徐永平[1]

中国社会领域的各种矛盾和问题不断凸显，加强和创新社会管理已成为推进中国社会和谐健康发展的当务之急。但是创新社会管理要有的放矢，要依据国内外新形势、新变化、新特点，针对传统社会管理中存在的问题进行。本部分认为，国家与社会关系不顺，社会自治权发展不足，中国传统社会管理体系统摄性管理体制机制制约着社会自治功能培育发展，成为导致社会管理僵化低效的一个重要原因。因此，创新社会管理必须要把尊重和发展社会自治权及培育社会自组织功能纳入其中。

一、社会自治权及其正当性

（一）社会自治权的界定

社会自治从主体上划分可以是公民个人意义上的自治及非个人（包括社群、非政府组织等）意义上的自治。社会自治与政府管制、统摄相对应，社会自治包含着社会主体按照自己的意愿自我选择、自我决定、自我管理的权利。与个人自治权相比较而言，社群、非政府组织等非个人意义上的自治权与国家公权力的关系更为紧密，即非个人意义上的自治权具有一定组织权威特点并形成一定社会力量，具有准权力范畴的性质和一定社会分权制约功能。因此，本部分认为社会自治权从个人而言只能是一种权利，而对于非个人则不宜一概作权利与权力非此即彼的界定。自治权的不同行使主体、不同活动性质导致“自治权”内涵不同，而“自治权”性质关乎自治权功能及如何实现的问题。自治权是权利，则自治权蕴含着一种人格法权，如果是权力，则这种权力就具有被授予的性质（任何权力都源于权利），它是一种相对独立的自治状态，社会自治权性质内涵最终由其在特定社会治理结构体系中的实际功能属性确定。

（二）发展社会管理自治权的正当性

发展社会管理自治权是由社会管理自治要求决定的。任何管理都会面临这样的问题：谁来管？管什么？如何管？即管理主体、管理对象、管理运作过程。这三个方面存在内在的相关性，管理对象的特征决定着具体管理过程设计安排和组织运作过程，而管理主体不同则形成不同特色的管理组织设计。社会管理以处理社会事务为己任，即提供公共服务、保障社会权利、处理社会事件、维护社会秩序等。由于社会事务的复杂性、多样性，社会管理要做到优质高效就不能由某个单一管理主体完成，社会管理需要多元化的管理主体。同时，社会事务纷繁复杂性质各异，需要采取灵活的处理方式，这又要求社会管理过程的多样化。可见，社会管理的灵活性、具体性和选择性表明社会管理与行政管理相比有其特殊性，即更多具有需要管理自治权的社会治理特征。例如，行政管理是依据行政法律、行政法规规章、行政命令等规范性文件及权属关系进行管理，而社会管理领域不可能制定面面俱到的活动规范和运作规程，社会管理规范及处事方式更多要因人、因事而异，不可能整齐划一。另外，社会管理自治权之所以正当，其伦理基础在于从宪法法理而来的、作为个人自治的法理基础“自己决定权”。在本质上，社会自治是自治民主的基本表现，是民主实施的具体化的基本形式，也是培养公民民主参与的意识、能力和热情的重要形式。总之，增强社会管理自治功能是中国社会走向善治的必要环节，而善治是政府与公民对社会生活制度化的共同管理。改革开放，市场经济体制在中国逐步成为基本经济制度，开放多元的社会组织结构及自治社会发展趋势成为一种客观的社会现实要求。如何从法律上界定政府职能及构建政府与社会分离与制衡的互动关系，就成为中国社会政治体制变革方向和创新社会管理任务。同时，保障和发展公民权利为根本的社会建设已经成为中国社会发展战略布局重要组成部分，要“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”[2]。因此，社会建设本身包含着发展社会自治权的内涵，创新社会管理就要尊重和发展社会自治权。

二、中国社会管理社会自治权局限性

社会管理一定程度是社会治理的一种具体形式，社会治理着蕴含着社会自治的属性，与社会自治权发展密切相关，内在地包含着社会自治的要求。中国传统社会整合具有明显的他组织统摄、管制性特点，这种社会他组织整合方式意味着社会自治权缺失，这一事实也集中体现在社会管理方面。中国传统社会管理自治权局限性主要表现在以下几个方面。

第一，社会传统政治文化影响下社会自治意识滞后。在西方社会权利理论看来，“社会自治权是市民社会一项天赋的固有权利”。因而在西方人的视野中，国家只是实现社会治理的工具，社会与国家之间应该有确定界限。而中国社会政治历史表明：中国传统社会上千年的宗法制度是一种典型的家国一体化制度，国家与社会始终为一种高度同构的状态，社会政治生活权力至上的国家主义理念始终沉积于政府思维之中并转化为其执政方式。中华人民共和国成立后，中国政治致力于消除封建政治文化的影响，然而长期以来计划经济，以及与之相适应的一元化政治体制及意识形态化的社会生活，不可避免地导致了国家与社会的高度一体化，政社不分、社会生活政治化等倾向。改革开放，中国市场经济发展及与之相适应的开放多元化趋势逐步明显。然而，传统政治文化根深蒂固，消除传统政治文化的影响需要一个过程。

第二，社会管理体制机制内在自治功能缺失。我国社会管理组织机构长期以村社和单位为基础，主要通过政治纽带实现社会整合，社会管理体制机制基本属于政治或行政管理范畴，社会治理自治功能有限，从而社会管理自治权发展受到极大限制。总体来看，这种管理体制机制模式存在三个问题。其一，社会管理体系内在自治机制缺失，自治功能不足。传统社会管理以政府全面统摄方式为特征，更多地以行政手段解决社会问题，忽视了社会管理广泛社会参与的社会治理特点，并制约社会管理结构体系自组织功能培育成长，政府社会管理体系由单一封闭政府行政机构组织系统构成，缺乏化解矛盾的自治机制，面对日趋复杂的社会管理问题只好不断强化职能机构管制力度，社会管理运作僵化，社会各阶层自治沟通越发困难，而庞大的管制体系压制许多本该通过社会自治组织调节方式解决的社会问题，导致社会矛盾的积累集聚。其二，社会管理沟通协调协同功能存在缺失。社会管理自治协同功能的形成，广泛有效的社会沟通协调是形成社会内聚力的重要条件，社会管理行政化和直线型管理体系造成社会管理过程有效畅通的诉求表达、利益协调机制、纠纷调处机制缺乏，社会协同能力不足，许多社会矛盾一旦发生就直接指向政府机构，导致许多社会矛盾激化。

第三，党政不分，政社不分等社会管理组织体制问题。社会治理包含着社会自治的内在组织功能，蕴含着社会广泛参与。党在社会管理组织体系起着“总览全局、协调各方的领导核心作用”，这里党的主要领导功能就是总览全局、把握方向和协调各方保障合力协作。然而现实实践中，党的政治领导权往往行政化，实际形成以各级党委领导下政府直接负责的直线式行政化社会管理组织体制。自上而下的“塔型”直线管制式和组织威权型管理导致社会管理组织本身封闭性及与社会隔离现象。党政不分、政社不分的社会管理组织模式在实践运作中表现为：其一，政府社会管理机构与社会组织及公众缺乏积极沟通关系，信息流通不畅造成政府管理决策的盲目性及行政管理措施失当，行政威权导致社会管理往往变成行政干涉，不仅不利于社会秩序整合及社会凝聚力生成，常常适得其反。其二，党政不分造成政府机构与党委组织管理意志不统一，往往造成管理组织秩序本身内在混乱，效能低下。其三，封闭式的威权管理组织缺乏社会多元化参与的内在活力，在管理社会事务时缺乏应有的灵活性。

第四，法治化水平不高，管理章法不完善。社会管理蕴含着社会治理要求，社会自治权是社会治理运作的内在规定，但社会自治权的行使不能无章可循。恰恰相反，社会规范规则体系的健全完善是社会自治权行使的制度化保障。社会自治如同社会法治一样与权力至上、长官意志格格不入，社会自治程度与社会法治程度是相对应的，社会法治是社会自治的保障，而社会自治程度是社会法治发展水平的试金石。中国传统管制型社会管理主要依据相关国家政策和行政命令进行，长官意志是管理过程常有的现象，社会管理法治化程度较低，社会管理规范体系不健全，管理过程章法混乱，甚至无章可循。

三、在创新社会管理过程中发展社会自治权

创新社会管理既是一个社会管理权力结构、组织结构转型问题，也是一个社会管理组织功能健全完善问题，所以创新社会管理过程也意味着社会管理自治功能增强及社会自治权的发展。但社会自治权的发展涉及社会管理观念意识转变、管理体制机制、组织体制变革和管理规范体系健全完善等问题，要着力做好以下几个方面的工作。

第一，转变观念，培育社会自治意识。首先，政府要转变观念，增强社会公众社会自治意识。市场经济的发展悄然改变着中国的社会结构，促成多元化主体社会关系的形成，社会关系新变化催生中国社会管理事务的时代新特征，政府传统管制性的管理观念无法适应社会管理实践面临的新情况和新问题，与时俱进，社会管理创新势在必行，不仅要求政府适应社会管理任务、目的的变化破除传统管理观念，而且要积极培育社会公众社会化、民主化、法治化等自治意识。其次，摒弃国家权力至上的权力观念，培育社会公民权利至上观念，尊重社会公众及非政府组织的自治权利。摒弃国家权力至上的权力观念，尊重社会自治权利，就要着力遏制国家权力过度扩张影响社会政治权利的现象，逐步确立社会自治权与国家公权之间制衡互动的关系，培育社会自治的社会氛围和环境。倡导思想自由的社会精神氛围，着力突破文化意识形态化的限制，保障社会社会治理运作信息交流、信息传播和信息反馈功能健全有效。

第二，变革社会管理体制，完善社会管理权力结构。中共十八大报告明确确定社会管理要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这就从党、政府、社会组织和公众四个方面明确社会管理主体构成及其各自在社会管理活动中的功能作用，明确了法治化是社会管理的根本依据和保障。党委领导旨在强调党的各级领导组织对管理社会事务起到确定发展方向、规划发展蓝图的统筹全局作用；政府负责意味着政府肩负着落实党和国家的社会管理政策方针的行政使命，居于提供服务和配置公共资源的主体地位，强调政府通过制定实施各项社会政策均衡各社会阶层、社会群体利益职责；社会协同就是重视各类社会组织的社会影响力和参与社会管理功能作用，促进社会各群体互动沟通，使其与党和政府同心同德，通力合作，推进党和政府的各项社会管理工作健康有序、公平有效地进行；公众参与就是要尊重人民群众当家做主的主体地位，尊重群众参与管理社会的权利，发挥社会力量在社会管理中的积极作用；法治保障意味着从行政化管理理念走向社会治理的变革，就是要把法治精神贯穿与社会管理的体制机制、途径方法等社会管理体系的方方面面，努力提升社会管理过程的规范化、法治化和科学化水平。

第三，加快形成健全完善的基本公共服务体系。中共十八大报告明确提出要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，这就强调社会管理要强化政府社会服务职能，着力逐步消除城乡公共服务差距，逐步消除公共服务差别待遇，实现社会发展成果人人共享。中共十八大报告特别强调政府的主导地位，进一步明确政府社会管理的基本服务职责。从理论上讲，社会公共服务是一个政府与社会受众的具体互动过程，这里从服务的本质来看，主体是社会受众，提供政府是客体，社会管理本质上就是为社会提供公共服务。因此，政府管理的“管”就是要实现政府的社会管理权威职能，通过行使政府社会管理权威职能合理分配公共资源，实现社会关系的有效整合，而“理”就是要以社情民意为基础，尊重人民意愿，了解公众需求，满足各类社会群体公共服务需要，理顺各种社会关系，促进社会和谐。中共十八大报告指出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。这就从政府、企事业单位等社会参与主体更进一步明确了社会服务体系建设逐步走向社会自治着力点。

第四，加快形成健全完善的社会组织体制。社会组织体制决定社会组织机制，社会管理组织体制的局限性必然要反映到社会管理运作的组织机制方面。因此，健全的社会组织体制是社会管理过程得以顺利进行和取得实效的体制基础。中共十八大报告明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。政社分开就是要尊重社会管理规律，明确政府与社会组织及公众参与社会管理过程的不同功能和作用，克服传统行政化社会管理体制，增强社会管理活力；权责明确就是要使各类社会管理主体各显其能、各尽其责，积极推进社会管理规范化，提升社会管理内生激励动力，提高社会管理效能；依法自治就是要重视培育发展各类社会管理组织，积极构建社会管理体系的自治功能，把法治、治理理念引入社会管理组织机制，保障各类社会主体依法积极参与社会管理过程。一定程度上讲，强化社会自组织管理功能是建立化解矛盾长效机制的中心环节。广泛有效的社会沟通协调是形成社会内聚力的重要条件。健全社会管理体系运作组织体制，要把社会管理体系自治功能完善与政府主导作用相结合，实现社会管理自组织与他组织的有机结合的社会化管理运作体制，奠定科学、高效、法治的社会管理运行组织制度基础。改革创新社会管理组织体制具有发展社会政治民主的意义，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”。

第五，积极推进社会管理法治化进程，健全完善社会管理规范体系。现代社会管理的治理特征蕴含秩序化、法治化的内在要求，社会管理体制、组织体制、管理机制运行最终要通过一定的规范体系完成，社会管理的根本是通过科学合理的规则体系规范社会秩序，即社会管理体制、组织体制、管理机制及社会规范规则体系的健全完善是社会自治权行使的保障。社会管理自治程度与社会法治程度是相对应的，社会自治意味着规范秩序的自觉生成，而非任意的主观意志，社会管理法治程度是社会自治发展水平重要度量。实践证明，传统社会管理依靠政府自上而下纵向行政化管控方式，忽视社会管理法治规范体系的社会整合作用，管理效能低下。现代社会管理突出社会事务在政府主导下，社会管理多元主体通过协调、沟通、互动而实现对社会事务管理过程不同组成部分的整合，着力完善社会治理过程运作方式，提升社会管理运行的社会化、民主化程度，这就需要建立科学、合理、统一的社会治理运作制度化规范体系。

[1] 徐永平，内蒙古自治区行政学院哲学部教授。

[2] 《邓小平文选》第2卷，322页，北京，人民出版社，1994。