陈刚[1]

在现实工作中，街镇在统筹协调属地执法管理力量、整合区域服务管理资源、解决综合复杂性问题等方面，存在着统筹协调难度较大、管理权力有限、监督手段乏力等问题。同时，条条之间、条块之间不同程度地存在着多头管理、职责分散、边界不清等问题，导致街镇难以落实好属地服务管理的主体责任。对此，海淀区认真贯彻落实中央、北京市关于推进社会体制改革的重要部署，积极探索完善工作体制机制，不断夯实“抓街道（镇）、街道（镇）抓”的社会服务管理工作格局：从规范街镇与职能部门派驻机构在干部管理、业务工作及经费管理等方面的关系，加强街镇对各类协管力量的整合，建立统筹激励机制，加强街镇对属地力量的统筹，发挥出街镇社会服务管理的主体作用；从建立健全街镇地区管理委员会制度、联席会议制度、相关问题函告限期受理制、工作准入制度和委托管理执法机制，完善综合管理执法机制，组建街镇联合执法队等入手，强化条块间协调联动，形成条专块统的工作格局。从明确网格化工作的部门职责，组建海淀区社会服务管理监督和应急指挥中心和街镇分中心，完善工作流程机制等方面，深入推进网格化服务管理工作。从实施“双向”考核，强化社会评价，落实属地监督职能等方面，提升社会服务管理工作实效，确保各项工作落到实处。目前，海淀区已出台了《关于深化社会管理体制改革，加强街、镇统筹协调能力，深入推进网格化工作的实施意见》，相关工作也在紧锣密鼓地开展之中。

海淀区是北京十六区县之一，位于城区西北部，面积430.77平方公里，现有户籍人口225.5万，常住人口340.2万，流动人口约145万[2]，下辖22个街道、7个镇（地区办事处），570个社区。科技教育人才资源高度密集、驻区党政军机关和高校院所众多、高新技术企业密集、文化旅游资源丰富、流动人口多、城乡二元结构并存是海淀最显著的区情特点。海淀区当前正处在经济社会转型期和推进城乡一体化发展的关键时期，各种矛盾复杂交织，群众需求日趋多元，维护稳定任务繁重。社会建设和社会服务管理的体制机制总体上还不适应这一大背景，社会服务管理工作面临诸多挑战。面对新形势，海淀区认真结合区位特点、资源禀赋和发展方向，把“率先形成社会服务管理创新新格局”列入未来发展“四个率先”的重大战略之一，加快构建以人为本的服务体系和以服务为导向的管理体系，着力加强和创新社会服务管理，不断提高社会服务管理科学化、精细化、制度化水平。

近年来，中央、北京市针对当前社会体制存在的问题加快了改革步伐。党的十八大报告强调指出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，并提出了加快形成“两个体制、一个体系、一个机制”，即社会管理体制、现代社会组织体制、基本公共服务体系和社会管理机制。市委十一届二次全会要求进一步建立健全社会管理体制，加强统筹协调，推动行政资源整合，形成服务管理合力。北京市2013年社会建设工作会议也提出要按照十八大“一个围绕、四个加快形成”的目标任务要求，在总结经验的基础上，完善思路，加快推进我市社会体制改革，特别是要着力探索和推动街道体制改革，突出“抓街道、街道抓”，形成以街道为主体的社会建设格局。

海淀区高度重视中央、北京市关于推进社会体制改革工作部署的落实，结合实际，把街、镇这个层面作为全区加强社会建设和创新社会服务的主要抓手，按照“抓街道（镇）”，即全区统筹研究当前制约街镇开展社会服务管理的问题和瓶颈，着力探索研究破解难题的途径和方法；“街道（镇）抓”，即围绕社会建设和社会服务管理工作的方方面面，切实增强街镇统筹协调能力，充分确保街镇在社会服务管理的主体地位的工作思路，不断深化明确推进社会管理体制改革的工作方向。

1.进一步发挥好街、镇在社会服务管理中的主体作用

近几年，海淀区在开展社会服务管理工作中越来越迫切地感觉到，街、镇这个层级是社会服务管理的主要组织者和提供者，也是各种服务管理关键的“最后一公里”，街、镇在社会服务管理中的主体作用能否充分发挥，属地责任是否能够全面落实到位，直接关乎工作最终的效果。但由于体制机制等方面的原因，街、镇在社会服务管理工作的主体地位受到了一定的影响和制约，迫切地需要解决。

2.进一步强化街、镇对属地社会服务管理力量和资源的统筹、整合，形成工作合力

由于体制机制不够完善，街、镇在统筹协调属地执法管理力量、整合区域服务管理资源、解决综合复杂性问题等方面，存在着统筹协调难度较大、管理权力有限、监督手段乏力等问题。这种状况与北京市第五次城管会提出的“条专块统”的工作思路不相适应，也严重制约了街、镇属地责任的落实。

3.进一步优化条块关系，形成条专块统的工作格局

在现实工作中，条条之间、条块之间，不同程度地存在着多头管理、职责分散、边界不清等问题，经常出现所谓“看得见的管不着，管得着的看不见”的情况，甚至出现相互推诿扯皮、效率低下等问题，导致很多重点、难点问题长期积压，得不到切实解决。

4.进一步完善工作体系，深化网格化服务管理工作

海淀区从2012年5月开始全面推行网格化社会服务管理，目前已取得了显著成效。但在机构设置、明晰责任、重心下沉、工作延伸、力量资源信息整合等方面，还存在一些问题，需要进一步完善和加强，以支撑网格化工作更加高效地运行，最大限度地做到工作在一线，问题发现、解决在一线。同时，也必须加强对工作的监督考评，确保条块部门高效履职。

在此基础上，海淀区从进一步促进服务管理资源有效整合，不断健全完善“纵向到底、横向到边、条块结合、协调联动”的工作体系，着力夯实社会服务管理基层基础，加快形成城乡发展一体化的社会服务管理体系的目标出发，制定并出台了《关于深化社会管理体制改革，加强街、镇统筹协调能力，深入推进网格化工作的实施意见》，形成了较为系统全面的工作措施，其主要内容包括以下方面。

一、加强街、镇对属地力量的统筹，形成合力，发挥街、镇社会服务管理的主体作用

（一）规范街、镇与专业部门派驻机构的关系

根据不同部门的职能和性质，进一步规范街、镇与专业部门派驻机构在干部管理、业务工作及经费管理等方面的关系，充分赋予街、镇对专业派驻机构的统筹协调权、必要的管理权和监督考核权，确保属地内所有专业派驻机构都要接受街道的统筹协调、组织领导和监督评价。

一是对司法所、统计所实行属地管理。明确司法局对司法所进行业务领导与指导，各街、镇负责司法所的日常工作、队伍建设、纪检监察和人员考核任免，并将司法所的业务经费纳入各街、镇部门预算。同时，按照行政区划重新调整统计所的机构设置，实行“一街一所”。统计局对统计所进行业务指导，街道负责统计所的日常工作、队伍建设、纪检监察和人员考核任免，并将统计所的业务经费纳入街道部门预算。

二是对城管分队实行以属地管理为主。进一步加强城管分队与各街镇的横向联系和交流。具体体现在：在干部管理上，街、镇主管城市管理的负责同志兼任城管分队队长，分队常务副队长由城管大队任免，但事前要书面征得街道党工委和镇党委的同意，向区人力社保局提交干部任免备案材料时，同时提供街道党工委和镇党委的书面意见，否则视为无效；对分队常务副队长的考核任免实行属地街、镇和区城管大队双考核，各街、镇对城管分队常务副队长的考核结果，按不低于50%的比例计入区城管大队对其考核之中；同时，不断加强分队常务副队长与街、镇干部之间的横向交流。在业务工作和经费管理上，城管分队的日常工作安排、调度、考核以街、镇为主，并同时接受区城管大队的业务领导和统筹，其业务经费纳入各街、镇的部门预算。

三是对公安派出所、工商所、交通大队、房管所、卫生监督站等实行双重管理。具体措施是：在干部管理上，公安派出所、工商所、交通大队等派驻机构负责人的任免必须要事前书面征求街道党工委和镇党委的书面意见；房管所、卫生监督站等派驻机构主要负责人的任免必须要事前书面征求街道党工委和镇党委的同意；提交干部任免备案材料时，同时提供街道党工委和镇党委的书面意见，否则视为无效。在业务工作上，公安派出所、工商所、交通大队、房管所、卫生监督站既要接受上级主管部门的领导，又要按照权责统一，强化街、镇统筹的原则，接受属地街、镇的统筹协调，服从街、镇的工作安排，接受街、镇的监督考评。

（二）实行公安派出所所长兼任属地街道党工委委员和镇党委委员

兼任所长要按照相关规定履行相应的组织程序，主要负责辖区的安全稳定工作，完成街道党工委和镇党委交办的其他任务。

（三）加强街、镇各类协管力量的整合

按照把协管员管理权限从专业部门分离出来，由街、镇统一管理、统筹调配，专业部门进行业务指导的总体思路，实现协管力量的优化配置，加强街镇服务管理力量。具体措施包括以下几点。

一是实行因事设岗，总量控制。全区统一根据各街、镇具体情况对协管员数量进行核定，实行总量控制。在今后工作中，除政策性安排就业困难人员外，各街、镇协管员队伍人数原则上不再增加。

二是实行整合配置，重心下移。各街、镇根据任务分工和人员配备情况对各类协管人员实行分级下沉。除一些需要街、镇集中调配使用的协管员外，如治安联合调解室调解员等，其他岗位的协管员必须下沉至社区（村）网格，其日常工作由社区（村）网格调配安排。

三是实行专兼结合，一岗多责。在协管员的工作安排上，除流动人口计生专职工作者等一些专业性较强的岗位必须实行“一岗一责、专人负责”外，其余协管人员除履行好各自岗位职责外，还要兼顾完成其他方面的任务。

四是建立起协管员待遇动态调整机制。根据北京市有关政策规定和本市上年职工平均工资水平，全区统一制定相关实施意见规范协管员待遇，明确协管员待遇标准按照社区公益性就业组织专项补贴标准执行，非全日制工作性质的安全信息员和公共文明引导员待遇继续按有关规定执行。同时，制定全区统一的协管员绩效考核奖励办法，不断提高工作效率。

（四）建立统筹激励机制

全区统一在各街、镇建立起统筹激励机制，明确奖励办法、操作程序和经费来源等相关事项，确保各街、镇根据具体工作情况，对业绩突出的专业派驻机构，从自身财力中支出一定工作经费给予奖励，以提高其工作积极主动性。

二、强化条块间协调联动，形成条专块统的工作格局

重点在于理顺、完善街镇与专业派驻机构之间协调联动的体制机制，加强部门间协调联动，充分实现“该专的要能专得到底，该统的要能统得起来”的工作局面。

（一）完善街、镇地区管理委员会制度

在各街、镇进一步健全完善地区管理委员会制度。地区管理委员会是街道办事处、镇政府主持的辖区行政事务组织协调机构，主要是按照区委区政府的要求，统筹组织协调辖区的社会管理和公共服务，对促进地区发展和需跨部门协作的重大事项进行研究协商和部署，并听取专业部门派驻机构的阶段性工作汇报。

（二）建立联席会议制度

目的是敦促属地专业派驻机构的负责人，要根据工作需要，列席街道党工委会议和镇党委会议、街道主任办公会议和镇长办公会议，共同讨论、研究、处置解决相关事务。

（三）完善综合管理执法机制

主要是组建起街、镇联合执法队并完善相关工作制度，增强街镇综合管理执法能力。联合执法队由街、镇提供办公场所，在街、镇常驻，统一集中办公，在街、镇综治委的领导下，针对综合性、复杂问题开展联勤联动，联合执法，综合治理。同时，联合执法不替代专业部门的日常执法管理工作，不能转移执法主体。

（四）建立问题限期受理制度

为提高问题处置和办结效率，街、镇对群众反映特别强烈的问题，视其具体情况，函告属地相关派驻机构，提出明确的完成时限和要求，并由街、镇组织主责单位向当事人反馈办理情况和结果。

（五）建立工作准入制度

进一步规范专业部门的工作准入行为，即下派任务时，须经区委、区政府有关会议审批，并给予街、镇相应的工作和管理权力，遵循“权随事走、费随事转”的原则，保证权责利统一，确保街、镇有条件做好各项工作。

（六）建立委托管理执法机制

根据街、镇工作需要，依法依规，全区统一明确可以进行委托执法管理的内容和工作机制。

三、明确网格化工作的部门职责，完善工作流程和机制

网格化服务管理体系建设是实现社会服务管理精细化的重要载体和手段，通过网格化服务管理，可以不断实现条块有机结合，实现力量整合、信息整合、工作整合，确保各项服务管理工作实现空间上全区域覆盖，时间上全天候服务，工作上无缝隙衔接。就目前海淀工作情况来看，还需进一步深入落实一些关键环节、举措、机制制度，进一步强化网格化工作在社会服务管理中的基础性作用。

（一）明确网格化工作的部门职责

确定由社会工委、社会办牵头抓总，综治办、农委协助配合，负责全区网格化工作的规划设计、统筹协调和组织指导。各专业部门则按照相关要求，修订完善本部门网格化工作的措施和行动计划，依托网格化工作体系、机制和平台开展本部门的业务，真正把工作重心下移到街、镇、社区（村）网格中，把工作触角延伸到网格，做到工作在一线，问题发现、解决在一线。各街、镇则须整合好各方力量和资源，完善基层治理结构，加大组织动员，做好公共服务，切实落实好属地统筹责任。

（二）明确部门下沉到网格的工作力量职责

全区统一将公安分局、工商分局、交通支队、城管大队、城管监督应急指挥中心、消防支队、卫生局、司法局、房管局、人力社保局、统计局、园林绿化局、环卫中心13个部门及各街、镇的工作力量，按照“一人一格”或“一人多格”的方式，下沉到社区（村）网格，并明确下沉人员的工作职责。同时，要求各街、镇把网格内主要工作力量的单位、工作职责、姓名、联系方式等信息在网格内实名制公示，方便群众办事，接受群众监督。

（三）健全网格化工作的机构

在全区统一部署下，整合优化区城市管理监督与应急指挥中心机构和职能，组建海淀区社会服务管理监督和应急指挥中心；在各街、镇城管监督分中心的基础上，整合优化综治维稳中心、群众事务呼叫分中心等机构和职能，组建街道（镇）社会服务管理监督和应急指挥分中心，同时，对这些工作机构的设置、职能职责和人员编制进一步细化明确。

（四）完善网格化工作的流程和机制

要求各级网格紧紧围绕掌握基础数据、反映群众诉求、提供社会服务、管理实有人口和房屋、协调城市运行、维护治安秩序、排查化解矛盾、落实矫正帮教、指导安全生产、引导社会参与10项网格工作内容，抓住信息采集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案、考核评价7个关键环节，完善固化网格巡察巡访机制、问题分级处置机制、任务协调处置机制、综合管理执法机制和“双向”考评机制5项工作机制，形成问题处置闭合工作流程，实现社区（村）网格“微循环”、街镇“小循环”和全区“大循环”分级处置机制，切实解决好社会服务管理中的突出问题。

四、完善评价考核机制，切实落实属地监督职能

（一）进一步落实属地监督考评职能

要求各街道进一步完善地区民主管理和监督委员会制度，履行好监督评议职能，重点对街道、专业部门派驻机构及有关部门的工作进行质询、监督和考核评价。同时，要求各镇要充分发挥镇党代表大会、人民代表大会和村民自治组织的作用，加强民主管理与监督。

（二）实施条块“双向”考核评价

在现有绩效考核的基础上，依托网格化社会服务管理体系，全区统一制定双向考核实施细则，进一步完善“双向”考核评价机制，每半年分别组织对网格工作人员、社区网格、街镇、各专业部门及其派驻机构的工作情况进行上行（来自下一层级）、下行（来自上一层级）考评，其中，重点做好街、镇、社区（村）网格对专业部门及其派驻机构履职情况的考核评价。

（三）强化社会评价

全区统一建立起基于群众满意度调查的第三方评价机制，让社会公众对各专业部门及其派驻机构、各街、镇的社会服务管理绩效进行评价，并采取适当的方式向社会公布，促进条块高效履职。同时，通过群众满意度调查这一途径，汇集群众意愿，集中群众智慧，了解群众诉求，为促进政府职能转变、加强政府与公众良性互动、扩大政府与社会各界有效合作发挥重要的推动作用。

为确保《实施意见》及相关措施落到实处，海淀区政府高度重视，专门成立了领导工作小组，对《实施意见》的主要工作进行了任务分解，形成了折子工程，不断加大统筹指导和专项督察力度。目前，相关工作正在稳步开展之中，总体上要求2013年6月底之前全部到位。下一步，海淀区还将认真按照党的十八大提出的新要求，继续加大探索实践力度，进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的工作格局，并加快构建社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制、社会管理机制“四位一体”的社会建设总体架构，从当前最需要迫切解决的问题入手，及时回应人民群众的新期待，统筹推进社会建设领域的体制改革和机制创新，力争取得更大更好的成绩。

[1] 陈刚，北京市海淀区社会建设工作办公室主任。

[2] 数据来自2012年北京海淀年鉴“数字海淀”部分。