安伟华[1]

推进社会管理创新，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务，是适应我国社会结构和利益格局的发展变化，加强和改进社会管理的必然要求。河北省肃宁县党委、政府非常重视加强和社会管理创新工作，在工作实践中，从农民“求稳、求富、求做主”的迫切要求出发，创造性地推行了农村社会管理“四个覆盖”工作模式，主要思路是：以基层党组织为核心，以村代会为平台，以农村经合组织和维稳组织为骨架，以服务群众和协调整合农村各方利益为职能，推进基层党组织、民主组织、经合组织和维稳组织全覆盖。充分发挥农村党组织组织群众的核心职能和党员服务群众的先锋作用，领着农民搞自治，推着农民唱主角，让农民在当家做主中学会民主，在经济合作中实现共富，在社会参与中共享和谐，初步探索形成了一条新形势下加强农村社会管理的新路子，并受到了广大党员群众的拥护和支持。“四个覆盖”案例从实施背景、主要做法、取得成效和经验启示四个方面进行实证研究，从而表明了构建新形势下农村“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的可能性和可能方式，又反映出在社会管理创新中个体群众参与社会管理的途径与方法。

作为县一级党委、政府，如何采取有效措施切实加强农村社会管理，从根本上解决好农村的稳定与发展问题，带领农民跨越新阶段？作为传统农业大县，肃宁县从农村管理机制创新入手，通过整体的制度设计，探索推行“四个覆盖”的新型乡村治理模式，走出了一条新形势下加强农村社会管理的新路子。

一、实施背景及动因

肃宁县位于冀中平原腹地，全县33万人口，其中农业人口29万，是沧州粮食、蔬菜、果品主产区，属于传统农业大县。改革开放以来，肃宁县和全国广大农村地区一样普遍实行了统分结合的家庭联产承包，农民群众的生产生活、生活面貌发生了翻天覆地的变化。随着农村生产力的解放和发展，催生了农村经济结构、生产组织经营形式和收入分配方式等方面的深刻变化。但是，由于农村上层建筑领域改革相对滞后，产生了农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次矛盾和问题；同时，随着工业化、城镇化、市场化的深入发展，农村新的矛盾还在不断显现，有些还难以预料，主要表现为：

一是农村经济发展由快速发展的黄金期进入缓慢发展的平台期。联产承包责任制，农民群众拥有了生产经营的自主权，极大地激发了农民群众的生产积极性，农村经济进入了快速发展的黄金期；但随着农村生产力的快速发展和市场经济的逐步推进，一家一户分散独立的生产经营方式，也暴露出了生产规模小、成本高、效益低，农业增效难、农民增收难等问题。一方面广大农民群众既不了解市场，不掌握信息，更不懂技术和管理，靠自身势单力孤单打独斗，很难在市场经济风浪的搏击中站稳脚跟，有所作为；另一方面，广大农民群众也很难适应当前集约化、规模化、标准化等现代农业发展的趋势。如何打破一部分人先富起来，大部分人富不起来的僵持局面，让广大农民群众走上共同富裕的道路，实现农村经济发展的再一次突破和跨越，成为肃宁县委农村工作必须解决好的一个根本性问题。

二是农村基层党组织作用弱化，缺乏作为。农村基层党的工作，长期以来还没有从计划经济的传统工作模式中彻底解放出来，严重滞后农村经济社会发展步伐，出现了诸多不适应，面临着许多新课题。在农村党的基层组织设置上，单纯以行政村为单位的传统模式，形式单一、覆盖面窄，已经越来越不适应现代市场经济的需要，存在着党员找不到组织，组织找不到党员的现象。虽然这些年来，在农村党组织建设上进行了一些有益探索，但仍然不能适应农村经济社会结构不断变化，党员流动性日益增强的新趋势，很多行业、领域和地带存在着党组织设置和党的工作空白点，部分经济组织、民间社会组织游离于党的工作视野之外。在工作方式上，有的村级党组织观念陈旧、方法简单，沿用“支部说了算、群众跟着干”包揽代办的老套路，往往一片好心却办了不少群众不理解、不拥护，甚至反对的事，致使党组织与农民群众的关系越来越疏远。个别村级党组织甚至走向了群众的对立面，在群众中失去的威信，没有了话语权，向心力和凝聚力越来越弱。在作用发挥上，找不到着力点和切入点，不知道干什么、怎么干？农村基层党组织存在的这些问题，在一定程度上影响了党组织作用的发挥，甚至动摇党在农村的执政基础。

三是农村社会管理长期处于自由松散状态。农村实行联产承包责任制以后，原有的以生产队为基础的组织体系被打破，农村基层党组织不再统一管理农民群众的生产经营和收益分配，农民自主与独立发展的能力更强，对于基层组织在生产生活方面的“依赖”逐渐减弱。同时，由于农村民主建设的推进，基层组织过去那种事事都要“为民做主”的“权限”变小，越来越多的农民既成了经济上的“自由人”，也成了社会管理上的“自由人”。另外，随着农村经济发展，农民群众外出打工经商、合作办厂，人口流动性增强，农村社会管理松散自由的程度日益加剧。

四是群众的民主权利得不到有效保障。近年来，肃宁县以村民自治为重点，大力推进农村民主政治建设，农民群众自我管理、自我教育、自我服务，当家做主的意识明显增强。但由于基层民主政治组织不健全，缺少农民群众行使民主权利，实现当家做主的平台和载体，村民自治只能停留在选选村干部上，选举完了权利也就终止了，“村民自治”异化为“村官自治”，农民群众的民主权利得不到有效保障，出现了群众想参与没机会、想决策没权力、想表达没渠道、想监督没办法等问题，形成了“半截子”民主。同时，相当一部分村级党组织沿用过去传统领导方式，搞干部说了算的“家长制”、“一言堂”，再加上个别村干部在处理集体收支、征地补偿等热点问题上不公开、不透明，根本不让群众知情参与，从而造成了干群关系紧张。

五是农村矛盾纠纷多，社会治安不稳定。随着市场经济的发展，农村贫富差距逐步拉大，群众心理不平衡感越来越强烈，心态不稳、情绪不顺。此外，随着农民群众平等意识、民主意识、权益意识的不断增强，群众各种利益诉求增多，农村矛盾纠纷日趋复杂多样，化解难度也越来越大。特别是在土地承包、征地拆迁、土地流转、宅基地发放等一些关系群众生产生活的现实利益问题上，往往由于诉求渠道不畅，处置不当，引发矛盾纠纷。肃宁地处沧州、保定、衡水三地交界处，区位特殊，陆路交通四通八达，出入便捷，再加上肃宁作为“中国裘皮之都”，买全国、卖全国，流动人员多，农村盗、抢案件多发，治安形势异常复杂严峻。再加之，农民群众各顾各的家、各干各的事，邻里之间、群众之间关系疏远，遇事无人帮，群众担惊受怕，警力难以控制。长期以来，农村的社会和谐和治安稳定问题成为肃宁县委农村工作最为关注的一个现实问题。

二、实践与探索

为从根本上解决好农村社会管理问题，实现农村的长治久安与繁荣发展，肃宁县建立基层党组织、基层民主政治组织、经济合作组织和综治维稳组织，把农民全部纳入组织体系当中，通过基层组织发挥管理、监督、服务、引导、培养、教化作用，化解各类矛盾，提供致富载体，从而实现农村的稳定与发展。

一是基层党的组织全覆盖。按照“党员走到哪里，党组织就跟到哪里”的原则，打破原来以行政村为单位的传统模式，创新党组织设置，分行业、按领域统筹抓好“农村、社区、新经济组织、新社会组织”党建工作。完善党员编排方法，细化党建覆盖网格，坚持把党的组织建到各种经济组织、产业链条当中去，建到综治维稳组织和基层民主组织当中去，建到园区和社区中去，使党组织拓展延伸到了农村各个“神经末梢”。同时创新党员发展机制，全面实施党员发展“关口前移”，把有能力、有威望、懂经营的乡村能人作为发展党员和村干部的重点培养对象。在确定入党积极分子之前，由村党支部书记（村代会主席）召开村民代表会议，采取村民代表民主推荐、支部委员会讨论通过的方式确定入党积极分子。真正把威信高、群众公认的农村能人吸收进了党组织，从源头上保证农村发展党员质量和党员队伍的先进性、纯洁性。另外，把所有党员全部纳入到组织体系中来，积极创新党员服务平台，让党员在其中担任带头人，带领群众一起抓稳定、闯市场、搞生产，努力实现党建工作与具体工作的有机结合、同步推进，把党的政治优势、组织优势转化为管理优势、服务优势。2010年以来，肃宁县新建党委3个，党总支20个，新建党支部81个，新建党小组2 046个。其中民主组织党小组301个、经合组织党小组318个、维稳组织党小组1 026个、群众文化娱乐活动组织党小组132个、社区党小组50个，非公有制企业党小组127个、其他类型党小组92个，基本实现了基层党的组织全覆盖。

二是基层民主组织全覆盖。坚持思想上尊重群众、工作上依靠群众，发挥群众参与社会管理的基础作用，在村“两委”基础上，建立健全村代会和村监会两个民主组织。各村每5～15户推选一名村民代表，由村民代表和村委会成员组成“村民代表会议”，作为村中常设性专门议事决策机构。选举成立“村民监督委员会”，负责监督村务执行。对村级重大事务，实行村党组织提议、村“两委”商议、村代会决议、村委会执行和村民监督委员会监督的“三议一行一监督”机制。同时通过村党支部书记兼任村代会主席的制度设计，理顺村党支部、村代会、村委会、村监会之间的关系，真正建立“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构。2010年以来，共召开村代会3 038次、村监会2 886次，决议村级重大事务2 886件，表决通过2 817件，否决69件，已执行落实2 736件，占表决总数的94.8%。

三是经济合作组织全覆盖。按照“民办、民管、民受益”的原则，针对农民的合作需求，采取能人大户领办、村组农户联合、院校基地合作、龙头企业带动、流通市场链接等方式，因地制宜、不拘一格地培育各类经合组织，把各种协会、专业化服务组织和农业产业化组织建立健全起来，逐步把所有农民都纳入各种农业产业化服务组织、专业化服务组织当中；为农民提供产前、产中、产后一条龙服务，把农产品的生产、收购、加工、销售等各个环节的利益“捆绑”在一起，形成一个有机的产业化链条，与市场建立有效对接，逐步占得市场的主动权和话语权。“四个覆盖”推行以来，全县新增各类经合组织350家，目前达到了459家，涉及全县238个村，带动农户6.1万户。2012年农户人均收入达9 360元，高出全县农村人均纯收入1 630元。

四是综治维稳组织全覆盖。建立“3+1”组织模式（综治工作站、综治工作小区、综治工作组和农村治安巡防队），即在村一级建综治工作站，设“一干两员”，专抓农村社会稳定和安全；在过去生产小队的基础上或居住片区的基础上，建综治小区，管40～60户农户；综治小区之下，每10户设综治小组，即每10户农民选一个威信高的人，来管理10户之间的事。同时还成立村民巡防队，实行专职巡防队与每家每户轮流值守相结合，在全村开展治安巡逻防范，让村民共同参与到调解矛盾、解决问题、维护治安、共建和谐工作中来，让老百姓自己管理自己的事。目前，肃宁县“3+1”基层平安网络已经形成，各乡村已建立综治工作站253个，综治工作小区1 574个，综治工作组5 578个。自2010年以来，通过“3+1”维稳组织，共排查各类矛盾纠纷和治安隐患1 251件，在村级就化解了1 226件，占到了其中的98%，真正做到了“小事不出村、大事不出乡”。

三、初步成效

“四个覆盖”的推行，使农村基层党组织把农村广大党员群众紧密团结在党组织周围，找到了推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的载体和渠道；让广大农民群众拥有了自己的“家”，找到了致富的路和民主的桥；带来了农村工作的新突破，催生了农村经济社会发展的新变化。

一是农民真正组织了起来。通过建立综治维稳组织、经合组织、民主组织，最大限度地把农民组织了起来，再通过在这些组织中建立党组织，把广大农民紧密团结到了党组织周围，用民主和互助合作的理念统一了思想，用共同的追求凝聚了人心，用服务的方式联系了群众。因此，“四个覆盖”不是单纯的组织和动员，更不是居高临下的强制，而是用利益的导向和民主的机制，激发了群众的参与热情，让群众从思想到行动上全方位组织了起来，凝聚起了推进农村经济和社会事业快速发展的强大合力。

二是村民真正自治了起来。“四个覆盖”的一个基本点就是相信群众、依靠群众，用群众的方法来解决群众的问题。通过民主组织的覆盖，建好“村代会”这个民主平台，推行以“三议一行一监督”为核心的民主机制，为群众当家做主畅通了渠道，实现了决策民主；通过综治维稳组织的覆盖，让群众组织起来，自个化解自个的矛盾，自个为自个看家护院，实现了管理民主；通过经合组织的覆盖，让农民自主联合起来，应对市场竞争、共同发家致富，实现了经济自主。所有这些，都是用民主的方式和途径，把农民实现、发展自身利益的愿望变成了他们的自觉行动，使其真正成为了农村治理的主体，激发了他们的主人翁精神，从而为农村发展提供了持久的动力。比如农村计划生育，一改过去死卡硬管的方法，依托“四个覆盖”组织开展群众计生自治，探索出了一条依靠小区长、小组长等“农村能人”共治共管的基层群众计生自治新模式，得到国家和省计生部门的充分肯定。村容村貌整治，表面看是村庄环境问题，但实际上也是社会管理问题。村庄面貌脏乱差的问题由来已久，群众很有意见，也都想搞，但一家一户又办不了、办不好，去年以来，通过发挥“四个覆盖”的民主机制和各类组织的职能作用，并利用“一事一议”资金，发动群众自己整理自己的村庄，齐心协力美化家园。不到一年时间，村庄绿了，街道干净了，道路通畅了，干部群众齐声叫好。农村文化建设中，过去由于缺少健康向上的文娱活动，一到晚上村里黑灯瞎火、死气沉沉，不是打麻将就是斗小牌，无事生闲气。现在村里把农村文艺骨干、文化能人组织起来，每个村都搞一个文化广场，成立起大鼓队、秧歌队，花钱不多，效果不错，一到晚上，很多村民自发地聚到一起，大鼓一敲、秧歌一扭，提起了正气，敲出了精气神，扭出了和谐风气。这些都是群众真正自治起来之后，自我管理、自我服务、自我发展的生动范例。

三是农村和农民富裕和谐了起来。通过推行“四个覆盖”，农村面貌和农民精神风貌都有了很大变化。农村经济发展了，很多现代化生产技术、生产模式、质量标准得到推广和应用，全县设施蔬菜种植、特种动物养殖实现了规模化、标准化、品牌化发展，皮毛、针纺、电器电料等特色产业也呈现出集群发展态势；农民收入增加了，2012年人均纯收入达到7 730元，同比增长了17.4%，是增速最快的一年；村风和谐了，打架斗殴的少了，婆媳不和、邻里呕气的事少了，农民素养在潜移默化中得到提升。

四是党员干部依靠群众、服务群众的工作理念确立了起来。为促进部门工作与“四个覆盖”的对接融合，肃宁县还在全县组织开展了“千名干部下基层”活动，动员各级党员干部进村入户“接地气、办实事、搞对接”。在深入农村、服务群众的过程中，广大干部树立并强化了“以群众为主体、用群众的办法解决农村工作具体问题”的工作理念。许多部门立足自身实际，以“四个覆盖”为平台和抓手，创新工作思路，拓展工作领域，走出了一条新路子。比如农村计划生育工作，探索出了一条依靠小区长、小组长等“农村能人”共治共管的基层群众计生自治新模式，被国家计生委评为“全国计划生育优质服务先进单位”。县环保局依托“四个覆盖”开展了村容村貌治理和农村环境治理，实现了农村垃圾户分类、村收集、乡转运、县处理的方式，解决了农村脏乱差的问题。交通局也依托“四个覆盖”打造农村交通网络体系等。两年多来，共有民政部门村务公开民主管理、公安部门群治群防工作模式、司法部门群众自治调解、环保部门群众自治监察等35项创新工作，受到省级以上肯定和表彰。“四个覆盖”实施以来，财政收入以年均37.2%的速度快速增长，2012年达到15亿元，五年翻了两番多；县域经济综合实力在全省的排位由2007年的第47位上升到了2009年的第34位，两年跃升13位。

四、经验与启示

分析探讨肃宁县总结推广的“四个覆盖”的经验做法，将其中任何一个拿出来，哪个也不新鲜，也没那么管用。之所以能够取得实效、结出硕果、引起反响，关键是“四个覆盖”作为一个相辅相成的有机整体，打破了各自为政的条条框框，打破了就稳定抓稳定、就民主抓民主、就增收抓增收、就党建抓党建的局限，形成了互通共融、互促共赢的农村工作新体系。这一社会管理模式的集合创新，给我们很多有益启示。

第一，创新农村社会管理必须加强党的领导。“四个覆盖”的核心就是加强党在基层的执政地位，把农民群众牢牢地凝聚到党的旗帜下。基层党组织全覆盖，创造性地解决了农村改革发展“由谁领导、由谁组织，怎样领导、怎样组织”的问题。通过将有本领、有威望、群众公认的乡村“能人”吸纳到党员队伍，强化了党组织的战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用；通过让一些有致富专长的党员骨干带头闯市场、带头搞稳定，把我们党的政治优势、组织优势转化为了服务优势、发展优势，党的先进性得以彰显。实践证明，只有把党组织的组织、领导、教育、管理职能寓于服务之中，才能凝聚党心民心，党在农村的领导基础才会越来越牢固。

第二，创新农村社会管理必须转变党的领导方式方法。基层党组织在农村经济社会发展中起着至关重要的作用。在计划经济时期形成的领导方式方法，已经明显不适应当前农村现实。当前既是农村改革发展的攻坚期，也是社会矛盾凸显期，新老问题叠加，新旧矛盾共生。推进社会主义新农村建设，必须转变党的领导方式方法。如果走“头痛医头、脚痛医脚”的老路，肯定是“按下葫芦起来瓢”，必然越走越窄，必须从宏观上整体布局、全方位统筹推进，才能实现农村经济社会全面协调可持续发展；如果继续沿用“党支部+村委会”的传统管理模式，只能离群众越来越远，必须把党的组织发展与社会组织发展融为一体，把党员与农民群众融为一体，也才能从根本上解决影响制约农村改革发展稳定的突出矛盾和问题。

第三，创新农村社会管理必须提高群众的组织化程度。当前无论是解决一家一户的小农经济有效“对接”联系广泛的市场经济，农户获得更好的经营效率和更多的市场收益；搭建农民群众民主自治的平台和载体，把农民群众的民主权利落实到位；实现乡村社会的有序管理和提高公共服务水平；有效保障农村剩余劳动力的顺利就业和有序转移；还是进一步加强和改善党对农村工作的领导等问题，其核心和关键都在于把农民群众重新组织起来。肃宁县推行“四个覆盖”，通过建立农村民主政治组织、综治维稳组织、经济合作组织，把分散独立的广大农民群众有效地组织起来，形成了一个完整的农村社会组织体系，再通过在各类社会组织中建立党组织，把广大农民群众紧密地团结在党组织周围，用共同的追求凝聚了人心、用紧密的组织团结了群众、用指导服务的方式联系了农户、用群众的办法治理了乡村，实现了党领导农村工作与农民群众自我发展、自我管理的有机结合，既巩固了党在农村执政的群众基础，又保持和发展了广大农民群众创业致富的劳动热情，为农村经济和社会事业健康快速发展凝聚了强大合力。

第四，创新农村社会管理必须坚持党的群众路线，真正相信群众、充分依靠群众。“四个覆盖”不是单纯的组织和动员，更不是居高临下的强制，而是用利益导向和民主机制，把赋予农民的权力真正落到实处，一切为了群众，一切依靠群众，让分散的农民重新组织起来，使农民群众由农村工作的配角变为主角，由公共事务的旁观者变为主动参与者，这种角色的转变最大限度地满足了农民受尊重和实现自我价值的渴望。村里的大事小情由他们定，执行过程由他们监督，维护农村和谐稳定由他们出力，农民自我意识一旦被激活，就能迸发出巨大的工作热情，就能真正凝聚起推进农村经济社会快速发展的强大合力。

[1] 安伟华，中共河北肃宁县委书记。