，每亩产量在两三斛之间。这比《汉书·食货志》所记西汉的亩产量高出一倍以上。史籍记载东汉户口数和垦田数都比西汉的最高数字略少，这是由于东汉地主隐匿的土地和人口大大超过西汉，不能据以判断东汉农业水平。

由于冶炼业工艺的提高，在中原地区，剑刀等青铜兵器已为铁制兵器所取代。日用的铁制品，如铁灯、锅、剪、钉、顶针、家用刀等已广泛作用。

东汉时期有著名纺织品，据记载有蜀锦、越布以及齐的冰纨和方格榖等。从发掘的材料中也可以看到纺织业的进步。1969年在新疆民丰县东汉墓中出土的红色杯螺纹，织造匀细，花纹规整，表明了纺绸、结花术和机织术的熟练程度。1974年，在江苏泗洪县曹庄发现的一块东汉画像石，画面是纺织图，图上所织机挂有经线，踏木横置，前面有幅掌装置。从上述二例可看出，当时纺织技术已达到了相当高的水平。

东汉时不仅使用煤，而且已经使用石油作燃料。巴蜀地区更利用天然气“火井”煮盐，一斛水可得盐四五斗，比用木炭煮盐要增产一倍。四川成都羊子山东汉墓出土的盐井图画像砖，画面反映了制盐作坊的整个生产过程。

上述东汉经济情况中，值得注意的是南方经济水平的显著提高，这在农耕、蚕桑、水利、铜铁冶炼、铜器制造等方面都有表现。与此同时，南方人口也大量增加，扬州人口从西汉时的321万增加到东汉时的434万，荆州从374万增加到627万，益州从455万增加到724万。南方人口增加，除了生产水平提高和北人南移的原因以外，还由于南方各族人民大量成为东汉的编户。史籍表明今云南地区人口增加5倍之多，主要即东汉时“徼外蛮夷内附”的直接结果。丹阳、豫章、长沙、零陵等郡人口增长率也非常大，这自然与越人、蛮人成为东汉编户有关。桓帝时抗徐“试守宣城长，悉移深林远薮椎髻鸟语之人置于县下”，就是一例。南方社会生产力的提高，人口的增长，也是南方各民族社会进步和封建经济领域在南方逐渐扩大的表现。