第三，联合相关职能部门，探索多元响应机制。一是以现有实践发展为基础。为统筹推进社会服务管理创新工作，区委社工委牵头，组建全响应格局联合工作组研究推进西城区全响应社会服务管理格局建设工作。工作组从2011年3月16日开始，对西城区各个街道进行了调研，对综合行政服务中心、社区综合服务中心、城市管理与应急指挥中心、区信息办、区综治办5个区级部门进行了调研，并随同中央编译局对区信访办、社保、社团办、法制办、应急办进行了调研，在此基础上探索“全响应”社会服务管理体系。二是努力打造多元响应机制。政府构建精细化、全覆盖、人性化的民意诉求反应机制和服务机制，实现服务型政府对社会服务管理的“全响应”。另外，在党委领导下地区单位、社会组织、居民等社会力量有序参与社会服务管理，实现社会力量对社会服务管理的“全响应”。“全响应”社会服务管理既是社会服务管理创新，也是政府自身改革与创新。

总体看来，西城区创新社会服务管理注重顶层设计，起点高，在网格化、信息化、标准化、精细化、人性化等方面形成了自己的一些思路和做法。

①全响应社会服务管理符合国际潮流和国内趋势。一是满足居民的基本公共服务需求和大力发展电子政务和智慧城市技术的作用是当代国际社会在基本公共服务领域的普遍做法，发达国家在10多年前就开展了各种探索，诸如美国、英国、新西兰等。国内的一些城市，包括江苏省南通、安徽省滁州、广东省湛江、安徽省芜湖、贵州省湄潭、江西省九江、湖南省长沙、山东省新泰、广东省佛山、浙江省宁波等地都从不同的角度进行了探索。二是美国和欧洲一些国家把电子公共服务列入政府公共服务发展规划，重点发展与教育、医疗卫生和电子政务有关的公共服务。在欧洲，电子政务通过14 000多个公共服务供给机构监督20项基本公共服务的可及性、复杂程度及存在的问题。在欧洲的电子政务中，信息技术可以用来测量，诸如测量特别服务，可以拓展到身份证和其他；测量行政机构的财政负担和效率；通过用户满意度监测系统察看用户的受益程度；在区域（城市）层次上测量20类基本公共服务；测量与政府服务指南的一致性；修改或扩展20基本公共服务。自2010年起，美国新罕布什尔州通过网站等提高居民的个人服务和自我服务能力。该州有的县甚至尝试把互联网作为公共服务供给（诸如社会照顾等）的首选渠道，通过互联网提高服务效率，降低投入。2011年，苏格兰公共服务供给委员会向政府提出了改进基本公共服务供给的四点建议：建立预防为主的公共服务体系；实现公共服务一体化；通过使用数字技术创新基本公共服务、提高基本公共服务的透明度。

②完善“全响应”社会服务管理体系，需要建立社会动员机制。一是鼓励居民在法治的框架内，自发地组织起来，参与社会事务、关心社会事务、解决社会问题。调研中也了解到，志愿者的培养，尤其是专业志愿者的培养、激励和保持是当前完善“全响应”社会服务管理中的难点问题。另外，专业社会工作者也比较短缺，尤其在养老、心理咨询等方面需要大量的专业社会工作者，这些问题，既涉及待遇问题，也涉及人事制度，包括户籍制度等问题。二是依法治理社会，就是政府要全心全意地提供公共服务，这是政府的根本职责。政府要部分地承担社会管理的责任，所谓部分承担就是说，社会管理的另外一部分责任实际上是需要居民自己负责。

③需要从理论和实际操作上厘清“广联动”、“零盲区”、“全参与”的内在机制。“广联动”，广泛联动的体制机制是什么？“零盲区”，计划经济时期我们试图建立一种无所不包的供给体制，但是不成功。计划经济的不成功就在于政府不可能掌握个体需要的所有信息。“全参与”，全参与是指什么？是通过行政动员参与，还是发挥市场配置资源的作用，还是发挥志愿机制的作用？

一是如何在坚持社会主义市场化改革方向前提下，通过行政体制改革、经济体制改革和社会体制改革释放“全响应”的能量。“全响应”的体制机制不仅仅是一套利益机制，也包含了新行为规范，需要研究支持这套体制机制的价值体系，所以文化体制改革不能忽视。二是要充分认识到政府参与社会和社会组织、公众参与社会的办法是不一样的。三是社会组织和公众自己不能创造价值，除非募捐和允许开展经营活动，这样，它们就需要政府的法律支持，由此就产生了对慈善法律和法规的需求以及对社会组织管理的需求；政府则不一样，政府可以通过税收获得收入。所以现实的社会生活中，政府往往容易自己把这些收入分发给社会的弱势群体，直接参与社会生活。在许多情况下，政府与社会生活存在一定距离，也限于人员的专业化，不能提供公众需要的社会服务，在这样的环境中，政府在社会领域做得越多，问题越大，社会对政府的需求越多，结果就陷入恶性循环；另外，社会组织往往过分强调了自己的独立性，忽视了自己对政府的需求。这些问题都需要进一步研究。

④完善全响应”社会服务管理体系，需要创新基本公共服务的供给模式。一是过去一个多世纪中，很多国家都对自己的基本公共服务体系进行了改革和创新，形成了各种各样的基本公共服务供给模式。要研究各种基本公共服务的类型和特征。一般来说，教育服务是实现个体社会化的过程，其服务特征是师生之间面对面的交流。当决定提供一种公共物品或服务时，必须考虑怎样生产或者提供这种公共物品或服务，例如，这些服务或物品是由政府工作人员来提供还是通过订立合同由其他的生产者来提供。至于采取何种方式主要取决于是否节约成本，是否专业化，和是否使服务对象满意。二是对许多公共物品来说，政府基本上是安排者或提供者。从现代社会发展趋势看，在公共服务领域，政府越来越多地扮演制度安排者的角色。在涉及基本公共服务供给问题上，发展改革、卫生、教育、社会保障和劳动就业、民政、残联、文化等部门更是关键。了解这些部门在公共服务供给方式上的现状和进一步改革的方向，对于完善“全响应”社会服务管理至关重要。

⑤完善“全响应”社会服务管理，要最大限度体现以人为中心。一是原中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇同志在西城区调研时曾强调，使用信息技术是完全必要的，但决不能忘记人的因素是第一的。新罕布什尔州的设计者们也发现了这种技术的弱点：它将减少人们面对面的接触。服务型政府是以居民为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府，它要求政府实现“民本位”的思想观念转变，最大限度实现居民的广泛参与，建立居民、政府、社会组织和企业之间的交流互动，把民意诉求体现在政府决策、执行和评估过程中。二是美国前总统克林顿说过，在信息化时代，要给人民更多的机会和授权，让他们自己去解决问题。国际经验表明，复杂的政策问题单靠政府自身是不能解决的，只有大多数人民参与到这个政策的过程中，有效的公共服务和公共政策目标才能得以实现。三是通过网络建立起新的公共领域，拓宽居民参与的渠道，推动“社会协同、公众参与”体制的完善。如果政府制度不能让社区居民接近公共政策过程，或者只将居民视为事件而不是人的话，那么，居民恐怕没有什么特别的理由一定要支持政府的政策。

⑥完善“全响应”社会服务管理，需要正确使用数字服务。一是从国际经验来看，数字政府弱点主要表现在：在居民接近互联网方面缺乏公平性；网址上的信息的可靠性；隐藏在背后的政府议程会影响公众的选择。二是建立在数字和信息化基础上的“全响应”社会服务管理，除了利用数字和信息为居民提供服务和创新社会管理外，要考虑到社会生活网络化这一新趋势：居民中网民队伍的不断扩大，网络交往的日益频繁等造就了社区居民之间、社区居民与社区外居民之间的“缺席互动”，通过网络传递经验，并通过缺席互动和网络经验传播提升社会认同。当“缺席互动”和网络经验传递改变了传统的社会结构，一般人们使用的行政层级式的“响应”模式就显得力不从心。这是在推动“全响应”社会服务管理建设时要注意的。三是如何鼓励社区干部利用网络技术与居民交往也显得十分必要。根据我们的调查，社区的干部工作很难，每天主要工作是应付有关部门交办的各项工作，根本没有时间与社区居民接触，也没有机会考虑居民的需求和意愿，与居民基本是隔阂的。四是未来云计算、物联网、大数据、移动互联网和智慧城市等各种新兴技术，将完全改变各种应用模式。随着技术成熟、应用深化，城市发展将从技术驱动转向需求驱动，这将是全面的战略挑战。“智慧城市”是在综合平台上应用，目前政府、企业把握如此复杂系统和新技术的能力还有欠缺。现行的认识、习惯、制度需要适应智慧城市的应用。

三、在科学发展观指导下设计中国特色社会主义社会管理体系

（一）抓住当前面临的经济社会发展中的难题，设计合理的利益格局

1.把完善利益格局当做完善社会管理体系的首要任务

政府最应当做的是，建立合理的利益格局，鼓励公众参与社会生活。只要政府能够做到这一点，真正保护弱势群体的基本权利和人们的合法利益，每个人在社会生活中才会发挥得自己的积极性和创造性，关注公共事务，形成社会合作，整个社会秩序才能够逐步建立起来。除了进一步厘清中央与地方的关系，还要进一步厘清中央各部门在涉及相关社会事务中的部门利益关系、慈善捐赠体制、国际社会组织管理、社会组织改革与发展等一揽子问题。

2.把理顺中央和地方财力与事权关系作为当前利益格局的重要节点

随着基本公共服务均等化战略的实施和解决两亿多流动人口的城镇化战略的提出，中央和地方在公共财政领域的边界需要进一步明晰，否则，在改善民生和政绩考核双重压力下，基层社会矛盾和问题会进一步恶化。近年来，各地出现的社会事件不能不引起我们的深刻反思。改革中央和地方的关系以及各级政府的决策模式已经刻不容缓。

3.把解决流动人口的城镇化问题作为协调利益格局的重中之重

近期农民工及其亲属与属地居民之间不断发生的冲突提示我们，农民工问题若处理不好，会成为未来中国社会不稳定的主要因素之一。2012年，中国城镇人口已经超过总人口的52.57%，在推进城镇化过程中，要及时提高农民在土地增值收益中的分配比例，从公平公正和长远发展设计征地制度。

流动人口公共服务的满足需要探索联合生产的模式，即中央政府、输入地政府和输出地政府之间的联合生产。这里所谓联合生产包含了两层意思。一是中央政府与输入地、输出地政府三者联合起来为农民工的基本公共服务“埋单”，具体各方的支出比例可以由三方政府协商，制定具体的责任细则。二是涉及养老、教育等需要多方面公共服务来提供，尤其在于分离人口仍然处于分离状态时，更应当这样。对于农民工这一特殊的人群要从财政体制改革上给予考虑，因为历史上没有一个国家在公共服务扩张时期曾遇到这么大的人口迁移。

（二）进一步深化体制机制创新

①这意味着要实现四个根本转变，即由单一的民意表达转向多元的民意表达，除了发挥网络的作用外，可以考虑民意调查、消费者座谈会、服务电话、街道和社区发展论坛、邻里委员会等；由政府转向政府与社会共同治理社会事务；由公共部门提供公共服务转向政府、企业、社会组织和居民共同提供公共服务；由等级和权威转向网络和合作伙伴关系；由注重居民的反映到注重居民诉求回应的结果。

②需要以更开阔的视野把地方公共事务拓展到地方政府与其他纵向的政府间关系、政府与企业部门、社会部门以及居民之间的关系，把由单纯地方政府铸造的公共舞台变成地方政府与企业、社会组织和居民共同表演的地方，在这个过程中，政府将由生产者、主导者逐步变为协调者和助推者，由划桨者逐步成为掌舵者。“全覆盖、全感知、全时空、全参与、全联动”需要进一步研究政府服务、社会服务、市场服务的基础上，分清楚政府、社会、企业的责任。

③不能忽视社会生活的特点，过于强调信息技术，忽视了人自身。美国哲学家和教育家约翰·杜威就明确指出：“虽然我们说尽家庭和邻里组织的所有不足之处，但是，它们永远是培养民众精神的首要组织。”

（三）促进现代化建设各方面相协调，完善社会动员机制

如果说，改革开放的前三十年是通过完善市场经济体制来释放市场主体活力的话，那么，进入21世纪以来，需要通过建立合理的利益格局，充分动员公众参与社会生活。一方面通过这种参与来实现民主决策和科学决策，使经济社会发展更加贴近人民群众的生活需要；另一方面，通过公众参与使居民承担起更多的社会事务，减少政府在公共领域和社会领域的投入和负担，实现社会发展方式的根本转变。志愿机制的社会基础是社会共同体，例如家庭。家庭是建立在个人相互亲密熟悉基础上的，感情、习惯、理解和传统习俗使人们可以成为生活共同体。

探索灵活和可持续的基本公共服务的供给模式。一是打破传统的行政思维方式，走出所谓的“横向到边、纵向到底”思维惯性，通过体制机制创新，除政府必须提供的基本公共服务外，在对各类基本公共服务分类和定性的基础上，充分发挥合同外包、联合生产、合作生产、志愿生产等体制机制的积极作用，在完善体制机制的基础上，创造社会组织参与基本公共服务供给的积极性和创造性，推动社会组织发展壮大；在完善体制机制的基础上，调动企业的积极性和创造性，积极履行企业的社会责任。二是既然以服务为核心，首先要对服务进行全面研究和分类，区分哪些是需要政府财政支持，哪些需要政府直接生产，哪些可以通过市场提供，哪些可以通过志愿生产。对于通过政府财政支持的需要进一步分类，比如政府财政支出、税收减免、联合生产、其他公共资源的投入等；对于政府直接生产的也需要进一步分类，比如治安等；对于市场生产的也要深入研究，比如政府特许经营、社会经营、社会金融、公私合作伙伴关系；至于志愿生产需要进一步研究志愿服务、慈善捐赠等。这里要特别注意，政府生产、市场生产和志愿生产的界限随着经济社会发展，其界限越来越模糊，越来越密切。三是接下来如何决定由哪些组织提供哪些服务还需要进一步深化改革。包括提供哪些服务、服务数量、服务标准，如何根据财政公平原则决定财政支出，如何制定居民接受服务的标准和规则以约束居民消费公共服务的个人行为，如何进行财政预算和选择服务类型与公共服务的供给者，这是最为关键的，这意味着政府在这个领域的改革目标和方向需要进一步明确。四是要充分认识到，居民的需求多种多样，因此，公共服务产品类型多、劳动密集型，它所需要的生产组织可能规模不大，但类型多样，这就需要考虑公共服务就业问题。另外，生产组织规模过大，就会缺乏灵活性，回应速度就会慢。五是要考虑自上而下和自下而上的有机结合。仅仅自上而下考虑问题，会忽视居民和社区的利益偏好、基层特殊环境和问题，会使社区和居民的需求难以得到满足。比较好的办法是，自上而下与自下而上的有机结合。

（四）坚持以人为本，建设人民的健康生活

1.按照人类的本性建设社会共同体

对于复杂的人类心理驾驭或许还是交给社会治理更好。“耳濡目染，朝夕相处，这些形式大约可算作人类关系的最简单、最基本的联系形式了。母亲和孩子、丈夫和妻子、父与子、主与仆、亲戚、邻居、牧师、医生、教师——这些构成生活中的最亲密、最真实的关系；而且在小型社区中，这些关系几乎就代表全部关系了。”[6]将居民的问题和需求细化，并建立相应的机构人员处理。美国堪萨斯的劳伦斯对市政服务做了细化，针对每一类问题和需求，都设有专门电话，诸如垃圾车、狗叫、人行便道修理、房屋修理、涂鸦、危险停车、悬垂的树枝或灌木、坑洼、地理信息系统资料索取、迷路狗、暴雨堵塞、杂草、路灯损坏等，除此之外，还专门设有应急电话，专线专用，专事专办。这样有利于提高办事效率，也有利于提高居民的满意度。这样既可以解决居民的需求，也可以扩大基层公共部门的就业。

2.让社区居民把公共利益和公共秩序当作自己生活的一部分

社会秩序基于人类的本性，是人类的基本需求。一方面，人类具有个体特征；另一方面，人类有需要他人，即人们的社会性。如果每一个人单独生活在一个星球上，就不需要社会秩序，而问题恰恰是芸芸众生共同生活在同一个地球上，所以个体就不能完全独立，他（或她）需要与其他人一道工作和生活，就需要集体行动的规范，于是就有了社会秩序[7]。人们居住在一起，不仅要相互约束，也要相互之间有效互动——相互帮助，而不是相互伤害。一个高度秩序的社会必须具有持续合作的能力。

3.通过社区聚集社会资本

“一个社区拥有的社会资本越多，这个社区就越健康，复原能力也越强，其成员参与度也更高，更能联合起来反映问题。这些有助于振兴经济，减少贫困。但有证据显示，沃尔玛这种大型超市似乎与投票的选民减少有关，标志着民众参与度降低。”[8]公共道德是重要的社会资本，它主要是指公民参与社会的倾向和责任感，这种倾向和责任感得到社会成员的认同并成为社会秩序的一部分。平等永远是美好社会的基础。

4.通过社区自治夯实公共治理的基础

“公共治理是公共权力部门整合社会力量，管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务，实现公共利益的过程。”[9]人们在平等的社会交往中处理社会事务，协调利益关系、和睦相处。只有在这样的环境中，社会才有活力和秩序，才能实现活力与秩序的统一。

（五）推动公众参与，建立综合决策机制

把综合决策作为完善社会管理体系的重要过程。综合决策既是一个探索的过程，又是一个参与的过程。所谓探索是指在制定综合决策之前，决策者应当会同专家对决策的目标和实际状况进行研究和评估，提出发展目标和具体的运作手段，并随着政策的实施进行监督和修正；所谓参与过程是指被实施政策的区域和部门的各利益群体和个人都将要参与政策的讨论和政策的制定，并参与政策的实施。综合决策就是在对各种利益群体冲突目标的协调中达到可持续发展的总目标。

（六）坚持法制保障，完善社会管理的手段

与经济管理的手段一样，社会管理的手段应当包括法律法规、发展规划、财政税收、市场调节、货币政策等；除此之外，志愿机制是社会治理的重要手段；以上各种手段的组合也是常用之法，例如，通过完善法律、法规，利用财政货币政策鼓励和支持社会经营和社会企业的发展是当前许多国家的积极尝试。有关营利企业和传统非营利组织的法律、法规在世界各地已经日趋完善，但是涉及社会经营的法律、法规还是凤毛麟角，甚至处于空白状态。无论是在现有的法律还是非法律框架内开展社会经营都存在诸多难题。如果政府和社会都承认社会经营将是人类解决面临挑战不可或缺的活动，那么为其立法就需要提到议程上来。社会经营的立法首先涉及如何鼓励企业家在实现推动自己企业正常运行的同时，也考虑一定程度的社会经营，相应的税收、财政和金融政策也需要进行调整。

依法治理社会，就是政府要全心全意地提供公共服务，这是政府的根本职责。政府要部分地承担社会管理的责任，所谓部分承担就是说，社会管理的另外一部分责任实际上是需要居民自己负责，也就是社会治理。要在法律的框架内，实现有社会动员公众参与，鼓励居民在法治的框架内，自发地组织起来，去参与社会事务、关心社会事务、解决社会问题。和谐社会是体现社会公平的社会，和谐社会所追求的社会公平，是有差距的公平，是各阶层共生、共依、共赢并最终走向共同富裕的公平。要在法治的框架内处理社会矛盾，尤其是上访等，要彻底避免“信访不信法”的问题，必须进一步完善社会管理体制。

（七）进一步明确职责，充分发挥各个部门的积极性

中国各地在社会管理机构的设置上已经进行了大量探索，在政法委系统成立机构，在党的系统内部成立群工部，或者在党委和政府内部建立社会工委和社会建设办公室，等等。首先要承认，这些都是特定历史条件下的实践探索，不能否认历史。在科学发展观指导下，如果建立起更有利于社会发展的社会管理机构，一是要靠法制；二是要靠改革；三是要靠创新。在法制的框架内，明晰各个政府职能部门的权限和范围，政府部门依法行政。对于社会发展领域出现的新问题，要鼓励创新。进一步说，该政府管的，政府必须依法管好，不该政府管的，依法交给社会组织或企业去管。中国地域之广，用单一管理模式治理是远远不够的，要鼓励基层创新。

（八）经济体制改革和完善经济管理很重要的一条就是发展各类经济组织

社会管理创新要在制度体制上创新，既要完善法律和法规，也要通过加大社会组织创新，帮助政府分忧解难。社会组织必须是有效率的，被人民群众认可和接受的，要充分考虑参与社会组织方方面面的利益关系，只有利益分配为各方接受，社会组织才能发挥作用。

①在市场经济不断完善，政府职能逐步转变的环境下，社会呼唤非营利部门协助承担已经出现和可能出现的一些社会问题。当前我国社会正处于转型时期，社会的需求与民众的心理都在变化。这就要求非营利部门必须对客观环境和服务对象有准确的了解，根据形势的变化发展调整设计服务的内容和形式。只有适应服务对象的要求，服务才有需求，有需求才能有收效。因此非营利部门要发展，就必须紧跟时代步伐，密切关注当前社会发展中的各种问题及需要，借此提供切实符合他们需求的有效的服务。这是机构发展的立足之本。

②建立多元化的资金筹措渠道，解决资金不足问题。就非营利部门目前的状况来说，经费来源单一，其经费主要来源于会产收入。可以说，“经费不足”问题目前已经成为制约非营利部门发展的“瓶颈”，极大地限制了机构服务的深入和拓宽，使机构不能很好地把握当前的社会需求并提供深入切实的服务；或者即使了解社会需求却又会因为经费问题而“有心无力”。因此对于今后进一步的发展，非营利部门必须改变目前经费来源单一的状况，拓展资金筹措渠道：一方面，进一步拓展服务领域，提高服务质量，增加服务方面的收入；另一方面，积极争取社会各界捐赠，多渠道筹措经费，使资金来源多元化、社会化。

③加强自身建设，提高员工的专业素质。非营利部门目前的从业人员专业素质不高，由此导致服务的专业性不高，服务效果差。要改变这种状况，一方面要加强现有员工的培训工作，提高他们的专业化水平；另一方面要引进专业的社会工作人才。高素质的员工才能提供高质量的服务，只有建设一支有使命感、有敬业精神和业务技能、具有开拓能力的员工队伍，才能真正提供切实高质的专业化的服务，促进机构的不断发展壮大。

④大力宣传，树立良好的公共形象。机构要发展壮大，良好的公共形象是必不可少的。再加上当前社会民众大多对“非营利部门”五个字甚为敏感，因而对非营利部门持有偏见或者不理解。因此只有扩大宣传，扩大机构的社会影响力，树立良好的社会、公众认可支持的，有良好社会形象的非营利社会服务团体的公共形象，奠定良好的公众基础，才能助于机构的进一步发展。

⑤组织策划与发展。随着非营利部门的不断发展，其所提供的服务越来越多，性质也日趋复杂。非营利部门应确立发展方向，并订立年度性的主题，继而再从这些目标策划不同的服务，以及参与不同的公共项目活动，这样既能明确地按宗旨办事，建立一个有特色、有风格的服务形象，深入民心；又能有效地运用本会资源，并召集更多合适的员工共同发展和服务。

⑥加强合作，发展社会服务网络。机构除了自身开展工作外，还应该加强与社区、政府和其他社会服务团体的联系与合作，建立社会服务网络。以此来弥补自身资源不足的缺陷，扩大社会效益。

【参考文献】

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[1] 丁元竹，国家行政学院决策咨询部副主任，中国社会管理研究院咨询委员会委员。

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[9] 张成福、李丹婷：《公共治理如何体现公共利益》，载《北京日报》，2012-04-23。