王刚 秦国伟 李帆[1]

在全面建成小康社会决定性阶段，需要构建一个全新的社会服务模式来满足公众日益增长的社会服务需求。本文首先阐释了社会服务及其市场化的意涵，并基于市场化的视角对传统政府包办的“总体性社会”社会服务模式进行解构，形成管办职能层面剥离和监管者、经营者、所有者微观职能层面分离的格局；在此基础上，通过构建社会服务竞争机制和规制机制，并达成二者的动态平衡，实现社会服务模式的重塑。

中国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，这既是黄金发展时期，又是矛盾凸显时期。人们对社会服务需求呈现全方位、多样化和多元化的趋势。而我国很大程度上仍然沿用传统计划经济的社会服务模式，服务主体的垄断性、行政化，服务方式和途径的单一性，服务理念的滞后性，严重阻碍了社会服务的效率和质量，因此，解构由国家纵向控制社会的“总体性社会”服务模式，并通过市场化的视角进行重塑势在必行。

一、社会服务及其市场化

社会服务（Social Service）是“通过将创造国民收入的一部分人的收入分配给值得同情和救济的另一部分人，而进行的对普遍的福利有贡献的一系列集体的干预行动”。（Titmuss，1963）主要是为了改善社会成员状况或是为了满足各种弱势群体的公益性需求而进行的一种政策性干预活动，具有社会福利性、公益性救助、社会资助等特征。“社会服务一方面以满足全体社会成员的基本公务服务（如义务教育、基础医疗卫生、基本社会保障、环境保护、公共安全等）为重点；另一方面为老年人、残疾人、流浪儿童等弱势群体提供福利性社会服务以及个性化服务。”[2]

社会服务市场化（Social ServiceMarketization），指以市场机制为社会服务资源配置的基础，对社会服务原有结构及其要素进行分解与重组，并运用竞争机制、价格机制、供求机制以及约束机制，调动和引导社会力量参与社会服务，形成政府、市场、社会多元社会服务供给体系，以实现社会服务的最佳供给和资源的有效配置，从而达到提升社会服务质量与绩效之目的。社会服务市场化模式与政府直接供给有显著的差异和优势。（见图1）它主要以公共选择理论、新公共管理理论和治理理论为导向和依据，是对传统政府统包统揽社会服务体制的批判和纠正，包括四个方面的内容：一是厘清政府的职能“掌舵”而非“划桨”，政府应放松对社会服务领域的管制，逐步从微观社会服务事务中退出，运用法律、财政和评价机制等手段对社会服务进行宏观监管；二是社会服务的决策与具体的供给执行过程分离，实行政事分开、管办分离，更好的回应社会的需求，防止生产与需求之间的相互脱节；三是在社会服务的具体供给过程中引入竞争机制，政府应减少对社会服务供给领域市场准入的限制，允许和鼓励市场主体和其他社会主体参与服务，让竞争、价格机制等市场要素引导社会服务并对其需求做出积极回应；四是赋予社会服务对象选择的权利与选择的机会，“使公益服务者对他们的顾客需要做出灵敏反应的最好办法，是把资源放到顾客手里让他们挑选”[3]。社会服务市场化反映了社会服务领域政府职能的调整和转变，以及市场理念的回归，其本质是对社会服务的解构与重塑。

图1 政府直接供给模式与社会服务市场化模式

二、职能剥离与转变：市场化视角下传统社会服务模式解构

解构（Deconstruction），或译为“结构分解”，是后结构主义提出的一种批评方法。“解构是对结构的一种反应，对结构的关闭与敞开的反应。它不是对结构的终结，而是敞开了结构的排列或集合的可能性、聚集的可能性。”[4]通过敞开原有封闭式的社会服务结构及体系，对其结构进行分解，使社会服务各要素相分离，进而为形成新的社会服务模式提供逻辑基点。

1.管办分离

主要是对社会服务的监管职能与举办职能的解构，是二者相互分离。管办分离是政府事业（公共服务）职能的分离，是政府对社会事业的公共管理职能（管）与举办事业单位形成的出资人职能（办）的分离。从社会服务供给链条来看，“‘管办分离’之‘办’实际上指的是社会服务的具体生产环节，由社会服务事业组织负责，包括事业单位、市场和其他社会组织。而‘管’主要是政府行政主管部门承担的职责，负责宏观监督管理、长远规划、行业准入等，政府不再干预社会服务事业组织的日常和内部管理事务”[5]。管办分离不宜一刀切式地将各类事业单位纳入一种模式，而应立足政府事业职能复杂性与事业单位多样性，采用多样的实现方式[6]：一是政府监管者与出资者职能、机构分离，组建履行出资者职能的举办机构，政府主管部门与举办机构级别平行、各司其职，形成主管部门、举办机构、事业单位的三重治理模式。二是主管部门管办一体，主管部门与事业单位之间建立中间型治理组织，分别行使监管者职能与出资者职能，形成主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式。三是主管部门管办一体，但行使监管者职能与出资者职能机构在主管部门内部适度分离。其改革的重点是建立健全事业单位法人治理结构和理顺主管部门与所属事业单位的关系，形成所谓的“既办又管、管办一体”的管办分离模式。

2.法人治理结构

治理结构（Governance Structure）是“为了实现组织的治理目的而设计的组织架构，包括权力（决策）机构、执行机构和监督机构等部分组成，形成各自独立、权责分明、协调运作和相互制衡的体制和机制，强调法人利益制衡机制的建构”[7]。社会服务中的法人治理结构则是通过制度设计与安排，实现社会服务法人组织的所有权、决策权、执行权和监督权的分立与制衡，从而保障社会服务组织有效运转和社会服务的有效供给。其本质是对传统监管、运营、所有一体化的社会服务组织体制的解构，实现社会服务组织的监管权、运营权和所有权的分离与制衡。

按照所有制、财产与经费来源以及设立为标准，中国社会服务组织可分为四大类：事业单位、有事业单位转制形成的民办非企业单位（部分资金和财产来自公共财产）、民间资本设立的民办非企业单位以及私人企业。民间资本设立的民办非企业单位与私人企业本身就是依据法人治理结构而建立的，因此，关键是实现了事业单位和由事业单位转制形成的民办非企业单位的法人结构的治理。根据社会服务组织的特性，要建构的法人治理结构应由内部法人治理结构和外部法人治理结构组成。内部法人治理结构包括：规章制度层面（硬性的和软性约束）和不同利益主体的权责关系（所有权与使用权分离，决策权、监督权和执行权的分离）（如图2所示）。

图2 内部法人治理结构

三、竞争与规制：市场化视角下社会服务模式重塑

重塑（Reinventing），也即重新塑造，“发展出一种战略计划过程；确定一种服务或市场战略；使组织走向一种新的服务提供模式和市场；其工具：战略规划，市场研究，目标成本网络和联盟”[8]。社会服务模式重塑就是在对传统政府包办的“总体性社会”社会服务模式反思和解构基础上，引进市场竞争机制，建立有效的规制机制，对社会服务各要素进行重组，以便在成本、质量、服务和速度等衡量社会服务绩效的重要尺度上取得根本的改善。

（一）构建社会服务竞争机制

社会服务中的竞争（Competition）主要是政府、私人企业和非营利组织三者之间形成有效的竞争关系。可分为三类[9]：公与公之间的竞争、公与私之间的竞争和私与私之间的竞争。社会服务竞争机制也可以从这三个层面进行构建。

首先，构建政府内部竞争机制。竞争机制不仅存在于私人部门，也可以在政府内部存在。在不能实现公私竞争的领域，通过建立一种内部竞争机制，强调政府内部组织之间进行竞争，实现社会服务政府内部市场化，形成客户（服务对象）竞争。传统的社会服务供给模式是政府包办式集中配置，将服务对象按地域或其他标准进行条块化分割，这种方式可以保证服务对象的稳定性与服务内容的一致性，但却削弱了公共部门之间进行竞争的动力与压力，难以形成有效的激励。因此，构建政府内部竞争机制的关键在于，改变传统的集中配置做法，在政府内部引入客户（服务对象）竞争机制，通过适当分权，缩减服务供给机构的规模，不断提升其专业化程度，使社会服务分散化、多样化，赋予公民以自由选择的权利和便利，迫使政府部门间为赢得“客户”进行竞争，而不断提升社会服务的效率和质量。具体的做法：一是在政府间引入合同外包。以社会服务合同外包的形式，促成部门间为合同进行竞争，由优胜者进行服务生产和提供。二是建立政府内部准市场关系。如通过“医疗券”、“教育券”等方式赋予公民自由选择社会服务的权利，在全国教育、医疗卫生领域建立一个内部市场，公民可以“用脚投票”，促使服务部门之间展开竞争。三是政府间的合作生产。对于某些特定的社会服务应由不同政府进行合作生产和提供，以提高服务质量和降低服务成本。

其次，构建政府部门与私人部门的竞争机制。此种竞争机制的关键在于，打破政府垄断的社会服务格局，允许私人企业和非营利组织进入到社会服务领域与政府组织及事业单位、国企进行直接平等的竞争，形成多元社会服务主体的竞争格局，促使各提供主体更加注重服务效率、质量和成本，关注服务对象公众的偏好。公与私的竞争机制构建的核心是：一方面，政府社会服务部门市场化改革，主要是事业单位的市场化改革。“改变传统事业体制国家包办、以行政化方式提供事业服务的做法，通过市场机制的映入将福利性、公益性的事业活动转为经营性的产业活动；运用经济激励以及行政推动等手段促使事业单位进入市场、成为市场主体；通过建立‘政事分开、责任明确、多元约束、管理科学’的现代事业制度，使其适应市场化与产业化的需要。”[10]另一方面，建立私人部门有效参与社会服务的准入机制。大力扶持培育行业中介组织，适当降低私人部门参与社会服务准入门槛，依据相关法律、法规，以公平竞争为基点，在医疗卫生、职业训练、法律和管理咨询、养老金等诸多领域制定科学合理的参与标准，使更多的社会组织参与到社会服务中来，实现的公私部门间的公平竞争，提升社会服务的效率和质量。

最后，构建私人部门间的竞争机制。所谓私人部门间的竞争，也就是私人企业之间、非营利组织之间或者私人企业与非营利组织之间的竞争关系。“在一定的技术条件和制度安排能引致‘排他成本’降低的情况下，纯公共物品由私人提供不仅可行且更有效率。”[11]在社会服务中政府将某些社会服务的生产任务通过合同招标、购买等形式外包给私人部门，这样私人部门为取得合同就会相互形成竞争。政府通过招标的方式将一些后勤业务，如环卫清扫、医疗卫生、消防救护、职业培训等出租或承包给不同企业，形成不同企业之间的竞争，以提高公共服务的供给质量和供给效率。建立私人部门间的竞争机制，一是扶持行业中介组织，鼓励社会力量兴办公共事业，培育社会服务的社会载体。二是制定社会服务市场准入规则、竞争规则，维护市场竞争环境。政府可以在采取建立新的竞争实体、服务分割、控股比例限制、经营范围分割等非垄断化措施的基础上，进一步通过完善政府管制，利用开放基础设施、批发价格控制、零售价格控制、分散化经营等形式推动私人部门之间的竞争。主要方式有：政府购买、合同外包、特许经营、政府补助、凭单制等。

（二）构建社会服务市场化规制机制

“规制”（Regulation）是“由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”[12]。如市场进入、价格、数量限制或经营许可等。具体来说主要分为两类。强制性规制，包括：制定相关规章和政策、限制特定行为、行政许可、认证、审查和检验、以及行政裁决等。激励型规制，主要有行政性契约、信息披露、财政资助、税收优惠等。

规制的根源在于市场失灵，社会服务作为一种公共物品，不能像私人物品一样有着平等进入、公平竞争和利益最大化为普适性的市场特性，社会服务市场化中会遭遇外部性、垄断、信息不对称等问题。因此，这种市场化的取向和市场化的局限性需要通过特定的制度安排进行协调规制，要通过规制机制的建立来化解社会服务市场化中的局限性和矛盾，以确保市场化的顺利实施与服务的有效供给。社会服务市场化规制是指在社会服务市场化过程中管理社会服务的权力机关，依据法律规定制定相关的法规、规章及规范性文件，依法对社会服务市场化、竞争中的事业单位、私人企业、非营利组织及个人实行监管、控制、激励的一系列行为，是政府为保证市场化中社会服务有效供给的重要手段。“好的监管制度的标准‘处方’一般包括这样一些条款：独立性、透明性、可问责性、专业性和可信性。”[13]政府对社会服务市场化的规制机制主要包括准入规制、投资规制、价格规制及服务质量规制等。

准入规制。社会服务市场化中由于市场和竞争的不完全性，政府为保证社会服务的效率、质量以及成本，而制定具体的进入社会服务竞争的规范和标准，凡达到准入标准的事业单位、私人企业、非营利组织及个人都可以进入社会服务市场进行公平竞争，反之，未达到准入标准的则被限制在外。通过进入规制可以减少不充分竞争，防止过度竞争及不正当竞争，确保社会服务市场化的有序运行和服务的有效提供。其主要方式有：许可制、注册制和申报制等。

投资规制。在社会服务市场化中，服务主体偏好于投资有盈利能力的服务项目，而不太愿意投资纯公益性的服务项目，在某些服务项目上形成过度投资、重复建设，从而导致社会服务浪费资源和产品供给结构的不均衡。因此，政府通过政府补助、税收优惠、凭单制等方式对社会服务竞争中的资金投入的方向、数量、方式等进行规范和控制，以达到既鼓励服务主体积极投资，满足不断增长的服务需求，又防止竞争中的过度和重复投资，实现资源优化配置之目的。

价格规制。主要是对社会服务市场化中服务的价格或收费标准进行控制。社会服务在很大程度上具有自然垄断性（典型的高固定成本、低单位边际成本），不能完全市场化的边际价格定价方法，相关的定价需要进行一定的加成和管制，限制服务生产者制定垄断高价，形成科学合理有利于公民消费的服务价格和收费标准，进而达到社会服务的有效供给。

服务质量规制。社会服务的本质属性是公益性，市场竞争中应保证社会服务的质量，要构建科学的服务质量绩效评估机制和服务问责机制。作为社会服务生产者的私利与社会服务本身的公利之间博弈必须建立在公正、独立、合理的评估和问责机制之上。重点对社会服务收费合理性和合规性、成本效益、公民满意度等进行评估。同时，对社会服务中违法、违规，危及公众利益的行为要严格问责。

（三）构建竞争与规制的动态平衡

在社会服务中，政府规制有存在的正当性，但“我们也必须提防政府失灵的情况，即政府引起病症或使弊病更加严重”[14]，过度规制或规制缺位都会影响服务的效率和质量。同样，竞争对于社会服务是非常有必要的，但是过度竞争、不正当竞争和竞争不充分也会导致问题丛生。因此，关键不是到底要加强还是放松甚至解除规制的问题，而是如何规制，应该规制什么；也不是要不要竞争的问题，而是如何开展竞争，并形成有效的竞争。解决竞争与规制“悖论”的核心是在社会服务中取得竞争和规制的平衡，合理界定竞争与规制的度，找到二者形成有效协调的均衡点，也即社会服务达到有效供给点（如图3所示）。

图3 竞争与规制动态关系曲线及平衡点

如何在政府规制与竞争之间找到均衡点，达成二者的平衡，需要我们以社会服务有效供给为基点，探索适合国情的社会服务竞争与规制的平衡机制。可以从两个层面进行制度设计：

静态平衡机制。静态平衡，指“一种基于法的规定性而在权力结构和功能上表现出来的均势状态，其特点是，如果没有外界约束条件（边界条件和初始条件）的改变，其平衡状态具有超越时空的稳定性。”[15]社会服务竞争与规制静态平衡首先应从宏观社会职能着手，厘清政府与市场的法定职能边界，构建一个科学合理的政府与市场各自权力和职能的结构体系。实现从现阶段“强政府、弱市场”失衡格局向“强政府、强市场”平衡格局转变。其次是规制机构的科学设立，以科学规制、服务有效供给为目标，从机构规格、人事关系、经济来源到制约手段对规制机构进行彻底的制度创新，并通过立法保证规制机构的独立性。最后是制定合理有效的对竞争进行规制的方式和途径，创新规制形式，细化规制内容，包括外包、招标、购买等相关规定及配套设施的健全，强化责任追究机制，严格实行社会服务信息公开，让社会服务竞争和规制在阳光下进行。

动态平衡机制。是一种基于静态平衡而在社会服务竞争与规制过程中表现出来的相互协调和制约态势，其特点表现为，如果其中任何一方突破约束条件，则必然引起另一方的“外力”介入，使其在改变初始条件的情况下不至于突破边界条件，即使突破边界条件，也能够对其进行控制，使其回归到边界条件以内，从而实现社会服务的有效供给。现实中的竞争与规制平衡都是在规制者和竞争者的动态平衡中实现的，有效达致动态平衡，必须讲求规制的艺术，包括适时规制、适向规制、适度规制。首先，适时规制要求规制机构能够在任何市场竞争需要的时刻进行规制，这就要求规制机构及规制人员具备准确、真实的信息。其次，适向规制要求对竞争的规制能够在正确的方向上行使。主要有两个方面：其一是要求规制的范围要适当；其二是确保规制行为不能成为部门寻租的手段。再次，适度规制要求规制只是对市场竞争的宏观调控而不是替代。建立具体的、刚性的、可操作的社会服务竞争规制程序，“缺乏程序支持的规定只具有宣告意义，不具有实质的和制度层面上的效果。”[16]应从程序上明确规定规制机构和社会服务竞争者之间的职责权限和相互制约机制，防止规制权力的滥用，提高规制和竞争运行过程的规范性。最后，要建立完善的社会服务市场化信息公开制度，同时健全社会服务市场化的监督机制，构建体制外监督主体全程参与通道和意见转移通道，形成他律与自律相结合社会服务市场化监督体系。

[1] 王刚，南京大学政府管理学院博士；秦国伟，北京林业大学经济管理学院博士；李帆，国务院发展研究中心实习研究员。

[2] 倪明胜：《社会服务概念辨识与路径优化》，载《江西社会科学》，2012（2）。

[3] ［美］道格拉斯·C.诺斯：《经济史的结构与变迁》，20页，上海，上海三联书店，1996。

[4] 周荣胜：《解构的双重性》，载《哲学研究》，2005（4）。

[5] 于小千：《管办分离：公共服务管理体制改革研究》，162页，北京，北京理工大学出版社，2011。

[6] 赵立波：《事业单位社会化与民间组织发展研究》，286～287页，济南，山东人民出版社，2010。

[7] 金锦萍：《非营利法人治理结构研究》，35页，北京，北京大学出版社，2005。

[8] Lawrence R.Johnes and Fred Thompson，Public Management Renewal for the Twenty-First Cenrury.Stamford，Connecticut：JAI Press Inc.，1999，p.32.

[9] ［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，63～68页，北京，中国人民大学出版社，2001。

[10] 赵立波：《事业单位社会化与民间组织发展研究》，3页，济南，山东人民出版社，2010。

[11] Ronald H.Coase，The Lighthouse in Economics，Journal of law and Economics，1974（2）.

[12] ［美］丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，余晖等译，45页，上海，上海三联出版社，1999。

[13] 余晖：《管制与自律》，235页，杭州，浙江大学出版社，2008。

[14] ［美］保罗·萨缪尔森等：《经济学》，79页，北京，中国发展出版社，1992。

[15] 张国庆、杨建成：《信息公开与权力平衡：新时期中国政府有效监督的现实路径》，载《天津社会科学》，2009（3）。

[16] 刘晔：《理性国家的成长——中国公共权力理性化研究》，171页，重庆，重庆出版社，2005。