王君琦[1]

社会管理是现代政府的重要职能之一，创新社会管理迫切要求深化行政体制改革，这不仅是社会体制改革的要求使然，也是国外通过推进行政体制改革来加强社会管理给我们的重要启示。目前，创新社会管理中关于行政体制改革问题的研究相对薄弱，我国行政体制机制中，在政府职能、政府组织结构、行政层级、行政管理方式、乡镇体制等方面存在着诸多需要完善的地方。在创新社会管理中，如何更好转变政府职能、强化社会管理和公共服务职能，如何改革行政管理方式，如何规范和健全行政决策制度，如何创新行政管理手段，等等，对这些问题的研究还有待深入研究。本部分在借鉴理论界已有研究成果的基础上，通过文献研究、实地调研等方法，侧重研究了政府职能转变、行政层级及组织结构改革，重点研究行政体制、机制改革的路径选择等热点问题。推进社会体制改革，创新社会管理，要求行政体制改革在六个方面深化：一是加快转变政府职能，更加注重社会管理，重点提供基本财政和公共服务，提供基本制度规范，提供社会不能提供的公共产品，构建“小政府，强政府，大社会，好社会”格局；二是优化政府组织结构，推进权责一致的大部门制，建立职责有效衔接、横向到边的行政管理模式；三是不断优化行政层级和行政区划，建立分工科学、责权匹配、纵向到底的行政层级管理体系；四是创新政府管理方式，建设现代化政府；五是推进乡镇体制改革；六是加快完善社会管理相关机制机构。

创新社会管理迫切要求深化行政体制改革，这不仅是社会体制改革的要求使然，也是国外通过推进行政体制改革来加强社会管理给我们的重要启示。当前，我国行政体制机制中，在政府职能、政府组织结构、行政层级、行政管理方式、乡镇体制等方面存在着诸多需要完善的地方。推进社会体制改革，创新社会管理，督促行政体制在六个方面深化：一是加快转变政府职能，更加注重社会管理；二是优化政府组织结构，推进权责一致的大部门制；三是不断优化行政层级和行政区划；四是创新政府管理方式；五是推进乡镇体制改革；六是加快完善社会管理相关机制机构。

一、创新社会管理，迫切要求深化行政体制改革

行政体制是经济体制、政治体制、社会体制及其他体制的结合点。行政体制改革涉及政治、经济、社会等方方面面的体制和制度，与其他领域的改革紧密联系在一起。现在，许多领域的改革包括社会体制改革进展缓慢，在很大程度上就是因为行政管理体制改革比较滞后，受到行政管理体制的掣肘。行政管理体制改革的步伐和成效直接影响到社会体制改革进展。能否加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，关键在于深化行政体制。只有加快行政管理体制改革，才能更好地推进社会体制改革，进一步解决社会领域的深层次问题，并更好地推进社会体制改革，推进社会管理创新。

从国外社会管理创新的实践看，国外普遍重视通过改革行政体制来加强和创新社会管理，主要措施包括以下几方面：一是完善政府职能，注重经济与社会的平衡管理。德国实行的是在“社会公正”原则指导下的财政平衡政策措施，即以各州间的横向财政转移支付为主、联邦政府的纵向财政转移支付为辅的平衡政策。二是改革政府组织结构，加强行政协调，加强社会管理。美国为加强社会管理和公共服务，在政府机构设置中，相继设立了住房与城市发展部、交通部、卫生与公众服务部、教育部、退伍军人事务部、国土安全部。三是改革行政运行机制，实行决策、执行、监督相分离，提高行政效率。自1988年起，英国为提高行政效率、提升公共服务质量，设立不同种类执行机构，大大加强了政府的公共服务的执行能力。四是加强政府绩效制度管理，向社会管理领域倾斜。英国近年来通过财政绩效管理革新，创建使政府多个部门共同承担和负责的绩效目标体系，以制度化的方式促使“协同式”治理形成。通过增强对于政府花费部门的监管，保证所分配的财政资源与公共服务提供的质量成正比[2]。五是降低行政成本，增加公众对政府社会管理创新的认同。日本政府为推进社保及税制整体改革，通过减少公务员数量，推进自身改革。2012年行政改革执行总部（总部长为野田佳彦）会议确认2013年度国家公务员的录取名额将比政权更迭前的2009年度减少4成以上。世界各国从本国实际出发加强和创新社会管理的做法启示我们，必须通过不断推进行政体制改革创新社会管理。

二、制约社会管理创新的行政体制因素

近年来，为适应经济社会发展要求，我国行政体制改革不断深化，并取得了一系列成效，但总的来看，与加强和创新社会的要求相比，我国行政体制仍有待深化，行政体制改革滞后成为制约社会管理创新的重要因素。

一是政府职能转变不到位。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。”当前，我国政府职能与全面建成小康社会和全面深化改革开放的基本要求，与加强和创新社会管理的迫切需要还存在较大差距。突出表现为政府仍然管了一些不该管、管不好的事，直接干预事业运行、社会组织的发展，“以批代管”的“微观化”等痼疾仍未得到彻底根治。而有些该由政府管的事却没有管好、管到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。一些地方政府在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等社会管理方面的做法有待改进，一些部门在关系国计民生的问题上的监管乏力、缺少协调、多头监管现象突出，致使一些民生问题突出，群众反映强烈。

二是政府组织结构不合理。政府社会管理职责分属不同的部门，部门职能交叉仍不同程度地存在，部门职能分工过细，职责权限不清晰，协调配合难度大；权责脱节比较突出。部门职责重叠，尤其是在与民生相关的公共服务的提供与管理中，存在着政府职能重叠和职能盲区共存的现象，一方面导致资源配置交叉重叠，行政资源配置效能低下，难以实现有效协同；另一方面，造成了政府公共服务在缺位的状况，群体性差异较大。从纵向关系看，中央与地方政府权责不一致。中央权力较大，而地方政府权力小、责任重，尤其是社会管理、公共服务的诸多事项大多落在地方政府尤其是基层政府，造成“小马拉大车”的局面。

三是行政层级和行政区划有待优化。从社会管理创新角度看，目前我国行政层级和区划存在的主要问题是：行政区划不尽合理，有的省区面积过大，有的省区人口过多，加大了社会管理和公共服务难度。还有的省份人口和区划面积都不大，省级行政资源不能得到充分发挥和释放。从公共管理层次看，行政层级偏多，导致行政效率低下，中央的决策往往因为层层下达而难以贯彻，弱化了中央政府的社会管理能力。行政权力向上层政府集中的倾向明显。从行政关系上看，地方的上级政府集中了下级政府的许多权力，尤其是县、乡镇之间，权力集中问题突出，县政府集中了大量权力，乡镇政府有责无权。

四是乡镇体制改革滞后。我国现行的乡镇管理体制仍然沿袭了长期以来大农业的管理体制，政府的机构设置和行政管理权限并未对应城镇化的要求，政府机构庞大，条块分割严重。很多设在镇上的机构镇政府管不了，这种管理体制引发了不少矛盾。特别是近年来条条主管控制力度的加强，镇政府对本镇经济发展的调控能力在进一步弱化。在城镇化发达地区，有的城镇规模已经很大，但仍是镇一级的管理体制，很多事情想管也管不了，经济发达镇的政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权，从而迫切需要社会管理创新。另外，机构编制严重缺乏，现行的财税体制亟待理顺，多数经济发达镇的规划建设相对滞后，等等，都是乡镇体制在创新社会管理背景下面临的困境。

五是行政管理方式有待改进。目前我国在政府管理方式仍存在一些亟待改进的地方。行政审批中长期存在的审批项目过多、程序烦琐、权责脱节、监管不力、效率不高等问题没有得到根本解决，审批行为有待进一步规范，审批方式有待进一步完善，审批责任有待进一步明确，审批效率有待进一步提高。在行政依法、公开运行方面，依法行政仍待继续推进，距离法治政府的要求还有很大距离。政务公开在一些地方存在着表面化、形式化的倾向，公开的广度和深度上有待进一步加强；公开的部门、方式、渠道缺乏统一、协调、影响了实效；政务公开缺乏法律的统一性和可操作性，具有较强的随意性和主观性。在行政效率方面，行政成本偏高，行政效能显低。我国各级政府机关不同程度地存在行政成本高、行政效率低、公共消费浪费等现象，行政费用用于公共服务的支出比例偏低，行政公务支出比例偏高，经费使用中存在铺张浪费、违规使用现象。

三、创新社会管理，必须深化行政体制改革

创新社会管理，需从以下几个方面深化行政体制改革。

（一）加快转变政府职能，更加注重社会管理

政府职能转变是行政体制改革的核心，也是创新社会管理的关键。政府职能转变的根本目标和方向是推动政府职能向创新良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，促进经济社会和人的全面发展，为推进政府职能转变，政府自身要实现“五大转型”：政府的角色定位从管控型政府向服务型政府转变；管理方式从具体事务管理的“划桨”向把握方向的“掌舵”转变；管理主体从一元治理向多元共治转变；管理目标上从治标向治本转变；管理手段上从行政手段向经济、法律与行政手段综合运用转变。这就要求，政府要在加强经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，使财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜；更加注重促进社会公平正义，推进和谐社会建设。这就要求，按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构合理、廉洁高效、人民满意的服务型政府，形成一个“强政府、大社会”的政府形态和社会管理格局。

“强政府”是一个有限又有效的政府。建立“强政府”包括多方面的内容，但至关重要的有两点。第一是“有限政府”。政府把该给市场的给市场、该给社会的给社会，进一步放权给企业、事业单位和公民个人，不该管的事情不要管。为此，必须深化审批制度改革，继续简政放权。加快推进政企分开、政事分开、政社分开，切实减少对微观经济的干预，加强市场监管，不断完善市场体系，创新良好发展环境，维护公平竞争的市场秩序。第二是“有效政府”。我国政府有四项职能，经济调节抓得相对好，而市场监管、公共服务和社会管理这三项远没有到位，“有效政府”就是全面履职、履职有效的政府，该管的事情必须全面管起来而且要真正管好。要更加注重履行社会管理和公共服务职能，扩大公共财政对社会发展和社会事业的投入，使人力、物力、财力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把工作着力点更多地放在解决社会矛盾和社会问题上。为此，必须深化简政放权改革，加大简政放权力度。根据不同层级政府的职能定位，按照社会服务管理职能重心下沉、关口前移的原则，下放权力、明晰责任，充分发挥政府社会管理职能。

（二）优化政府组织结构，推进权责一致的大部门制

长期以来，我国行政体制中职能交叉、权责脱节和多重多头执法等问题一直未能得到很好解决。大部门制作为国外发达国家为创新社会管理、加强公共服务普遍实行的一种政府管理模式，通过集约设置行政职能及相应行政机构的政府组织模式，把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行，变部门之间协调为部门之内协调，可以更好地解决行政体制中职能交叉、权责脱节、职责不清、推诿扯皮等弊端，是一种简约、高效、协调的行政体制。创新社会管理，要求不断优化政府组织结构，推进职责有机统一的大部门制改革。

结合社会管理创新对政府组织结构优化提出的新要求，应分类研究、稳步推进大部门制改革。第一，对国务院已经搞了大部制改革的部门，应在转变职能、理顺部门内部关系和有机整合这三个方面下工夫，继续推进改革，使其能够成为真正提高效率、搞好服务、加强管理的大部门制，而不是一种简单的部门合并。第二，对国务院其他部门，应下决心按四个分开的要求转变职能，该下放的权力坚决放给市场和社会，同时为全面履行好政府的四项职能，该加强的要切实加强，应研究推进大交通、大市场监管等大部门的设立。第三，大部门制改革要同党群机构和国家其他机构的改革结合起来，统筹推进。党的十八大提出要“更加注重改进领导方式和执政方式”，大部门制改革中要更加尊重党的领导规律和执政规律，更加尊重行政运行规律，统筹推进党群机构和国家其他机构的改革，鼓励有条件的地方党委探索新的领导体制。譬如，北京市通过体制创新，通过成立合署办公的市领导小组办公室、市委社会工委和市政府社会办公室，搭建“一个平台、两个支撑”，有效整合了党政部门的力量和资源，使工作能够“横向到边”，也就是把党政部门都整合到这个平台上来。社工委、社会办作为党委和政府的部门，起到牵头、领头作用，从市、区（县）建立相应机构，解决了“纵向到底”的问题。第四，进一步研究推进社会管理领域的大部门制改革。要认真研究总结国内外经验，特别是近几年我国推进大部门制改革的新鲜经验，深入分析未来十年有条件实行大部门制改革的领域，在更大的范围推进社会管理的大部门制改革。

（三）优化行政层级和行政区划

科学的行政层级是行政权力科学、高效运行的基础。创新社会管理，要求不断优化行政层级。一是逐步减少行政层级。行政管理学的一个基本原理是，行政层级越多，行政信息越容易失真，行政管理成本越高，管理效率越低。随着创新社会管理压力的加大和公共管理方式的转变，逐步优化并逐步减少行政层级，显得越来越迫切。要完善“市管县”体制。“市管县”体制拉长了社会管理的链条，不利于城市与农村在人员结构、流动性、社会组织结构、社会管理结构等方面的管理。要通过不断完善“市管县”体制，扩大县级政府管理权限，实现对城乡分类管理、优化管理。要不断向下放权，该由县政府承担的行政职能，市级不能截留，该由事业单位、社会组织和群众自治组织办理的事情，政府不得包办。在有条件的地方，探索实行省直接管理县体制。近年来，我国在一些有条件的地方进行了省直管县的探索，省直管县，有利于实现社会管理结构的扁平化趋势，是管理层级、控制管理幅度的重要途径。要通过不断完善试点经验，因地制宜，逐步探索实行省直接管理体制。

二是不断优化行政区划设置。通过缩小省级行政区划规划的同时，适当减少行政区划的数量，使各级行政区划的管理规模与设置数量趋向合理，为探索实行省直管县创造条件。近年来，我国部分城市为适应经济社会发展要求，进行了行政区划调整。2010年，北京市中心东城、崇文、西城、宣武四个区撤销，成立了新的东城区和西城区。这些都是通过优化行政区划，加强和创新社会管理的有益探索。党的十八大后，我国进入新型城镇化、农业现代化、工业化同步发展阶段，每年将有大量农村人口完成向城市转移。因此，必须顺应经济社会发展趋势，优化行政区划，减少县级行政区的数量，调整县域管理规模。

（四）创新政府管理方式

政府管理方式直接影响社会管理创新的效率和结果。推进政府管理创新，要着力抓好以下几个方面。

一是全面依法行政，依法管理社会，建设法治政府。依法行政是建设法治政府的必然要求，也是创新社会管理的有力保障。创新社会，首先，要进一步加强社会管理领域的行政立法、执法和监督工作，加强行政程序制度建设，依法科学规范行政运作和行政行为。其次，要树立社会管理法治化的理念。要把法治建设作为推动社会管理创新的重要载体，大力推进依法决策、依法行政、公正司法、法治文化等重点工作，依法调整社会关系、规范社会行为、查处违法犯罪、维护群众权益，引导各类社会主体依法理性表达诉求，在全社会树立依法办事、守法光荣的风尚，促进社会和谐稳定、规范有序。再次，要依法进行社会管理。要严格规范行政执法，加强执法监督和检查，坚决克服行政执法中的违法、违规现象。要强化对行政行为的法律监督，使各级政府部门和人员自觉依法办事，确保社会管理的各项任务和举措得到有效执行。最后，要依法化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。加强和改进政法综治法治工作，既突出社会管理创新的主导性，使之成为主旋律、主基调，又突出政法综治法治工作的基础性，大力推进矛盾化解、社会管控、司法审判、法律监督、法律服务等工作创新，从而带动整个社会管理的创新和发展。

二是大力推进政务公开。要做到公开透明，就要进一步完善政务公开制度，建立健全信息发布制度，提高政府信息质量，及时、全面、真实地发布政务信息，畅通人民群众了解公共信息的渠道；要加快“阳光政府”建设，提高政府工作透明度，让权力在阳光下运行，同时加快电子政务建设，充分利用现代信息技术，推进公共管理和服务信息化。做到便民高效，主要是规范和发展行政服务性机构，改进和完善政府各类审批制度和办事制度，简化程序，减少环节，提高政府效能，为社会、企业和群众提供更加方便、快捷、有效的服务。

三是提高政府科学民主依法决策水平。要完善决策信息系统和决策智力支持系统，不断提高政府依法决策的质量和水平。要以集约、统一、高效为原则，尽快建立健全政府应急体制和危机管理体制，针对突发事件频发高发的情况，建立和完善政府应急管理和应急服务一体化的体制；要针对各种危机现象及其特点和规律，建立和完善具有更大全面性、长期性和科学性的危机管理机制；尽快弥补原来应急管理、危机管理的体制缺陷和机制空白。要完善和发展现代行政平台。要推进政府绩效管理，让群众参与政府绩效考评，加快完善责任追究制度。引入先进的现代行政理念、行政手段、政策分析技术、绩效考评技术和信息网络技术，改变行政方式，实施绩效管理，提高行政效率，建设效能政府。

四是大力发展电子政务，优化社会管理。推进制度和管理方式创新，主要是加快实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的根本转变，这是建设人民满意政府的重要环节。首先，政府职能要转变中心，要以群众、企业和其他社会组织对行政管理服务的需求为导向，以提高政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务能力为重点，善于运用市场机制、社会力量，利用现代信息技术，推行电子政务。其次，要充分运用信息技术，构建医疗、教育、就业服务和社会保障等的信息化应用系统。再次，要构建公共安全社会监控系统，像食品安全监控系统、药品安全监控系统、环境安全监控系统等可以借助信息网络技术得以加强。最后，要构建应急管理信息化服务系统，构建一套跨部门的城市应急管理指挥系统，依靠此系统进行全局调度，达到上下联动的城市交通运行管理水平。

（五）推进乡镇体制改革

乡镇政府是社会管理权力体系的末端，乡镇政府在社会管理创新中发挥着基础性作用。为创新社会管理，乡镇体制改革要按照因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，优化机构设置，精简机构人员，创新服务方式，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。首先，要在实现乡镇政府职能转变着力。进一步强化乡镇政府在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安等方面的管理权限，加强其在农村科技、信息、就业和社会保障、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等方面的公共服务职能。积极推进乡镇事业单位改革，减少冗余人员，转变财政投入方式，形成养事不养人的社会事业提供机制，既保证政府职能的完全履行和不断加强，又使政府人员规模不会无限制膨胀。对经济发达乡镇，探索对经济总量较大、吸纳人口较多的县城和小城镇，赋予其与经济总量和管理人口规模相适应的经济社会管理权限。其次，要在建立精简、高效、协调的行政管理体制，整合机构编制，减少管理层次上着力。农业税免征后，乡镇政府的工作任务有了很大的变化，在机构设置上，应以强化社会管理和公共服务为主，除承担日常事务的党政办公室外，应突出乡镇特点，因地制宜，对职能弱化、任务量减轻的机构进行整合，灵活设置机构。在保持稳定的前提下，该精简的必须精简。精简人员编制不能简单使用精简比例的方法，应充分考虑各地编制的基数不同，最好采用绝对数额的办法来精简人员编制。最后，要在创建充满活力的基层公共事业服务体系上着力。要根据乡镇经济社会发展的需要，合理区分公益性和经营性事业单位，实行分类管理。要充分考虑乡镇的规模和特点，从有利于更好地为“三农”服务出发，从总体上压缩机构数量，对功能相近、重复设置、服务领域窄的事业单位进行整合重组，提高公共服务资源的利用效率。

[1] 王君琦，国家行政学院决策咨询部副处长。本文系国家社会科学基金重大项目“中国当代社会管理创新与国家科学发展战略重大研究课题”子课题之一“社会管理创新中有关行政体制改革问题研究”的阶段性成果。

[2] 刘志伟、宋雄伟：《绩效管理革新推动协同式治理》，载《学习时报》，2012-05-21。