翟振武 赵梦晗[1]

随着我国城市化进程的加快，我国流动人口的数量一直在加速增长，未来其规模将不断扩大。在这样的背景下，大量农村人口涌入城镇，但是在现有户籍制度的限制下，没有城镇户籍的流动人口难以享受到与户籍人口相同的基本公共服务，同时，城镇现有的公共服务提供能力也难以在短时间内满足所有流动人口的需要。在我国城镇流动人口数量不断增加，而户籍制度改革尚未取得突破性进展的情况下，我国个别省市实行的居住证制度为解决提升流动人口服务水平这一问题提供了很好的经验。居住证制度避开了户籍改革的难题，为实现“城镇基本公共服务全覆盖常住人口”搭建了平台，提高了对流动人口的服务水平。同时，居住证能够在户籍人口和非户籍人口之间提供一个过渡的身份，分类分层次地提供公共服务，同时避免了一下子取消户籍制度可能导致的城镇人口的短时间快速膨胀。居住证制度的实行，为缩小城乡居民所享受的公共服务的差距搭建了过渡的桥梁，为有序推进我国城市化进程提供了有效的措施。

一、流动人口形势与户籍制度问题

近三十年来，我国流动人口的数量一直在加速增长（见表1），2010年第六次人口普查数据显示，我国流动人口规模达到了2.2亿。同时，我国城市化水平也在不断提高（见图1），至2030年，预计我国城市化率将达70％以上。届时，流动人口的规模将不断增加，全国将近11亿人口将长期生活居住在城市中（现在仅6.8亿人在城市中）。

表1 个别年份全国流动人口规模

图1 1949-2010年我国城市化率的增长状况

数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2011年中国统计年鉴》，北京，中国统计出版社，2012。

在这样的发展背景下，大量的农村人口需要向城市转移，各级各类城镇都将“消化”大规模的流动人口，然而我国流动人口却依然受到户籍制度的限制，很难享受到与城市居民相同的公共服务，难以成为真正的市民。其原因在于，当前我国户籍制度改革尚未取得实质性突破，城镇户籍并没有向广大流动人口开放，流动人口落户还要受到经济和学历等准入门槛的限制。同时，城镇医疗卫生、教育、就业等公共服务与户籍制度直接挂钩，大量居住在城镇却没有当地户籍的流动人口享受不到城市居民所享有的基本公共服务，随着城镇的流动人口的不断增加，城镇居民内部形成了新的“二元”现象——本地城镇居民及流动人口。尽管我国的城市化率在不断提高，但其中大部分的流动人口都还没有实现真正的市民化，现在的城市化率仅仅是统计数字上的城市化水平，而不能反映我国真正的城市化水平。

因此，在我国城镇流动人口数量不断增加，而在户籍制度改革难以取得突破性进展的情况下，探索新的制度以提升流动人口服务和管理水平就显得尤为重要。

二、现有省市的居住证制度

北京市、上海市和广东省都已开始实行居住证制度。其中，北京市虽已尝试居住证制度，但是尚在起步阶段，还未与公共服务、社会福利挂钩，而上海市和广东省的居住证制度实行得较早、对流动人口的服务和管理都进行了相关规定。

（一）上海市居住证制度

根据2004年《上海市居住证暂行管理规定》（以下简称《规定》）第一条，居住证的颁发是“为了保护来沪人员的合法权益，规范本市人口管理，促进人口信息化建设，提高政府服务水平”，即为了提高对流动人口的服务及管理水平。

从提升服务水平来看，《规定》第五条指出了居住证的主要功能：一是持有人在本市居住的证明；二是用于办理或者查询卫生防疫、人口和计划生育、接受教育、就业和社会保险等方面的个人相关事务和信息。并在第三章对持有居住证的流动人口作了较为详细的待遇规定，使得流动人口享有基本公共服务。就与日常生活较为相关的子女就读、卫生防疫、社会保险以及证照办理的待遇规定来看，居住证持有者可在有效期内，为子女申请在上海接受义务教育；其随行的16周岁以下的子女或16周岁以下的居住证持有人，可以享受上海市计划免疫等传染病防治服务；持有人按照上海市有关规定参加综合保险或者其他社会保险的，可以享受相关待遇，并且可以在上海申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记手续。这一系列待遇的提供，极大地方便了流动人口在上海的生活和就业。

从管理角度看，居住证的申请，需要流动人口提供居住登记、婚育状况和健康状况证明，此外就业者需要提供综合保险证明、稳定就业证明或者投资、开业等相关证明；作为人才引进的则需要提供学历证明、专业技术证书、能力业绩证明、稳定就业证明或者投资、开业等相关证明；投靠亲友、就读、进修等需长期居住的人也需要在提供相应证明后才能获得居住证。

（二）广东省居住证制度

广东省居住证主要是依据2003年11月开始施行的《广东省引进人才实行〈广东省居住证〉暂行办法》（以下简称《办法》）来颁发的。

从服务角度看，居住证在很大程度上与流动人口能够享受到的公共服务密切相关。根据《办法》第十二五条，外来人口的居住证有效期在3年及以上的，可以在居住地申请子女入学（托）。第二十九条规定“持有居住证的境内人员，可以按照规定在本省缴存和使用住房公积金。已在户籍所在地缴存了住房公积金的，可以将在户籍所在地缴存的住房公积金余额转入本省住房公积金账户，原缴存的住房公积金年限和余额，可以与在本省缴存的住房公积金年限和余额累计计算。离开本省时，可按规定办理职工住房公积金账户存储余额转移手续”。此外，根据第三十四条，持有广东省居住证的人员，可以申请机动车驾驶证和行驶证并享受与广东省居民同等待遇。

从管理角度看，居住证信息系统已被纳入广东省人口（户籍）管理信息系统，并且记录持有人基本情况、居住地变动情况等人口管理所需的相关信息。居住证还需载明持有人的姓名、性别、出生年月、国籍或地区、证件号码、服务处所、居住地址、有效期、证号（大陆居民身份证、香港和澳门特别行政区居民来往内地通行证、台湾居民来往大陆通行证、外国护照等有效证件号码）、签发日期等内容。这一管理制度大大方便了当地对于流动人口的管理和信息统计。

（三）积分管理制度

上海市和广东省的居住证制度都通过积分来设立条件审核门槛，并将不同积分水平与不同期限的居住证类型挂钩（见表2）。

表2 上海市和广东省申领居住证的评价计分体系

上海和广东都将要素累计分作为可申领居住证期限的标准分，已被当地用人单位聘用或投资创业的人员按照累计分分别办理1年、3年、5年有效期的居住证；暂未被当地用人单位聘用的本科及以上学历人员，要素累计分值在50分及以上者，可办理有效期为6个月的居住证。

三、利用居住证制度提升流动人口的服务管理

原有的户籍制度将流动人口隔绝在城市的公共服务之外，而上海市和广东省的居住证制度的实践，为流动人口在城市就业、教育、参加社保和享受医疗打开了方便之门，并利用积分管理制度引导流动人口进一步转变为城市居民，推进农业转移人口市民化。

首先，居住证制度的实行，剥离了原本附着在户籍上的社会福利，提高了流动人口的服务水平。上海市和广东省的实践，都将居住证与城市的公共服务挂钩，拥有当地居住证的流动人口能享受到就业、子女教育、医疗以及社保等基本公共服务。居住证制度是在原有户籍制度之外重新搭建一种新的制度，避开了户籍制度导致的城乡“二元”分割的难题，以积分作为分配社会公共资源的手段，有助于扩展流动人口在城市能够享受的权利和福利，提升了流动人口在城市所能获得的服务范围和水平，是流动人口转变为城市居民的过程。

其次，积分式的居住证制度也加强了城市对流动人口的引导和管理。一方面，评价计分指标将流动人口的文化程度和专业技能等纳入其中，引导流动人口通过提高自身素质为社会作贡献；指标中的导向分将城市急需发展的专业和工种给予加分，有利于减少流动人口所从事行业和职业的盲目性，引导劳动力资源的合理配置，满足了城市发展急需的人才。另一方面，为累积积分获得居住证，流动人口需要提供较为全面的信息，方便了当地对流动人口的管理；而持有居住证的流动人口在所享有的福利和服务上，与户籍人口还有一定的差异，差别福利化居住证的推行相对完全放开户籍限制来说，减缓了流动人口迅速涌入城市的压力，有利于当地更有效地管理流动人口、提供高质量的公共服务。

再次，居住证制度可以为农民工市民化和城市化建立一个过渡的桥梁。农民工市民化是一个过程，公共服务均等化也是一个过程。目前，附着在户籍上的福利和公共服务负担非常沉重，短时间内取消户籍制度，会造成突然性的巨大负担加重，城市无法承受。但是，如果因为户籍制度的原因，而不向农业转移人口提供公共服务，显然也无法顺利实现农业转移人口“市民化”。但“提供均等化公共服务”不是也不可能是立即向所有的城市瞬时现有人口提供所有的公共服务。城市的公共服务类型多样，涉及教育、卫生、交通、环境及社会保障等各个方面，其对常住人口和流动人口的公共服务不可能是平面式的、不分身份、不分其对当地的贡献地提供的。提供公共服务一定是分类的、分层次的、分人群的，比如说，对常住居民提供的公共服务与对临时性的，甚至是瞬间的人口提供的公共服务显然是不同的。十八大报告中提出的“城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，也指的是常住人口，而并不是所有的人口。而居住证恰恰能够在户籍人口和非户籍人口之间提供一个过渡的身份和桥梁，能够使人群分类，进而公共服务和社会管理也可以以居住证为标准分类别、分人群进行。所以，居住证的施行能够避免一下子取消户籍制度可能导致的城镇人口的短时间快速膨胀，能够有序地引导农业转移人口市民化，逐步地推进我国的城市化进程。居住证的施行将对外来人口的管理和提供的服务与积分相挂钩，分类分层次地提供公共服务，使得各类服务的提供更具有针对性，在实现公共服务均等化的同时能够实现精细化服务。另外，利用居住证制度实现差别化地提供公共服务也使得这一制度在我国城镇更易推行。各类人群所能享有的公共服务若是不加区分、完全相同，势必会吸引一大批农业人口在极短时间内涌入城市，但是城镇不可能在短期内为突然膨胀的人口提供完善的服务，居住证制度的推行在一定程度上避免了这类情况的发生，使得城镇能够逐步拓展其提供公共服务的范围，有序地接纳外来人口。

最后，居住证制度的施行能够有效地解决流动人口信息难以统计、不同层次的社会管理和公共服务的对象不清、情况不明的状况，为农民工市民化、基本公共服务常住人口全覆盖提供基本的信息基础和支撑。

居住证管理制度的施行，能够避开户籍制度改革的难题，把城镇的公共服务与居住证挂钩，提高了对城市流动人口的服务水平；通过积分制度合理引导流动人口就业，有效地加强城市对流动人口的管理；为逐步缩小城乡居民所享受服务差距搭建了过渡的桥梁，为进一步有序推进我国健康城市化的带来了契机。居住证在上海、广州已经施行了若干年，在全国范围内推行居住证制度酝酿了很多年，但由于各种各样的困难、各种各样的顾虑，还没有在全国范围内普遍推行。从某种意义上说，推进居住证制度的出台和实施实质上是在具体操作层面上推动城市化的进程，推动农民工市民化进程，越早出台居住证制度就能越有效地加快和推进这个过程。

[1] 翟振武，中国人民大学北京社会建设研究院教授；赵梦晗，中国人民大学北京社会建设研究院研究生。