张欢[1]

社会组织的快速发展已经成为当前社会发展和建设中不可避免亦不可缺失的环节，加快形成现代社会组织体制迫在眉睫。对此，许多地方开展了社会组织体制创新。其中“枢纽型”工作体系，具有依托完整战略构想，能够兼容相关法规和体制，可以覆盖所有社会组织，能够结合多方面存量资源，具有较为全面深入的理论支撑等优势，但同时也面临如何识别、确认“枢纽”组织，如何提高人民团体作为“枢纽”组织的能力，如何推动形成“枢纽”组织间良性竞争生态等挑战。加快形成现代社会组织体制，必须将管理、服务和建设融为一体，实现从被动控制的管理到主动服务的建设。以此为目标，“枢纽型”工作体系是社会组织体制改革的主流方向。

社会组织的快速发展是我国当前经济社会发展水平和阶段性特征的重要反映，而对社会组织的管理却呈现一定的混乱和滞后，社会组织管理体制改革迫在眉睫。党的十八大报告也明确要求：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”

近年来，北京、深圳、上海等地方政府进行了一些社会组织管理体制改革的尝试，典型的做法包括两类，一是以北京市为代表的“枢纽型”工作体系；二是以深圳为代表的社会组织直接登记。2013年“两会”上公布的《国务院机构改革和职能转变方案》提出“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”。这似乎表明直接登记是改革“双重管理体制”的方向。但从实践效果和政策目标来看，四类社会组织的直接登记仅是对社会组织管理体制的小修补，“枢纽型”体系在形成现代社会组织体制过程中能发挥更实质性的作用。

一、社会组织发展与管理体制面临的挑战

社会组织狭义而言可理解为在社会之中与政府系统和市场系统相区别的组织系统，因此王名总结社会组织为具有非营利性、非政府性和社会性特征的组织形式及其网络形态[2]，周红云归纳为非政府性、非营利性和民间性[3]。由此理解，社会组织应包含人民团体、事业单位、群众自治组织、部分工商注册组织以及大量非注册组织等[4]。但狭义上，社会组织主要指民政部门登记注册或应该在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会三类组织。十七大报告在正式文件中首次使用社会组织的概念，民政部门也随即启用“社会组织”代替原有“民间组织”的叫法，十八大报告亦延续这一概念。

改革开放后一段时间内，由于社会组织是一种新生事物，没有形成明确的管理体制，20世纪80年代末之后，国务院先后颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》[5]，这三个条例共同形成了我国社会组织管理的基本制度——双重管理体制。双重管理体制的核心是强调社会组织登记注册管理和日常管理分别实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制，同时辅以分级管理原则，即不同行政层级分级登记监管社会组织，和非竞争性原则，即拒绝相同或相近业务范围的社会组织登记。双重管理体制本质上是原有计划经济体制应对新的社会现象时，以规避风险和降低管理难度，而非促进社会组织发展为目标而形成的特殊制度安排。这种体制天然具有保守性，必然限制社会组织的发展。双重管理体制的弊端首先体现在极大限制了社会组织的注册，结果导致大量社会组织被挡在合法登记门外[6]。其次，双重管理隐含的分散和规避风险的特性反而造成了监管责任推诿而流于形式[7]。最后，政府对社会组织的管理能力增长缓慢，民政部门习惯于过度自由裁量管理，业务主管单位则或延续行政管理方式或放任不管，不利于社会组织推动社会建设功能的发挥[8]。

然而，改革开放的内在逻辑必然推动社会组织的不断发展，特别是进入21世纪后，社会组织发展非常迅速，总体数量上呈“爆炸性增长”，社会参与日趋扩大和普遍，内部组织结构呈复杂化和多样化，活动领域也几乎覆盖了社会生活的所有领域[9]。社会组织发展还日益显现对于建设中国特色社会主义和谐社会具有正向作用，如完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、递送公共服务等。更为重要的是，社会组织发展成为社会发展和社会建设中不可避免亦不可缺失的环节，使得社会管理和公共服务一方面必须正面应对社会组织的蓬勃发展；另一方面也完全可以依托和协同社会组织。快速发展的社会组织与相对僵化的社会组织管理体制间的矛盾必然日益突出，结果导致一方面双重管理体制严重制约了社会组织发展；另一方面社会组织的发展也呈现脱离有效管理的趋势。

因此，对社会组织体制改革的呼声由来已久[10]。近年来，多个地方政府开展了社会组织体制改革创新的探索。一类思路是直接改革双重管理体制，如广东省先后对行业协会、异地商会、公益性和经济类等社会组织的成立取消业务主管单位前置审批条件，并将业务主管单位改为业务指导单位；广东省深圳市更逐步放开多类社会组织无业务主管单位的直接登记；云南省和南京市全面推行了社区社会组织备案制等。但是实践中，此类以取消业务主管单位为核心的改革思路呈现先易后难，无力深入推进的困境。其原因在于，首先，民政部门长期以来仅是登记管理部门，并不具备对社会组织日常管理能力，取消业务主管单位并没有解决社会组织日常管理问题，于是实践中变成了有登记（备案）无管理。其次，基于前面的原因，目前各地取消业务主管单位的试点均是针对特定类别的社会组织，小步探索，浅尝辄止，缺乏后继改革方案。最后，如果民政部门和社会组织仅建立登记（备案）关系，彼此属于独立的责任主体关系，则其他部门不可避免要介入对社会组织的管理，实践中已经出现这一倾向。

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出四类社会组织直接登记，看似重大政策突破，但更多是“简政放权”总体思路指导下，正视社会现实，自我取消实践意义有限的行政审批权力而已。因此，直接登记象征意义更多一些，并非推动形成“现代社会组织体制”的主动性政策。一方面社会组织发展面临的大量制度障碍并不会因直接登记而根本消除；另一方面，对社会组织寄予厚望的多种社会发展和社会建设功能反而可能随着社会组织合法性的解决而被扭曲。

另一类思路是“枢纽型”工作体系，核心是通过与人民团体改革结合开展“枢纽型”社会组织建设，从社会组织生态的角度推动社会组织体制改革。这一思路抛开行政管理思维，不再局限在社会组织管理体制的问题上，而更直接触及社会组织体制。因此，直接登记改革更需要“枢纽型”工作体系配合。“枢纽型”工作体系才是加快形成现代社会组织体制的重要方式。

二、北京市“枢纽型”社会组织工作体系经验

北京市作为城市化、市场化、国际化和信息化均领先全国的特大城市，经济社会发展过程中面临的新情况、新问题和新挑战也最为突出，因此北京市委、市政府对社会建设抓得早、抓得紧、抓得实。2007年报经中央编办批准，正式成立了北京市委社会工作委员会和市社会建设工作办公室。2008年北京市召开社会建设大会，出台了加强社会建设“1+4”文件。其中，社会组织管理是中心工作之一，“4”之一即《关于加快推进社会组织改革和发展的意见》，其中心思路就是“政社分开、管办分离，构建‘枢纽型’社会组织工作体系”。

“政社分开、管办分离”是指社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，并且除特殊职能部门外，行政部门原则上不再作为业务主管单位。“枢纽型”社会组织，是指由主管部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经授权承担业务主管职能的联合性社会组织[11]。“枢纽型”社会组织工作体系就是用“枢纽”组织代替行政部门承担业务主管单位职能，并以“枢纽”组织为中心构建社会组织党建全覆盖、社会组织培育和优化发展、社会组织内部制度能力建设、政府向社会组织购买公共服务和提供税收优惠政策等新机制[12]。“枢纽型”社会组织工作体系的建立是对社会组织体制的重大改革，以实现既促进社会组织数量、质量和社会建设功能的全面提升，又保障政府对社会组织的宏观指导和有效监管的目标。

目前，北京市已经以人民团体为骨干先后三批认定了27家“枢纽型”社会组织，包括北京市总工会、北京市团委、市科协、市法学会、市工商联、市志愿者联合会、市律师协会等，负责领域涵盖职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类、行会协会类、志愿服务类等多个类别，对市级社会组织的工作覆盖率达到85%以上[13]。各区（县）也成立了多种形式的“枢纽型”社会组织，初步形成了市、区（县）两级“枢纽型”社会组织体系。进一步还将通过街道一级“枢纽型”组织培育，形成市、区、街三级“枢纽型”社会组织网络[14]。

“枢纽型”社会组织体系建立后，大部分行政部门逐步实现了与社会组织脱钩，只保留行业指导职责，“枢纽”组织转为业务主管单位，并承担起接受新的社会组织申请职能。现有社会组织中党政机构工作人员兼职的，采取自律方式，逐步换届退出，并严格控制新增社会组织中党政机关公务员或参公管理事业单位人员兼职。工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四类社会组织实行民政部门直接登记，由民政部门协调联系业务主管单位。同时，民政部门建立“一口审批”绿色通道，完善首问负责、一次性告知等服务承诺制度，提高行政效率，将受理社会组织成立审批的时间从法定的60 日缩短为10 日。

“枢纽型”社会组织内逐步实施“3+1”党建工作模式，在“枢纽型”组织建立党建工作委员会、社会组织联合党组织和社会组织工作部门三个机构，定期召开本领域社会组织工作交流会议。截至2011年6月，已有12家市级“枢纽型”社会组织建立了党建工作委员会。北京市制定了《社会团体规范化建设的指导意见》，逐步规范社会组织内部制度，特别是财务制度和信息公布制度。北京市制定了《北京市社会组织评估管理实施办法》，加强对社会组织评估分级。截至2011年年初，已完成评估183家，评出3A以上168家，正在评估300 家。北京市制定了《北京市关于社会组织退出机制工作的指导意见》，建立行政约谈、撤销登记、注销登记等制度，对长期不参加年检、连续两年年检不合格以及有其他严重违法行为的社会组织进行调查核实，撤销登记[15]。

北京市已经落实多项政策，培育扶持社会组织发展：设立了市级社会建设专项资金，东城、西城、朝阳、石景山等区级社会建设专向资金，用于向社会组织购买公共服务；建立了北京市社会组织孵化中心、东城区市民中心、西城区社会组织孵化基地、月坛街道社会组织服务楼等社会组织综合服务平台；落实了社会组织税收优惠政策，超过百家社会组织获得公益性捐赠税前扣除资格，数十家获得免税资格认定[16]。

经过几年实践，北京市“枢纽型”社会组织工作体系稳步建构，社会组织体制改革初见成效。北京市社会组织体制改革的实践充分证明“枢纽型”工作体系的思路可行。

三、“枢纽型”工作体系的优势

从实践来看，“枢纽型”社会组织工作体系不仅可以有效改革社会组织管理体制，而且可以有效推动建立现代社会组织体制。

首先，直接登记仅能解决社会组织注册难的问题，而“枢纽型”工作体系尝试从更高层面调整政府和社会组织关系。其次，“枢纽型”社会组织的形成，一定程度上分担了监管责任，改善了社会组织监管缺位或重复的状况。再次，通过发挥人民团体作用，为政府管理社会组织的能力增长提供了更为有效的途径和机制。最后，“枢纽型”社会组织工作体系为政府积极培育、扶持和促进社会组织健康有序发展提供了合适的平台和得力的抓手。总之，“枢纽型”社会组织工作体系具有多项优势。

第一，“枢纽型”社会组织工作体系是具有完整战略构想的社会组织管理体制改革方案，而不仅是对原有社会组织管理体制的修修补补。例如北京市构建“枢纽型”社会组织工作体系横向上包含着调整政社关系、创新社会组织管理体制、培育社会组织和加强党对社会组织领导等多项内容，纵向上围绕“枢纽型”社会组织构建梯次推进多项社会组织管理相关体制改革，最终构成一个以社会建设为出发点和核心的能够有效逐步取代双重管理体制的新型社会组织管理体系。其他一些地方社会组织管理创新中，如上海也采取了培育扶持社会组织发展、转变政府社会组织管理职能以及促进社会组织自身能力建设等类似政策[17]，但却施之散乱，不及北京市基于社会建设整体战略思考，从“使社会组织成为社会建设的重要力量”[18]的目标出发，提出的系统改革方案。

第二，“枢纽型”社会组织工作体系建构过程中完全可以与直接登记管理体制相配合，具有很强的可操作性，是重视改革执行效果的务实模式。

第三，“枢纽型”社会组织工作体系可以囊括所有的社会组织。以北京市为例，“枢纽型”社会组织对其他社会组织的工作覆盖率已经达到85%以上。“枢纽型”工作体系在制度设计的层面是针对社会组织体制的全面改革，而非局部创新。

第四，“枢纽型”社会组织工作体系建构过程充分结合了培育扶持社会组织发展、推进人民团体改革和整合利用党在社会组织中存量资源等工作，极大提高了改革效率，是当前面对社会问题的新挑战、社会管理的新要求和社会建设的新机遇，更为适宜的应对策略。社会组织体制改革必须是全面的，而非局限在民政部门职能范围内。

第五，“枢纽型”社会组织工作体系具有较为全面深入的理论支撑，紧密结合了我国社会组织的发展历史和制度环境，既重视孵化培育新的社会组织，又有效动员了人民团体和群众组织等传统社会组织，并且预留了有效纳入事业单位、群众自治组织等社会组织的空间。这显然是更为深谋远虑的社会组织体制改革模式。

四、“枢纽型”工作体系面临的挑战

目前来看，构建“枢纽型”社会组织工作体系的政策实践较为顺利，成效卓著，但进一步完善“枢纽型”社会组织工作体系也面临着诸多挑战。

第一，“枢纽型”社会组织工作体系的核心是枢纽组织，而如何识别、确认“枢纽”却是一大挑战。从“枢纽”组织承担的功能分析，一个社会组织要成为“枢纽”，需要：①有先进的宗旨和理念，能引导其他组织；②有足够的公信力，能引领其他组织；③有足够的执行力，能带动其他组织；④有充足的资源，能激励其他组织；⑤有恰当的平台和网络，能整合其他组织。这样的“枢纽”很难有现成合适的，必然要从无到有逐步培育、成长出合适的组织，包括需要一定的竞争择优方式遴选。这一过程是构建“枢纽型”社会组织工作体系面临的最大挑战。

第二，通过认证人民团体作为“枢纽型”社会组织的方式，充分利用了人民团体历史悠久、组织结构成熟、存量资源雄厚、与党和政府联系紧密等优势，但也附带行政化严重、运行效率不高、社会网络薄弱及行业公信力不足等缺点。显然仅具有“枢纽型”社会组织的头衔，并不会自然提升这些组织的能力[19]。如何推动人民团体尽快成长为合格的“枢纽”也是必须要解决的挑战。

第三，“枢纽型”社会组织工作体系在设计上是开放竞争的体制，不同社会组织一定程度可以自由选择不同“枢纽”组织，但是如果不能有效去除“枢纽型”社会组织的行政化倾向，也就无法形成“枢纽”组织之间的竞争态势，结果对所联系的社会组织，不是力争更多，而是能少就少，培育和扶持社会组织的目标亦无法实现。推动形成“枢纽型”社会组织良性竞争生态同样是需要解决的挑战。

第四，“枢纽型”社会组织工作体系的优势在于从单纯的社会组织管理扩展到加强社会建设和推进社会组织改革与发展。这已经超越了民政部门的职责范围。以北京市为例，其专门成立了市委机构社会工作委员会和市政府组成部门社会建设工作办公室，两个机构合署办公，从更高的层面统领社会建设工作，从而能够有效统筹和推进“枢纽型”社会组织工作体系的建构。国家层面采用或者其他地方推广“枢纽型”社会组织工作体系也需要类似的体制改革。这也是不可避免的挑战。

五、结论

虽然“枢纽型”社会组织工作体系实践中还面临不少挑战，但无疑“枢纽型”社会组织工作体系是社会组织体制改革最为重要的一类创新模式。一些研究者用“分类负责模式”[20]、“以社管社”[21]、“存量盘活，增量添彩”[22]等概念概括“枢纽型”社会组织工作体系，包括把近期社会组织管理体制的创新实践一并理解为“嵌入型监管”[23]等，均过于狭隘，还是仅从社会组织管理体制本身来理解“枢纽型”创新实践。应当把社会组织“枢纽型”工作体系视为社会建设新格局的组成部分，从而做到始终围绕将管理、服务和建设融为一体而展开社会组织体制改革。从被动控制的管理到主动服务的建设，这将是加快形成现代社会组织体制的主流方向，“枢纽型”社会组织工作体系将是其中主要的方式之一。

[1] 张欢，北京师范大学中国社会管理研究院副院长，副教授、博士生导师。本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“社会管理体制创新研究”（11JZD026）；国家社科基金特别委托项目“中国当代社会管理创新与国家科学发展战略重大课题研究”（12@ZH002）阶段性成果。

[2] 王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，载《吉林大学社会科学学报》，2009，49（3），5～12页。

[3] 周红云：《中国社会组织管理体制改革：基于治理与善治的视角：《马克思主义与现实》，2010（5）：113～121页。

[4] MA Q，Non-Governmental Organizations in Contemporary China：Paving the Way to Civil Society？，New York：Routledge，2006.

[5] 《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》均进行过修订。

[6] 王名：《改革民间组织双重管理体制的分析和建议》，载《中国行政管理》，2007（4），62～64页。

[7] 周红云、白景坤：《我国社会组织管理体制改革的目标及路径探析》，载《理论探讨》，2010（2），137～139页。

[8] 周红云、严振书：《现阶段中国社会组织发展面临的机遇、挑战及促进思路》，载《北京社会科学》，2010（1），12～17页。

[9] 王名、孙伟林：《我国社会组织发展的趋势和特点》，载《中国非营利评论》，2010（1），1～23页。

[10] 王名：《改革民间组织双重管理体制的分析和建议》，载《中国行政管理》，2007（4），62～64页。

王名、孙伟林：《社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势》，载《中国行政管理》，2011（7），16～19页。

刘培峰：《社团管理的许可与放任》，载《法学研究》，2004（4），148～160页。

关信平：《社会组织在社会管理中的建设路径》，载《人民论坛》，2011（11），24～28页。

[11] 北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》。

[12] 卢建、杨沛龙、马兴永：《北京市构建社会组织“枢纽型”工作体系的实践与策略》，载《社团管理研究》，2011（9），26～29页。

[13] 梁伟：《深化社会体制改革，推进首都科学发展》，见魏礼群：《社会体制改革与科学发展》，北京，北京师范大学出版社，2012。

[14] 《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》提出“加快构建以人民团体为骨干的社会组织‘枢纽型’工作体系，使市级‘枢纽型’社会组织达到30家左右，并健全市、区（县）、街道（乡镇）三级‘枢纽型’社会组织工作网络，基本实现社会组织‘枢纽型’服务管理全覆盖”。

[15] 李璐：《分类负责模式：社会组织管理体制的创新探索》，载《北京社会科学》，2012（3），47～51页。

[16] 杨丽：《社会管理创新的北京经验——评宋贵伦访谈录》，载《中国非营利评论》，2012，9（1），107～141页。

[17] 蓝煜昕：《社会组织管理体制：地方政府的创新实践》，载《中国行政管理》，2012（3），48～51页。

[18] 《北京市加强社会建设实施纲要》。

[19] 杨丽：《“枢纽型”社会组织研究——以北京市为例》，载《学会》，2012（3），14～19页。

[20] 李璐：《分类负责模式：社会组织管理体制的创新探索》，载《北京社会科学》，2012（3），47～51页。

[21] 杨丽：《社会管理创新的北京经验——评宋贵伦访谈录》，载《中国非营利评论》，2012，9（1），107～141页。

[22] 王名、杨丽：《国际化社区治理研究——以北京市朝阳区为例》，载《北京社会科学》，2011（4），65～71。

[23] 刘鹏、孙燕茹：《走向嵌入型监管：当代中国政府社会组织管理体制的新观察》，载《经济社会体制比较》，2011（4），118～128页。

刘鹏：《从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新》，载《中国人民大学学报》，2011（5），91～99页。