余佳[1]

瓮安经验，从群体性事件处理的角度讲，主要是因为秉承了“以人为本”和“执政为民”的理念，并把这些理念坚定地贯彻落实到社会管理的实际工作中。为民做主，始得民心。瓮安经验，突出体现在“关怀特殊群体，帮教违法青少年”；“规范政府行为、修复干群关系”；“齐抓共管，保障社会平安”；“加快发展，解决民生问题”四个方面。“以人为本”体现于关怀特殊群体，是社会良知的体现；“以人为本”体现于规范政府行为，是重获民心的条件；“以人为本”体现于保障社会平安，是社会建设的基础；“以人为本”体现于解决民生问题，是化解矛盾的根本。

贵州省瓮安县地处乌江中游，黔中腹地。资源丰富，交通便利，革命历史悠久。经济发展处于贵州省中等水平。瓮安在国内的知名度极高，主要是因为“瓮安事件”的影响。2008年6月28日，因为群众关于一位初中女生非正常死亡原因的强烈质疑未能得到当地政府的及时回应和有效处理，在黑恶势力的教唆和指使下，瓮安最终爆发了打、砸、抢、烧县委、县政府、县公安局的恶性群体性事件。“瓮安事件”发生在奥运前夕，这使其在国际和国内所造成的影响尤为恶劣。事件发生后，从中央到地方，从政界到学界，都痛定思痛，深刻反思，积极应对。经过一系列的政治、经济和社会政策的综合整治，瓮安的社会治安状况发生了根本性变化，实现了从大乱到大治的转变。总结瓮安经验，可以包含很多方面，从群体性事件处理的角度讲，主要是因为他们秉承了“以人为本”和“执政为民”的理念，并把这些理念坚定地贯彻落实到社会管理的实际工作中。为民做主，始得民心。

一、“以人为本”的做法及成效

贵州省瓮安县成功处理群体性事件的综合经验，突出体现在关怀特殊群体、规范政府行为、保障社会平安、解决民生问题四个方面。

第一，关怀特殊群体，帮教违法青少年。“瓮安经验”最精彩的一页就是违法青少年的帮教工作。瓮安县委政法委在后期调查中认为，104名违法青少年是瓮安事件中最大的受害者。他们大多来自留守子女、单亲家庭和农村等，他们在县城读书，在校外自己租房居住，没人管，他们走上违法犯罪道路，虽有其自身世界观、人生观、价值观偏差、辨别力和自控力低、道德法制观念缺失等原因，但家庭、学校管教不到位、社会不良风气、文化、环境的影响也是重要原因。违法青少年急需正确的人生引导，而不是被送进劳教所或监狱。在瓮安事件后期处理中，贵州省坚持“教育、感化、挽救”的方针和“对黑恶势力坚决从严，严到顶，对违法青少年依法从宽、宽到边”宽严相济的刑事政策，先后出台了《关于对“6·28”事件涉案未成年人违法及轻罪犯罪记录消除的指导意见》、《瓮安县“6·28”事件涉案未成年人违法及轻罪犯罪记录消除试行办法》等文件，从2009年6月开始施行对参加“6·28”事件青少年违法及轻罪犯罪记录消除工作。为了帮助帮教对象完全走出事件阴影，瓮安县委政府建立了以家庭为基础、学校为主阵地、社会为依托“三位一体”的帮教工作体系，落实了“六法联动”[2]的帮教工作模式，全方位展开了“无缝化”[3]帮教行动。2009年以来，先后有94名瓮安“6·28”事件涉案未成年人的违法或轻罪记录被消除，陆续有47人先后考上了大中专院校。贵州省的违法青少年帮教工作，引起了媒体和社会各界的广泛关注，同时也推动了司法制度改革的进程。2010年9月1日，在总结瓮安做法的基础上，新《贵州省未成年人保护条例》施行，增立了未成年人轻罪消除制度。随后，《贵州省未成年人违法和轻罪记录消除暂行办法》配套出台。截至目前，全省已对符合条件的178名违法青少年实行了轻罪记录消除，使其在升学、就业等方面不受影响，从思想上、根本上解决了他们今后生活、就业中的阴影，最大限度鼓励失足未成年人改过自新，取得了良好的法律效果和社会效果。

第二，规范政府行为、修复干群关系。“6·28”事件前，瓮安社会管理滞后、治安混乱，“两抢一盗”、毒品违法犯罪和刑事案件多发，破案率低，积案500多起。社会矛盾不断激化，信访量逐年上升、办结率十分低下，仅为18%，群众的合理诉求根本得不到及时解决，当然会出问题。瓮安事件后，省委政法委及专门工作组先后8次调研，召开专题会议18次，研究解决实际问题。当地政府也重新站在了人们群众的立场，积极修复干群关系。一是干部作风教育整顿。瓮安县委、县政府集中开展干部作风教育整顿，通过思想大讨论解决认识问题，同时规范干群行为，调整、查处和通报不称职、不胜任的干部，共调整干部270多名，免职24人，从严查处8人，力度强大。二是干部深入基层、为民服务。“进百家门、知百家情、办百家事、解百家忧、暖百家心”，开展“作风建设年”、“四帮四促”、“联乡驻村”等为民活动，截至2011年，瓮安全县各级干部走访群众10.12万户42万余人，记民情日记6.7万余篇，解决问题8 200余件次，办实事好事4 300余件次，投入资金近1 000万元。2010年瓮安大旱及2011年冰灾时期，党员干部们深入基层，为民服务，发挥了巨大的作用。三是工作站建设、解决信访问题。瓮安在全县21个乡镇（办事处）和97个村（社区）建立综治工作站、综治工作中心，每年预算800万元作为信访问题调处专项资金，100万元作为法律援助救助资金。拿出3 600万元妥善解决了26家国企改革改制遗留问题、2 945名代课教师、76名集体卫生人员等一批信访问题。此外，还建立干部绩效考核制度、“五大访”工作制、领导干部责任包保制、机关干部驻点帮扶工作制、年度工作目标公开承诺制、亮点申报观摩制[4]、“12+1”工作模式[5]等长效机制，约束权力运行，取得了良好效果。“瓮安事件”前，群众对瓮安干部作风满意率仅为27.6%，开展教育整顿活动后，满意率上升到85.6%。

第三，齐抓共管，保障社会平安。“帮会文化”在瓮安根深蒂固，帮会组织从20世纪90年代开始死灰复燃并不断蔓延，催生出“运输协会”、“姨妈协会”、“杀猪协会”等民间帮会，有的逐渐发展演变为黑恶势力组织，并渗透到学校和青少年中。“玉山帮”、“叶八二帮”、“邹昭喜帮”、“刘军帮”、“冷老二帮”5个黑社会性质组织及分别以杨延品等为首的7个黑恶势力团伙长期盘踞称霸一方。“瓮安事件”后，贵州以瓮安为重点，在全省拉开了保障社会平安的专项行动。一是针对群众反映强烈的黑恶问题，开展严打专项整治，长期称霸一方的“玉山帮”等20多个黑恶势力团伙被一网打尽，300多个犯罪分子受到法律严惩，9名充当黑恶势力“保护伞”的国家机关工作人员被依法审判。二是抓政法队伍建设。开展“勤廉驾考”、“零距离服务上门”等作风整顿专项活动，推行阳光执法、规范执法、柔性执法，让群众评价。2011年，瓮安公安系统还选派了100名青年干警到老百姓家去当“义工”。三是最大限度加强政法工作保障。瓮安近四年来，共投入政法经费8 844.15万元，增加人员编制，明确职级待遇，公开招考民警、工勤人员、巡逻队员，建立村户联防、户户联防和民兵应急分队巡防机制，要求政法机关扫清“盲点”、妥善处理“焦点”、熄灭“燃点”、排除“爆点”、填补“发展点”，保障人民安居乐业。到目前，瓮安打掉了五个黑社会组织和十来个恶势力团伙，社会治安由2008年全省倒数第十，上升到今年全省第三，群众安全感从“瓮安事件”前2007年的59.09%跃升至2011年的97.74%。

第四，加快发展，解决民生问题。瓮安事件后，瓮安县委针对当地教育、医疗、社会保障投入不足，提出“把民生欠账弥补好”，加大对民生的投入和保障力度，大力加强和改善民生。2011年瓮安投入民生建设11.1亿元，占县财政总支出的73.46%，较2007年的3.24亿元有大幅提升。一是优先发展教育。“瓮安事件”发生前，瓮安的教育投入严重不足。学校大班多，有的班学生甚至多达118人，教师讲课要用扩音器。校舍建设严重滞后，大量学生在校外租住[6]，成为学校管理盲区。非正常死亡而引发“瓮安事件”的李树芬及其同学王某就是农村到县城上学在校外租房居住的学生。另外，学校周边治安、文化环境差，校园周边的抢劫、敲诈、盗窃等治安案件经常发生；网吧、游戏室管理不到位[7]；校园周边一些歌舞厅、酒吧、音像书刊摊点、发廊等违规经营，场所内群殴、酗酒闹事时有发生。事件发生后，瓮安累计偿还教育历史欠账4 826.77万元。投资3.06亿元建成了瓮安一中、实验小学、县示范幼儿园，改扩建了二中、四中，筹资3 798万元改造了15所农村初中和15所薄弱学校，投资2.5亿元新建瓮安职校、县委党校等。逐步改善和解决县城学校“大班额”及学生“出租房”问题。二是优化医疗卫生服务。投资8 000多万元新建县医院，搬迁扩建县中医院。有序推进城镇居民基本医疗保障试点，实现农村合作医疗全覆盖，参合率达96.05%。2011年兑现参合农户医疗报销92.62万人次，补助总额达7 911万元。三是努力解决困难群众住房难问题。瓮安县城累积和谐拆迁5 000余户52.48万平方米。近四年共建设保障性住房5 962套，累积发放住房租赁补贴3 466户，1 236.9万元，改造农村危房4 090户，正在改造3 890户。四是做好社会保障，拓宽群众就业渠道。包括：开发公益性岗位，帮助零就业家庭、“4050”人员就业再就业；“阳光基地”为戒毒康复人员、残疾人、刑释解教人员等特殊人群开创就业岗位；建工业园区、农民工创业园，消化农村外出务工劳动力等。

二、“以人为本”的经验与启发

瓮安群体性事件处理的成功经验，主要是从源头反思，在特殊群体关怀、政府行为规范、社会平安保障、民生问题解决等社会管理的诸方面秉承并贯彻了“以人为本”的核心理念。

第一，“以人为本”体现于关怀特殊群体，是社会良知的体现。关心、帮助弱势群体既是政府的职责，也是全社会的责任。瓮安县委政法委视违法青少年为受害者，让学校、家庭、社会共同承担起关怀、帮助、教育他们的责任。大家一起来关心弱势群体，逐渐形成良好的社会氛围，才能促进社会的不断进步，不断走向公平与正义。对个人前途的尊重是“民本”思想的体现，与长治久安的群众观、大局观本质上是一致的。另外，在特殊群体的帮扶上，贵州通过积极立法建立工作的长效机制和制度规范体系，这一点也值得借鉴。

第二，“以人为本”体现于规范政府行为，是重获民心的条件。“瓮安事件”中青少年打、砸、抢、烧县委、县政府、县公安局，很明显是干群关系出了大问题。事件发生前夕的2007年9月12日、9月19日、9月22日和9月26日，在县城审计局宿舍、金龙花园、北门水井、步行街等处光天白日连续发生4起爆炸案，一个都没有破，案件多发破案率却低，这些“旧账”人民都会记在政府头上。加之矿群纠纷、水库移民搬迁、房屋强制拆迁、企业改制等社会矛盾不断激化，政府又没有及时解决，民心尽失。以人为本，民心才是根本。在瓮安事件的惨痛教训面前，政府的第一件事就是拿自己“开刀”，规范自己的行为，做出表率，重新争取人民的信任。不过重获民心不易，永得民心更难，现在的瓮安依旧面临经济社会发展转型关键期的诸多问题，都需要当下的政府、干部需要时刻警惕、妥善处理。

第三，“以人为本”体现于保障社会平安，是社会建设的基础。保障社会平安是极为重要的民生问题和最基本的发展环境。瓮安“帮会文化”根深蒂固，黑恶势力长期盘踞，一些学生为寻求保护，纷纷拜“大哥”、找“靠山”。据查，参与“瓮安事件”的104名学生中有18人都加入了黑帮组织。安居乐业是人民的基本需求，也是政府的基本责任。安居才可乐业，不能保证社会平安，社会建设也搞不起来。瓮安摧毁黑恶势力的同时也紧抓政法队伍的工作和建设，这一点值得肯定。另外，保证社会平安应该是长期工作，随时不可松懈，只有常抓、勤抓，才是对人民的交代。

第四，“以人为本”体现于解决民生问题，是化解矛盾的根本。民生问题是影响社会和谐稳定的源头性、基础性、根本性问题。瓮安群体性事件的肇事者中有百名以上的在校中学生，学校和社会教育的责任不可推卸。此外，由于历史、地理、自然等原因，贵州当前还属于贫困和落后地区，教育、医疗、住房、就业等基本的保障严重投入不足。在这个特殊的发展阶段，社会矛盾积累多，燃点低、触点多，这是群体性事件发生的根本原因。要杜绝此类事件的再次发生，就必须切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加强和改善民生，这是解决矛盾、预防风险的长期性、根本性重点问题。

[1] 余佳，北京师范大学中国社会管理研究院讲师。本文系国家社会科学基金特别委托项目12@ZH002“中国当代社会管理创新与国家科学发展战略重大课题研究”成果；中国国际经济交流中心委托课题266604007“社会管理创新问题研究”成果。

[2] “六法联动”：一是“结对帮教”，对回归社会的违法青少年实行“1名党政领导+1个基层组织+1名帮教对象”的帮教模式，对回归学校的违法青少年实行“1名学校负责人+1名教师+1名帮教对象”的帮教模式，在各班级还实行“1名教师+1名优秀学生+1名帮教对象”的帮教模式，形成“2帮1”乃至“3帮1”的结对帮教机制；二是“因人施策”，建立帮教档案，按照“一人一策”开展帮教；三是“整体联动”，建立重点青少年群体信息库，实施动态管理；四是“心理矫治”，坚持“两个必谈”，即帮教对象入校、入班、回乡前必谈，发现帮教对象有突出表现或不良苗头时必谈；五是“跟踪帮教”，利用假期和帮教对象返乡之机，深入帮教对象家中了解情况，组织参加座谈会和社会实践活动，了解其思想动态和行为表现，有针对性地进行继续帮教；六是“轻罪消除”，帮助违法青少年彻底甩掉历史包袱。

[3] “无缝化”：由县委常委、政法委书记为组长的帮教领导小组统筹协调；公安、检察院、法院、司法、宣传、教育、民政、关协、妇联等相关部门各司其职、各负其责、密切配合、整体联动；干部、社区、老师、同学、家庭共同参与，一同完善违法青少年帮教工作的格局和机制。

[4] 2012年2月，瓮安召开全县工作承诺大会，全县85个单位部门、23个乡镇党组织主要负责人在大会上作年度工作目标公开承诺，公开承诺全程直播由群众监督。

[5] “12+1”工作模式是指：社会动员联谊组、工业化工作组、城镇化工作组、农业产业化工作组、招商引资工作组、交通建设工作组、安全生产工作组、文化旅游工作组、政法维稳工作组、宣传工作组、干部作风督查组、党建工作组等12个工作组，加上重大工作督查组联合的工作模式，对瓮安全县发展、民生、稳定等方面的12项重点工作实行县级领导干部包保制，建立县级领导干部和县直部门包保乡镇，以及县级领导干部联系重点企业、重点项目责任制，实行县级领导、部门与乡镇党政领导同奖同惩，加大监督检查，坚决根治慵懒散漫的作风。

[6] 2008年7月，瓮安县高、初中在校外租房寄宿人数占住宿需求学生总数的56%。

[7] 城区网吧、游戏室42家中只有8家办证。