周秀平[1]

从狭义的社会组织管理制度的内涵入手，指出我国社会组织管理制度主要经历了三个时间段的变化，表现为从放任、限制到规范；从分散、归口到分类管理的转变过程。社会组织管理制度的变化可以归纳为三个特点，即与时俱进、管理观念和手段的成熟化、制度设计标准的多元化。我国社会组织管理制度变迁的背景则是改革传统双重管理制度的需求、公民意识的发展和社会团结基础的变化，以及去中心化的新公共管理思潮的兴起和发展。

广义而言，社会组织管理制度涵盖了由宪法、法律、行政法规、党的政策和非正式制度等五大方面内容的制度体系[2]。但大部分研究者视狭义的社会组织管理制度，即产生于20世纪80年代末的双重管理体制——由登记管理部门民间组织管理局或民政局和业务主管部门共同管理——为我国社会组织管理的一项基本制度。这一制度是我国在计划经济体制的大制度环境中对社会组织实行归口管理的一种安排，后来经《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》加以强化并实施至今。从社会的发展历程来看，这项制度曾发挥过积极功能，如业务主管单位为所联系的社会组织提供活动的场地、资金和公共权力支持，加强了党政部门和社会的联系等。只是，双重管理体制在制度设计时将社会组织与政府置于相互对立的位置上，通过登记管理机关和业务主管单位的双重审批限制社会组织的准入，这实际上将社会组织的登记管理简化成了一种政治把关和责任共担的分权机制，制度设计的首要目标是减低政治风险与规避责任，社会组织的发展则被置于次要的位置上[3]。时过境迁，双重管理制度已经不适应变化了的社会组织生态与经济社会发展水平，特别是随着改革开放以来经济的快速增长、社会结构的深刻变化、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化。要求改革社会组织双重管理制度，激励社会组织参与社会建设与管理的呼声越来越高。

一、社会组织管理制度的规范化变迁

不同的学者对我国社会组织管理制度的变化有不同的理解。中国社会组织的管理呈现出“先发展，后管理”的变化，政治管理和行政干预的作用很大，是一种控制管理型体制[4]。也有学者从整个社会的组织秩序的角度提出中国社会组织制度变化体现为执政党组织社会的理念变更，即社会的组织化与组织的社会化两种组织策略的交替[5]。还有研究指出我国社会组织管理制度的设计徘徊在实现型战略和理想型战略之间[6]。总的来看，我国的社会组织管理制度经历了一个逐步规范化的过程，这个变化过程折射出特定历史阶段世界经济政治格局、我国社会发展总体制度与政策环境、社会组织生态结构，以及社会组织参与人群的变化等多个因素的影响。

在总结清华大学非政府组织研究所近二十年研究成果的基础时，王名等将我国社会组织管理制度的发展变化区分为三个大的发展阶段：第一阶段的时间区间为1978-1992年，这一阶段的社会组织管理制度以放任发展和分散管理为特点，组织生态特点体现为学术性社团为主，从参与人群来看主要是能获得体制资源与支持的知名专家学者；从当时的环境来看，新的民族国家取得独立地位的时间还很短，百废待兴，国际资本主义国家主要从意识形态对立的角度，冷眼旁观新中国的经济社会发展与国家建设。第二阶段的时间区间为1992-2002年十年的时间。这一阶段的社会组织管理制度以限制发展和归口管理为主，从数量来看整体处于停滞期，受1989年政治风波和1999年邪教“**”的影响，大量社会组织被纳入统一的登记管理制度中，农村合作基金会和一些气功类的组织被大量取缔。这一阶段出现了“双重管理体制”，即模仿计划经济时代的“挂靠”制度，强调社会组织在登记审批和日常管理上需要有复数以上的政府职能部门把关负责。第三阶段的时间区间为2002年至今，主要体现为规范发展与分类管理，从组织生态来看民办非企业单位、协会商会和其他新兴社会组织全面兴起，从数量来看，经历了一个近乎“爆炸式”的发展历程，从参与人群来看，由原来局限于科学研究的专家学者拓展到体制外社会活动精英、政治精英、经济精英的广泛参与[7]。

要言之，改革开放以来我国社会组织的管理制度经历了一个从放任、限制到规范，从分散、归口到分类管理的变化过程。社会组织参与人员经历了一个从相对边缘的知识分子、农民转向代表社会主流的政治、知识和经济精英等新阶层的过程，并最终形成现在以分类管理为核心的制度设计。分类的核心依据是按照不同的标准对社会组织进行分类。分类的标准则是依据社会组织日益多元的组织生态结构、管理部门的相互协同，以及政治社会制度的大背景等多种因素确定。具体表现为一方面按照社会团体、民办非企业单位和基金会的三元分类管理展开；另一面又分别从行业协会商会管理、农村专业经济协会管理、社科类社会组织管理、境外在华组织管理、社区社会组织管理等细目细类分别进行。

二、社会组织管理制度变化的特点分析

已有关于我国社会组织管理制度的研究，多从静态角度分析其不足与缺陷，对其变化的特点少有分析，如中国社会组织所处的制度环境整体处于宏观鼓励微观约束的状态，是典型的政府主导型公民社会，表现为明显的官民双重性特点[8]；再如大量关于双重管理制度的批评性评论等[9]；又如刘鹏和孙燕茹从国家-社会关系视角下总结关于中国社会组织管理体制研究的三大取向，即强调政社合作关系的研究取向、政社合作策略分析的研究取向和国家社会关系新发展取向，并借鉴经济社会学的概念提出嵌入型监管[10]，以及从社会企业视角研究社会企业模式在社会组织管理模式中的创新价值[11]。这些研究很好地解释了现存制度的本质和特点，但在制度变迁的动态特征分析上，还有很大空间。从动态和积极功能的角度来看，我国社会组织管理制度的变化过程表现出制度设计的与时俱进、管理观念和手段的成熟化、制度设计标准的多元化三个特点。

第一个特点体现为制度设计的与时俱进。1978年以前，是我党第一代以毛泽东主席为核心领导的时代，我国社会发展的中心是以阶级斗争为纲，还没有现代意义上的社会组织管理制度设计。整个社会处于“组织化社会”和“总体性社会”状态中。1978-1992年中出现的社会组织，主要源于发起人特殊的背景与社会身份，并直接或间接的得到党和政府高层决策者的支持。单体组织的活动领域严格限定在某一专业或行业领域内。这个时期的社会组织管理制度还缺乏整体的设计，其表现之一是没有任何关于社会组织数量的统计，也没有形成统一的法规，社会组织的审批和管理分散于各个党政部门和人民团体。此后，因由两次大的社会事件和以社会组织为载体的突发事件触及我国国体与政体的“制度底线”激发了以行政权力为核心的社会组织管理制度变迁过程。1992年邓小平的南巡讲话不仅放开了经济发展的制度束缚，更带来了思想及公民参与行为的大解放，从数量上表现为1991-1992年一年间的社会组织数量的增幅超过了过去十年的总和。但由于前一阶段社会组织活动的社会与政治影响的遗留和偏重监管保持社会政治稳定的思路延续，这一时期的制度设计仍然表现为“分级管理、归口管理和双重管理”和“行政吸纳社会”。总之，社会组织的发展受到国家管理力量的“渗透”，国家对社会组织的干预和影响无处不在。2002年之后，社会组织的相关管理部门认为经由前两个阶段的大清理与整顿，以及以经济发展为中心的单向政策无法解决日益凸显的矛盾，如城乡差距、行业差距、环境污染与保护问题、食品安全，以及由此引发的社会事件和阶层冲突，再加上我国的社会整体发展战略重点的转移，体现为从以经济为中心转变到以经济社会并重，反映到社会组织管理领域的变化就体现为从强调限制到规范发展，在管理的理念上由登记入口管理转变到日常服务的过程管理，并逐渐形成分领域放开登记审批制度、购买社会组织服务、备案社区社会组织等新的管理制度。在一定意义上，我国的社会组织管理制度因应社会经济文化发展的不同特点，与我国经济社会发展的战略方向调整保持了一致。

第二个特点体现为管理观念和手段的科学化。20世纪90年代以来，一股新公共管理思潮逐渐兴起，这一思潮的核心思想是将市场的效率机制引入公共行政管理，并视社会组织为公共治理主体之一，参与公共产品与公共服务的供给。随着我国经济水平的进一步增长，人们世界观、价值观的变化和需求的多元化，以及社会组织数量与结构的变化，我国的社会组织管理观念和手段也日渐成熟和完善，表现为从无序到有序、从人治到法治、从入口管理变化到日常管理、从无主管部门到多主管部门、从部门分割管理到部门协同管理。在管理手段上的变化体现为信息化手段的采用，评估机制的建立和第三方评估者的引入，双部门共同管理变化为多部门协同管理等。在管理观念上，从1978年以前的无管理到第一阶段的分散管理，各职能部门和人民团体分别审批、登记和管理各自所联系的社会组织。这个时候的社会组织在各业务主管单位的功能设计上，并不是真正代表社会与普通公众的需求与利益，而是政府延伸了的“腿”和“手”。社会组织的活动经费主要由财政拨付或是挂靠单位供给，办公场所由其提供，组织的目标和宗旨、活动领域也都与挂靠单位密切联系甚至重合，社会组织负责人也多是这些党政机关的退休干部。20世纪80年代以后，规范三类社会组织的管理条例相继出台，改变了以前社会组织管理无法可依的局面。虽然三条例的法律位阶不高，内容上也严重滞后于社会组织发展和社会发展的实际水平，但是在规范社会组织发展和管理历程中功不可没。从管理部门的设计来看，由无主管单位到多主管单位，从部门共同负责到部门协同负责，改变了社会组织的“八龙治水”状态。在管理手段上，从单纯的入口登记材料的一次性管理、固定时间实施年检的日常性的面上管理，转变为日程过程中大事报备制度、社会组织办公地点和负责人变更报备制度、社会监督等一整套政策制度体系。管理的人员从单纯依靠登记部门的民政公务人员变化为由业务主管单位的工作人员、相关领域的专家、第三方评估人、资助者和普通公民的监督等。管理渠道从纸质材料到无纸化办公，如网上年检、网上报备报批、违法违纪惩处网上公示等。管理实施者由单一部门到多部门，如民政部门会同公安、税务、环保、质检、住建等多部门共同管理。

第三个特点表现为制度设计标准的多元化，从完全以政治标准为中心的制度设计到兼顾经济因素与社会因素。社会组织数量急剧下滑的几个时间点，也分别是我国政治生活中发生重大事件的时刻，如1990年的整顿、2001年前后的清理。也正是因为出于维持社会稳定特别是政治稳定的考虑，我国社会组织的管理政策在很长一段时间内都以控制为主要方向。“在新的控制（社会组织发展的）体系中，实施什么样的控制策略和控制强度，取决于政府的利益需求以及被控制对象的挑战能力和社会功能。实际上，这（指的是我国社会组织分类控制政策）是一套国际利用‘非政府方式’，在新的经济环境中，对社会实行全面控制的新体制。”[12]在社会组织发展过程中，一个组织取得合法性必须要获得体制内的支持，以北京西城区的社会组织为调查对象的数据表明，社会团体中由处级以上干部担任正负责人的比例为所有被调查社会团体总数的61.7%，民办非企业中由这类人群担任正负责人的比例为26.3%[13]。一项关于社会组织在重大危机事件应对过程中发挥作用的模式研究也发现，与政府关系越密切——如由业务主管部门提供办公场地、具有政府背景或成立时得到了政府的支持，以及能够参与政治性很强的危机事件应对等，该类社会组织的危机参与水平也越高[14]。政府管理与行政干预始终是社会组织管理制度变化的核心影响因素。十七大召开以来，我国社会组织管理制度中出现了一些新的元素，如对经济类社会服务类社会组织登记管理双重管理制度的改革，向社会组织购买公共服务、公益捐赠免税资格认证等。2010年9月以来，各地社会组织管理制度创新不断。如上海的浦东新区和杨浦区建立了公益性社会服务组织孵化园；珠海将23项政府职能转移给21家社会组织；海南探索向社会组织购买服务新机制；山西太原对社会组织实行登记评估；深圳市也将60项政府职能转移给百余家社会组织，深圳同时是取消经济类行业协会业务主管，实施直接登记制度，开全国社会组织登记管理制度之先河的地区。成都、广州、南京等地也先后实施社区社会组织备案制度，鼓励社区社会组织发展被写入国家发展的“十二五”战略规划。这说明，我国社会组织管理制度的设计基础，突破了政治的单一标准，转变到兼顾社会与经济发展状态的变化。

三、社会组织管理制度变迁的原因分析

社会组织管理制度变化的原因，或者说引起变化的动力来自内外两个方面。从社会组织内部来看，传统的双重管理制度严重滞后于社会组织的蓬勃发展，大量提供公共产品与服务、化解社会矛盾与分歧、培育公众志愿精神的社会组织因找不到业务主管单位面临“非法”处境，登记机关与业务主管单位衔接不畅为违规操作的社会组织留下“空间”等。从社会组织的外部环境来看，三十年的改革开放极大了促进了生产力的发展，并将这股改革的浪潮引入社会领域；富裕起来的人们的公民意识逐渐觉醒，公共治理的参与意愿和能力都在增强。最后，新公共管理思潮在全球的兴起也推动了我国社会组织管理制度的变革。

首先，社会组织的蓬勃发展对传统双重管理制度的适用性提出了严峻的挑战。民政部民间组织管理局发布的最新数据显示，我国已注册登记的社会组织总量为41.6万个。但因为找不到挂靠的单位而无法取得法律地位的组织数量，王名估计在200万个左右，王绍光估计在800万上下。不论他们的估计准确与否，有一点大家的结论是一致的，即取得合法登记地位的社会组织数量远远少于未取得合法地位的组织，这是传统双重管理制度的第一个弊端。其次，传统双重管理制度下，统一的登记管理部门与分散的业务主管单位并存，而作为登记部门的民政部门在公共财政资源的分配中处于相对弱势的位置，同时由于人手和资源的严重不足，无力全面有效监管数量巨大的社会组织。在深圳市民政局的访谈中，有处室负责人介绍说：“我这个处室总共三个人，面对几千家组织，能够尽量参加他们（社会组织）的换届选举大会就不错了，根本腾不出时间与精力来参与他们的日常活动。”上海、南京、成都的民政部门负责人和工作人员也有类似的感受。最后，条块分割下，业务主管单位和登记管理部门的协调成本高昂，而专司登记管理为主的民政部门无法对社会组织所从事的专业性工作提出有效的富有针对性的管理措施，也是传统管理制度的不足。于是业务主管单位履行职责的不平衡、各业务主管单位和登记管理部门之间的衔接不畅，进一步加剧了社会组织管理不到位、不深入的问题[15]。针对传统双重管理制度中业务主管单位发挥积极功能的观点，陶传进指出业务主管单位对挂靠自己的社会组织有很大的积极作用，这种作用在表面上似乎帮助社会组织解决了资金和公共权力权威的问题，但在实际中，业务主管单位并不愿意为社会组织供给资源和承担风险，特别是在与其自身关系不是很相关的情景中。由于产权不清，民间组织将产权看作是自己的，因而它们实际上是在按照市场原则运作，这是导致其营利化的关键原因。在法律地位上对业务主管单位的体制性依赖是社会组织官方化的关键因素。无论是营利化还是官方化，都违背了社会组织发展的非政府性和非营利性的本质特征，对社会组织的定位不清而非其能力不足是导致社会组织发展困境的根本原因[16]。

中国社会转型过程中的社会建设与经济发展的严重失调所引发的一系列社会问题危及社会正常秩序，是改革社会组织管理制度的政治基础。从现实层面看，从20世纪80年代开始，大量富余农村劳动力开始流入城市，2011年，这一流动人群的规模达到了2.5亿，这是中国社会结构近三十年来的巨大变化之一，数以亿计的流动人口对传统的社会管理模式提出了严峻的调整。此外，经济的跨越式发展过程中对环境的破坏、科技技术的不恰当使用、社会压力和冲突的增加以及社会发展成果的不公平分配等，进一步挑战了政府的传统回应机制[17]。可以说，社会组织存在的本身，就是某种意义上的“问题信号”，它表明了特定领域中存在着对某一问题的社会警觉与社会焦虑，同时也蕴含着社会热情与社会动力。社会组织应该是社会治理过程中的积极行动者；发展社会组织是一种“藏富于民”、“藏技于民”的战略。不应当使公民社会变成一个狭隘的、割裂的概念，并不是在政府之外有一个公民社会。许多地方，政府与社会组织携手合作各方共赢，公共治理的效果最大，其本身就是在构建公民社会[18]。从制度设计层面来看，随着分税制的实行，公共财政在中央和县以上政府集中的程度越来越高，乡镇及以下的基层社会因财权的弱化在减少责任的同时，其公共治理和社会服务的能力也越来越弱。特别是在取消农村税费后，村民与国家政权的联系越来越弱，乡村中国越来越“空壳化”。而流入城市的农村精英则因城乡二元分割的户口制度难以与城市户籍居民同等享受就业、医疗、养老、子女教育和社会保障等公共服务，制度改革特别是涉及社会建设和社会管理的制度改革逐渐成为决策者、研究者和广大民众关注的焦点，社会组织管理制度的改革也正孕育其中。

公民意识的发展和社会团结基础的变化构成我国社会组织管理制度变化的社会基础。公民意识有三个不同又相互联系的含义，从法律角度来看，公民意识体现为公民权利意识；从道德角度看，体现为责任意识；从实践层面来看则表现为公众在社会生活和政治生活中的参与、协商和妥协意识等[19]。公众参与的形式与途径受社会团结基础——也称结社心理——影响。传统基于血缘、地缘的天赋性团结机制在转型中国逐步为业缘、地缘、趣缘等自致性团结机制所替代。这一结社心理的变化在社会组织中的折射表现为传统的社、祠堂、乡党、公田等转变为现代化意义上的民间组织、非营利组织、非政府组织或社会组织。中国转型过程中的社会整合具备了更多公民社会的积极含义，如目标自主、生存自立、合作资源、协商平等。从实务界和已有的经验来看，社会组织的负责人多来自于社会各界精英，包括经济精英、政治精英、文化精英等，因为精英与政府的联系更紧密，或有较多的社会网络联系到体制。这就能够确保社会组织得到体制内的支持，包括资金资源和权威资源支持。如尹志刚对北京西城区社会组织的研究，社会团体负责人更多的由体制内人员兼任或退休后的干部担任，民办非企业单位的负责人则更多的由技术性精英担任。经济改革过程中，也有一部分精英离开体制，主要是进入市场领域，即所谓“下海”。这一阶层在积累了足够的物质财富后，兴趣转向了公共领域。而已有体制没有足够的空间容纳他们时，通过结社行为，如成立社会组织就成为表达他们利益诉求和取向的一个途径，具体表现为非公募基金会的数量在短短几年内就赶超了公募基金会的数量。“希望工程”创始人南都基金会理事长徐永光甚至预言未来三十年将是非公募基金会的井喷期，将是一个“团结一致向公益看”的时代。社会组织的参与人群由原来的一个小阶层逐步扩大，2009年社会组织的从业人数达到了4 758 332人。体制外力量的增长、利益阶层的多样化、公民意识的觉醒和中国国民结社心理的变化构成了社会组织管理制度变化的社会基础。

最后，新公共管理思潮的兴起与发展构成了我国社会组织管理制度变化的时代背景。20世纪70年代以来，西方发达国家在经济危机中为了提高政府效率、降低运行成本，开始了新公共管理改革。在此改革过程中，出现了两个转移：一是中央政府权力向地方政府转移；二是部分政府职能向社会转移。因此可以在一定意义上说，政府与社会组织的合作——政社协同[20]——正是这一新公共管理思潮的体现。这一新公共管理的变化趋势在公共行政领域体现为国家与社会关系的深刻调整，体现为政府管理的方式由单纯的自上而下的决策-执行转变为自下而上和上下互动的双向交流等，即管理向治理的转变。传统公共管理主要采用高低有别有序的科层制，职位及其职责的角色内容规定了占据该职位的人的公共政策实施行为，这一思路下强调的是政策规制下的“该怎么行动”而不是在职者的“应该怎么行动”，形成以非人性的客观的程序性的繁文缛节为主要特点的科层制度。科层制的核心内容在于拥有公共权力的政府部门与它为公民所提供的服务之间的关系，以及这些服务如何能做得有效果、有效率和尽可能的公平。人们日益增长的公共需求和需求结构的多样化，以及对什么是公平的多元理解对传统科层管理制度提出了严峻的挑战。最后，无论是英国、美国还是在中国，政府部门并不是一个大一统的铁板，而是由不同利益阶层、中央和地方等多级政府机构构成的集合体，不同利益阶层和不同层级的政府部门之间很难有完全一致的政策取向。从我国的情形来看，20世纪90年代以来的财政制度强化了中央政府的财力，弱化了地方政府的财权。在这一背景下，地方政府尤其是到了县乡一级，政府的财力十分有限，而严格的绩效考核指标和辖区内凸显的公共问题，对地方的政治社会稳定和经济发展都形成巨大的压力。政府特别是地方政府并不能提供公民所需求的全部公共产品与服务，不得不借助包括社会组织在内的外部力量参与公共产品与公共服务的供给。世界范围内公共权力的分权化成为一种趋势。不考虑这一世界范围内的公共治理思潮的转变背景，就很难深入理解我国社会组织管理制度从专注监管到监管与培育并重的变化过程。

[1] 周秀平，北京师范大学中国教育政策研究院讲师。本文为清华大学创新与社会责任研究中心资助课题“社会组织管理体制创新研究”的成果。

[2] 俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，载《中国社会科学》，2006（1），112页。

[3] 王名、刘求实：《中国非政府组织发展的制度分析》，载《中国非营利评论》，2008（1），94～145页。

[4] 周红云：《中国社会组织管理体制改革：基于治理和善治的视角》，载《马克思主义与现实》，2010（5），113～121页。

[5] 林尚立：《两种社会建构：中国共产党与非政府组织》，载《Social Sciences in China》，2007（5），129～136页。

[6] 王名，孙伟林：《社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势》，载《中国行政管理》，2011（7），16～19页。

[7] 同上。

[8] 俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，载《中国社会科学》，2006（1），112页。

[9] 贾西津：《国外非营利组织管理体制及其对中国的启示》，载《社会科学》，2004（4），45～50页；邓国胜：《公共服务提供的组织形态及其选择》，载《中国行政管理》，2009（9），125～128页。

[10] 刘鹏、孙燕茹：《走向嵌入型监管：当代中国政府社会组织管理体制的新观察》，载《经济社会体制比较》，2011（4），118～128页。

[11] 王名、朱晓红：《社会组织发展与社会创新》，载《经济社会体制比较》，2009（4），121～127页。

[12] 康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，载《开放时代》，2008（2），30～41页。

[13] 尹志刚：《社会组织培育与社会建设制度框架建构——基于北京市西城区社会组织的调查》，载《北京工业大学学报（社会科学版）》，2010（5），2～11页。

[14] 周秀平：《非政府组织参与重大危机应对的影响因素研究——以应对“5·12”地震为例》，载《南京师范大学学报（社会科学版）》，2011（5），41～46页。

[15] 赵黎青：《改革民间组织双重管理体制——以对北京市怀柔区民间组织管理体制为例》，载《学海》，2007（6），110～112页。

[16] 王名、陶传进：《中国民间组织的现状与相关政策建议》，载《中国行政管理》，2004（1），70～73页。

[17] 张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》，载《中国行政管理》，2008（7），6～11页。

[18] 郭巍青：《NGO的三重功能——以地震救援经验为基础的分析》，载《探索与争鸣》，2008（7），23～28页。

[19] 朱彩霞：《当代中国公民意识问题研究——从自由主义与社群主义的争论谈起》，1页，济南，山东大学博士学位论文，2010。

[20] 政社协同在国际学术界更多的是用“公共部门与私人部门的合作伙伴关系”即Public Private Partnership（缩写为PPP来）表达。