陈鹏[1]

党的十八大报告提出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。作为全国社会管理创新综合试点城市，贵阳市探索实行了以城市社区改制为核心的基层社会管理体制机制改革。贵阳市城市社区改革的主要做法包括：①撤销街道办事处，精简管理层级；②构建“一委一会一中心”治理架构；③“居政分离”居委会回归自治本位；④全面推行网格化社区服务管理模式。贵阳市城市社区改革对于全国其他城市社区的改革和实践具有重要的借鉴和启示意义，主要体现在：①“一核多元”是社区治理基本方向；②居委会回归自治本位是必然趋势；③社区服务必须回应居民多样需求；④社区稳定重在源头治理群防群治。

一、背景与问题

加强和创新社会管理，是党中央在新时期作出的重大战略决策部署。党的十八大报告提出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。作为社会体制的基础组成部分[2]，社区体制改革是破解社会管理规律和奥妙的基础阵地。随着我国社区建设的蓬勃开展和日益深入，社区逐渐成为社会生活的支撑点、社会成员的聚集点、各种利益的交汇点、各种矛盾的聚焦点。这就意味着中央提出加强和创新社会管理的各项工作，都需要在城乡社区这个平台落地生根。2010年2月，贵阳市在小河区、金阳新区开展了城市基层管理体制改革试点工作，积极探索加强城市基层社会建设和管理工作的有效办法。经过近一年的探索，2011年2月，贵阳市委决定将试点工作推向全市。目前，全市已撤销全部49个街道办事处，组建90个新型社区。2013年1月18～22日，笔者所在的“社会管理创新课题组”一行5人对贵阳市城市社区改制进行了专题调研。作为全国社会管理创新综合试点城市，贵阳市城市社区改革积累了经验、取得了成效，为全国其他城市社区改革实践提供了重要的借鉴和启示。

二、主要做法及成效

（一）撤销街道办事处，精简管理层级

贵阳市变“市-区-街道-社区”四级管理为“市-区-社区”三级管理，实行“区直管社区”，减少了中间管理层级，实现了基层管理体制扁平化。

1.科学合理设置社区

一般来讲，我们现在所谓的“社区”，针对城市而言，主要是指居委会辖区[3]。贵阳在社区改制过程中依据地域面积和服务半径，同时兼顾人口数量、居民认同感、治安管理、公共服务资源配置等因素，重新划定了新型社区管理服务范围。一般每个社区规模控制在地域面积2～3平方公里、1 500～3 000户之间、人口数量2万～4万人。大体来讲，经过改制后的新型社区的范围定位在街道与居委会辖区之间。

2.实行“一社多居”

当前，我国城市社区普遍实行“一社一居”模式。贵阳城市社区改革后，实行“一社多居”，在一个社区管理服务范围内可设置多个居委会（一般3～4个），居委会名称前不再冠以“社区”称谓。经过调整后的社区范围，围绕打造“15分钟服务圈”，社区的划分和设置更加有利于资源整合和满足社区居民多样化管理服务需求。相对于原来的街道办事处，更贴近居民群众，更专注便利利民；相对于原来的居委会，拥有更多的资源和较强的统筹能力。

3.实行“四个纳入”

改革后的新型社区为全额拨款事业单位，实行“四个纳入”，即把社区机构纳入事业单位序列、工作人员纳入正式编制、工作经费纳入财政预算、办公和服务场所建设纳入城市建设规划，推动人、财、物等资源更多地下沉到基层，做实做强社区，在更高层次实现了有机构理事、有人员管事、有经费办事、有场所议事。目前，每个社区办公服务用房均达到800平方米以上，市、区（市、县）两级财政按照3∶7的原则承担城市社区服务中心的人员经费。

（二）构建“一委一会一中心”治理架构

贵阳市在试点改革中探索搭建了“一委一会一中心”的社区治理架构，形成了社区居民提议、社区党委决策、社区服务中心执行、群众评议成效的社区工作民主管理新模式。

1.“一委”——社区党委

社区党委，是城市基层区域性建制党委，是社区的领导核心。通过实行“大党委制”，进而构建“区域化大党建工作格局”。社区党委书记通过召开社区党员大会差额直接选举产生，并选聘社区内有影响力的驻区单位党组织负责人兼任社区党委副书记或委员；同时，将辖区内居委会党组织、居住小区党组织、楼栋党组织、两新组织党组织、流动党员党组织纳入管理范围，对工青妇等群团组织实施统一领导。

2.“一会”——居民议事会

居民议事会，是社区的议事协商机构。居民议事会成员构成广泛，包括居委会、业委会、物业公司、驻区单位、两新组织等多方代表。居民议事会实行“三会一评制”，“三会”指群众意见收集会、议题讨论会、议事决策会，“一评”指述职评议。居民议事会在社区党委领导下，代表居民群众和驻区单位对社区的各项事务进行民主协商、民主管理、民主监督，负责收集来自各方面的意见建议，讨论社区建设和管理事项，引导群众自觉参与社区事务，监督社区服务中心的工作。某种意义上，居民议事会就像社区里的“人民代表大会”，议事员就像社区的“眼睛”和“耳朵”，把居民需要解决的问题收集起来带到议事会，大家共同出主意、想办法，这种方法搭建了平台、畅通了民意。

3.“一中心”——社区服务中心

社区服务中心，是政府在社区实施服务和管理的工作平台，履行服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的基本职能。社区服务中心主任通过公推直选产生，并兼任社区党委副书记。中心工作人员采取“社工+义工”模式，“社工”由中心在编人员和市、区政府职能部门下派人员构成，“义工”即招募的社区志愿者。在便民利民服务大厅，设有政务服务和市场服务，实行“一条龙”、“一站式”服务。中心设有党群工作部、社会事务部、城市管理部、群众工作部四个部门。先前由街道办事处承担的各类事务性社会管理职能，下放（委托）到社区服务中心，直接面向居民开展服务；行政审批及其他行政执法管理职能归口收回区政府相关职能部门。所需经费由区财政全额预算拨付。每个社区设立100万元的“社区服务专项资金”，通过政府购买公共服务项目的形式使用。

（三）“居政分离”居委会回归自治本位

长期以来，居委会承担了大量的街道办事处和区级职能部门下派的各种行政性事务和任务，从而呈现出比较严重的“行政化”倾向[4]。贵阳市此次社区改革的重要一点就是，让居委会真正回归成为基层群众自治组织。

1.剥离新型社区的经济职能

贵阳在社区改革中将原本承担有抓经济、抓税收职能的街道办事处撤销，新成立的新型社区服务中心不再具有经济职能，也不再接受经济指标考核，而将精力专注于社会管理和服务，做好基层群众工作，强化了“服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定”的“兜底”功能，由此促使基层工作重心从过去的“围绕经济指标转”彻底转变为现在的“围绕群众工作干”。可以说，在加强和创新城市基层社会管理工作中，贵阳抓住了源头性、根本性、基础性问题，并探索出一条破解之道。

2.理顺社区与居委会的关系

社区党委与居民委员会党组织为领导和被领导的关系，社区服务中心与居委会之间是指导与被指导的关系，不存在上下级隶属关系。居委会实行“居政分离”后，除了法律、法规明确规定的事项外，居委会“剥离”出来的行政职能以及出具证明等工作，统一由社区服务中心承担。居委会主要履行六项职责：一是宣传教育群众；二是维护居民利益；三是促进和谐稳定；四是收集社情民意；五是开展监督活动；六是履行协助职责。居委会成员无固定工资、无保险，按照“费随事转”原则获取劳动报酬。

3.强化居委会自治能力建设

贵阳市各级民政部门相继多次组织召开居委会自治管理工作培训会、居委会自治工作骨干培训班，各社区服务中心主任及工作人员、居委会主任、副主任、委员等踊跃参加，并制定和出台了相应的居委会自治指导意见和指导办法，从而切实规范和提升新型社区居民自治能力和水平。譬如，在居委会自治实践活动中，瑞华社区华阳居委会逐渐探索出“六个一”自治品牌，即“方针政策讲一讲、邻里纠纷劝一劝、有了困难帮一帮、生病住院访一访、不良行为管一管、文体活动乐一乐”。

（四）全面推行网格化社区服务管理模式

城市基层管理服务体制的扁平化必然需要相应的管理机制、管理手段的变革来相适应和承接。这就使得网格化社会管理成为一种颇受欢迎、广为使用的管理模式。

1.科学划分网格，构建全覆盖体系

按照横到边、纵到底、不重叠、全覆盖的原则，结合完整性、便利性、均衡性和差异性等特点，综合分析居民数量、人群类别和“人、地、物、事、组织”等诸多因素，将社区划分成为若干个网格。一般而言，按照200～400户左右划分为一个网格，根据网格工作量大小，每个网格一般配备1～2名网格社工作为管理员。譬如，瑞华社区共划分26个网格，其中有2个企业厂区网格。通过划分网格，进而实现“以房管人、以房管事”。

2.实行一岗多能，打造“全科医生”

按照“职责明确、一岗多责”的原则，新型社区每个网格配备“一格五员”（网格管理员、网格协管员、网格督导员、网格执法员、网格警务员），负责网格内综合信息的采集和社会服务管理工作，实现“信息全收集、事态全掌控、服务全覆盖”。网格管理员以“全科医生”的方式开展工作，主要做好采集基础数据、收集社情民意、化解矛盾纠纷、服务居民群众等工作。网格管理员由社区服务中心定岗、定责，实行“统一管理、统一使用、统一报酬、统一考核”。

3.建设信息化平台，提高工作效率

设立社区服务中心基础信息数据库，按照“地不漏房、房不漏户、户不漏人、人不漏项”的要求，全面采集社区居民基础信息和公共基础设施信息。新型社区依托信息化手段，“对上”，社区服务中心与市、区（市、县）两级政务服务中心实现资源共享、联网办公；“对下”，实行网格化管理，做到“信息全收集、事态全掌控、服务全覆盖”。譬如，瑞华社区建立了“网格化社会服务管理综合信息平台”，通过移动数据采集系统、社区服务管理系统和空间地理信息系统的高度集成，将服务功能与管理功能有机结合。网格工作员手持移动终端，通过对网格的部件和事件巡查，可以及时发现问题予以解决。

三、经验与启示

（一）“一核多元”是社区治理基本方向

随着我国市场化改革的日益深入，城市社区的辖区范围、人员构成、居民诉求等都发生了深刻变化，与之相应的管理服务也变得越来越具挑战性。传统的仅仅依靠社区党支部和居委会的单一管理模式已经远远不能适应社会形势的发展需要。贵阳社区改制的经验在于，探索和构建出“一核多元”的现代社区治理结构。其中，基层党组织是领导核心，发挥统揽全局、协调各方的重要作用；社区服务中心是工作平台，是政府延伸公共服务和社会管理职能的基本载体；居委会自治组织是党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带；各类社区社会组织是丰富居民文化娱乐生活、反映居民利益诉求的重要载体和平台；物业公司是优化社区居住环境、实现房产保值增值的重要帮手；驻区单位是丰富社区资源、参与社区建设的重要力量；居民议事会则是集合各方代表形成的民主协商议事机构。

（二）居委会回归自治本位是必然趋势

按照我国《宪法》和《城市居委会组织法》规定，居委会是居民自我教育、自我服务、自我管理、自我监督的基层群众自治性组织。然而，在实际工作中，居委会俨然已经成为基层政府机关的“权力末梢”，呈现出明显的“行政化”色彩。贵阳社区改制的基本经验，就是通过剥离新型社区的经济职能、去除经济指标考核，让居委会回归自治组织的本色。一方面，通过规范性文件明确界定居委会的职责范围，即宣传教育群众、维护居民利益、促进和谐稳定、收集社情民意、开展监督活动、履行协助职责；另一方面，针对居委会人员的工资报酬按照“费随事转、多劳多得”的原则，采取政府购买公共服务项目的方式来实现；此外，贵阳市高度重视提升社区服务中心和居委会人员的自治能力和水平，先后举办过多种形式的培训班。

（三）社区服务必须回应居民多样需求

为居民群众提供优质服务始终是社区工作的根本出发点和落脚点。当前，城市社区类型日益多样、居民构成日益复杂、居民需求日益多样，这就使得为居民群众提供多层次、多样化的个性服务变得越来越重要。贵阳社区改制的基本经验在于，通过将各种人力、物力、财力资源整合下沉到基层社区，并通过社区服务中心更加直接、更加便利地服务于居民需求。一是政务服务，通过设立“便民利民服务大厅”，为居民提供社会保障、民政、劳动就业、卫生、计生、教育、户籍咨询等“一条龙”式的服务；二是市场服务，包括电信服务、汽车服务、保险服务、商务服务（打字、复印、传真、过塑等）、银行服务、法律援助等；三是志愿服务，通过成立社区志愿者协会，采取“爱心储蓄银行”等方式，积极动员和倡导居民广泛参与各类志愿服务。贵阳社区改制通过多元化、个性化服务体系的构建，较好地回应和满足了居民群众的需求，群众满意度普遍较高。

（四）社区稳定重在源头治理群防群治

社区是社会稳定的基层基础，是筑牢城市和谐稳定的第一道防线。某种程度上来看，当前我国社区不稳定事件的发生，主要源于社会建设尤其是就业不够充分，部分干部与群众关系不够和谐。贵阳社区改制的基本经验在于，大力开展“充分就业社区”创建工作，为社区无业人员提供就业政策咨询、技能培训、岗位信息等服务，积极开发社区公益性岗位，为无业人员就业创造条件，努力消灭“零就业”家庭；认真落实国家支持自主创业的政策，鼓励和扶持社区各类人员自主创业，积极开展多种形式的再就业援助活动。同时，成立社区群众工作部，打造社区维稳专业队伍，配备群众工作经验丰富的专业社工队伍，负责辖区社会管理综合治理，开展社情民意收集、排查化解矛盾纠纷；充实群防群治社会力量，成立专职义务巡逻队，在辖区主要街道、路段和重点区域开展交叉、昼夜巡逻，增强社区居民的安全感；大力开展平安社区创建活动，把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。

[1] 陈鹏，北京师范大学中国社会管理研究院博士后。本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“社会管理体制创新研究”（项目编号：11JZD026）和中国博士后科学基金第52批面上项目（项目编号：2012M052179）成果。

[2] 李友梅：《关于社会体制基本问题的若干思考》，载《探索与争鸣》，2008（8），4～7页。

[3] 中央办公厅、国务院办公厅：《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，2000-11-19。

[4] 张苏辉：《社区居委会行政化的社会学微观视角》，载《求索》，2006（5），72～74页。