龚维斌[1]

建设民生政府是政府的本质要求和重要任务，是跨越中等收入陷阱的重要手段，也是促进社会和谐稳定的重要保障。民生有广义和狭义之分，广义民生是指民众的生活和生存状态，而狭义的民生主要是指社会政策和社会福利领域的事情。民生有不同的层次，既有底线民生，也有基本民生，还有质量民生。对于民生内涵的准确把握，既不能过窄也不能过宽，建设民生政府的主要任务是保障和改善基本民生。建设民生政府需要坚持正确的原则，一是要坚持将发展经济与改善民生相结合；二是要坚持将尽力而为与量力而行相结合；三是要坚持将政府主导与多种力量相结合；四是要坚持将增量改革与存量调整相结合；五是要坚持将增加投入与提高效率相结合；六是要坚持将改善民生与发展民主相结合。当前和今后一段时期，建设民生政府需要重点做好以下几项工作，一是了解需求；二是确定重点；三是完善制度；四是建立标准；五是改革体制；六是提高能力。

新一届政府把不断改善民生作为三大重点任务之一。李克强总理在“两会”之后答记者问时谈到新一届政府的施政目标，一是持续发展经济；二是不断改善民生；三是促进社会公正。他说：“不断改善民生，也就是说要着力提高城乡居民，特别是低收入者的收入，持续地扩大中等收入的群体。如果说政府也是民生政府的话，就要重点保障基本民生，来编织一张覆盖全民的保障基本民生的安全网。其中包括义务教育、医疗、养老保险、住房等，努力逐步把短板补上。”这在国内外引起了很大的反响，也表明民生政府建设已经成为政府工作的新目标和新要求。

一、充分认识建设民生政府的意义

1.建设民生政府是政府的本质要求和重要任务

21世纪以来，学术界和实际工作部门对中国政府的定位、职能和特点进行了深入的研究，形成了许多重要的认识，例如，服务型政府、法治政府、责任政府、廉洁高效政府、透明政府等，其中服务型政府和法治政府是最重要的理论成果。如果说中国政府是服务型政府，自然也应该是民生型政府。保障和改善民生是中国政府一直追求的目标。中国人民大学郑功成教授说，改革开放前，民生维艰是中国发展的巨大动力；改革开放以来，民生改善是中国发展的巨大成就；当前，民生升级是中国发展的巨大挑战；保障和改善民生是党和政府今后的施政中心。因此，建设民生政府是中国政府的本质要求，是人民群众的新要求、新期盼，是全面建成小康社会的重要保障。

2.建设民生政府是跨越中等收入陷阱的重要手段

改革开放以来，中国政府领导中国人民致力于经济发展，基本建成了社会主义市场经济体制，经济总量已经稳居世界第二，人均国内生产总值已经达到6 100美元，中国已经进入中等收入国家行列。世界现代化发展的历史经验表明，中等收入国家进一步发展面临着诸多新的挑战和困难，很容易落入“中等收入陷阱”。20世纪60年代以来，南亚和南美一些国家进入中等收入国家行列以后，经济长期徘徊不前，难有新的增长和突破，贫富差距扩大，社会两极分化严重，政局动**不稳，现代化发展处于停滞状态。“中等收入陷阱”现象只是一种经验的概括，并不是不可逾越的鸿沟，日本和韩国在经济起飞和现代化快速发展时期，由于重视教育、就业和医疗卫生事业，合理调整收入分配格局，建立现代社会保障体系，重视改善民生，成功跨越了“中等收入陷阱”。正反两方面的经验教训，都充分说明中国政府必须高度重视民生保障和改善，建设民生政府，推动经济社会转型发展，为顺利实现现代化提供民生基础和民生保障。

3.建设民生政府是促进社会和谐稳定的重要保障

当前，中国现代化发展正处于高风险时期，既有巨大的发展机遇，也面临巨大的挑战，经济社会发展中不平衡、不协调和不可持续的现象仍然较为严重，城乡之间、地区之间、不同群体之间收入差距扩大的趋势还没有得到根本扭转，农村还有1亿多贫困人口，城乡居民中有5 000万左右的低收入人员，2亿多农民工及其家属子女还不能较好地享受城市发展的成果，“上学难、看病难、住房难”等问题还没有从根本上得到解决。李克强总理指出：“这些人如果陷入生存的窘境，很容易冲击社会的道德和心理底线，所以政府要尽力，并且调动社会的力量，保障人们的基本生存权利和人格尊严。”因此，为城乡普通群体特别是低收入群体构筑基本的民生保障安全网，并且坚持“网底不破”，对于保持社会和谐稳定具有重要意义。

二、正确理解民生的内涵

建设民生政府，首先要正确理解和把握民生的内涵和外延。

1.民生有广义和狭义之分

广义的民生，是指民众的生活和生存状态。孙中山说，“民生就是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命便是”。凡是同人民生活有关的，包括直接相关和间接相关的事情都属于民生范围内的事情，涉及经济、社会、政治、文化等任一领域，无所不包。狭义的民生，主要是指社会政策和社会福利政策领域的事情，与民众生老病死、生存发展紧密相关的内容，包括就业、教育、养老、医疗卫生、社会保障、住房、收入分配等方面的需求满足。一般情况下，民生主要是指狭义的民生。

2.民生有不同层次

民生包括底线民生、基本民生、质量民生三个不同的层次。

底线民生，是指保障民众最基本生存所需要的条件。从现代政府的角度看，底线民生包括最低生活保障、大病救助等社会救助制度。

基本民生，包括人们生存和发展所需要的基本条件，包括社会事业和社会保障，“学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居”是基本民生的目标；包括发展机会和发展能力，权利公平、机会公平、规则公平和自由迁徙、平等参与是其重要内容，要求消除歧视，加强教育培训，提高民众的人力资本水平，畅通社会流动渠道，扩大纵向社会流动。

质量民生，是指更高层次的民生保障，是享受型民生。居住宽敞明亮、设备先进完善的房屋，接受高等教育，参加旅游健身活动，品尝美味佳肴等都属于质量民生。人们不仅要生存，而且要有尊严地生活，还要舒适地生活，不为生计发愁，能够享受生活。这是人类生活的较高境界和理想目标，需要有发达的经济基础和雄厚的财力保障。

三个不同层次的民生有递进关系，较高层次的民生状态包含和满足较低层次的民生需求，也就是说，基本民生包含底线民生，质量民生包含基本民生。在满足较低层次的民生需要之后，根据经济社会发展状况，逐步实现较高层次的民生需求。

3.民生的内涵和外延不断发展变化

不同历史时期，民众对民生的期待和要求不尽相同，基本民生和质量民生的边界是相对的，也是变动的。多种因素影响人们对民生的理解，其中最主要的是生产力发展水平、自然和社会环境的变化和国家的能力。我国实行9年制义务教育，而在一些经济发展水平较高的国家，例如，北美和欧洲部分国家义务教育是12年。在我国，随着经济发展和生态环境的变化，人们的基本需求由温饱向环保转变、从生存向生态转变，蓝天白云、清澈干净的河流、森林覆盖的大地、安全的食品药品成为基本民生的重要内容。习近平总书记指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”

4.民生需求是刚性的

任何时期、任何社会，民生都具有刚性需求的特点，只能往上升、不能往下降，只能往前走、不能往后退。如果民生保障水平和能力下降了，民众就会对政府产生不满情绪，执政党就会失去民众的支持，执政地位就会动摇甚至失去政权。而一些国家的执政党之所以能够赢得民心上台执政，很重要的一个原因就是竞选时承诺选民要改善民生，例如，增加就业、发展教育、解决住房困难、改善医疗卫生条件、提高社会福利水平等。也正是由于民生需求的刚性特征，欧洲福利国家由于过度的福利承诺，财政不堪重负，一些国家陷入福利危机的泥潭。

5.民生范围不宜宽，不能泛化

当前有一种倾向需要防止，就是把民生当作一个筐，什么东西都往里装。少数地方政府拐弯抹角把大部分财政投入都算作民生投入，统计数字上民生投入达到财政支出的70％以上，以表明对民生的重视。据有关专家研究，如果按照可比较的核心民生投入计算，中国在教育、医疗卫生、社会保障等方面的财政投入占GDP的比重不足8％，与OECD家相比，相差大约4～5个百分点，处于较低水平，因此，要把更多公共财政支出用于保障和改善民生。一旦民生概念被泛化，就会模糊民生政府建设的目标，削弱政府对于保障和改善民生的责任，不利于民生事业的发展和民生水平的提高。当前和今后较长时期内，中国政府应该致力于保障和改善基本民生，重点是发展义务教育、公共卫生、劳动就业、提高城乡居民收入水平、解决城镇居民住房困难、健全社会保障体系，改善生态环境质量，推进基本公共服务均等化。

三、建设民生政府的几个原则

1.坚持发展经济和改善民生相结合

保障和改善民生需要相应的经济基础和物质条件，没有经济发展，就无法满足民生需求、提高民生水平。因此，发展经济是保障和改善民生的前提和基础，保障和改善民生也是发展经济的重要目的。但是，经济发展并不必然和自动带来民生的改善。改革开放以来，中国经济建设取得了巨大成就，但是，包括民生在内的社会建设却相对滞后，“经济这条腿长，社会这条腿短”，经济社会发展不平衡、不协调。一定时期强调发展经济的重要性，重视发展第一、第二产业的物质生产，为民生事业奠定物质基础是应该的，也是可以理解的。但是，如果长期忽视发展民生事业，或者只重视少数人的民生改善而忽视民众的民生保障和改善，经济发展就会缺乏动力和稳定的社会基础。有人认为，发展经济是挣钱的，而保障和改善民生是花钱的。这种认识并不完全正确。良好的教育、稳定充分的就业、国民健康素质的提高都是发展经济不可缺少的因素，而健全的社会保障体系不仅可以解除人们的后顾之忧，而且可以增强人们的消费预期，为发展经济提供强大的动力，丰厚的社会保障资金本身也可以成为扩大投资的重要源泉。2008年，中国政府在国际金融危机冲击之时，加快现代社会保障体系建设步伐，为成功应对金融危机作出了积极的贡献，也为中国经济社会长期稳定发展奠定了基础。正是由于这个意义，最近中央政治局讨论经济形势时在强调宏观政策要稳住、微观政府要放活的同时，提出社会政策要托底。可见，中国经过30多年经济高速发展之后，迫切需要加强经济和社会的协调发展，让改革发展成果更好地惠及普通百姓。

2.坚持尽力而为与量力而行相结合

21世纪以来，中国政府虽然在发展经济的同时致力于保障和改善民生，但是，一方面民生领域欠账仍然较多，农村地区、边远地区、少数民族地区、困难群众、弱势群体的民生保障任务仍然十分艰巨；另一方面人民群众对民生又有新的要求和期待，经济发展方式转变对民生改善提出新的要求，这就要求各级政府高度重视民生，把更多精力和财力投入到民生领域，拿出切实有效的措施保障和改善民生。但是，又必须清醒地看到，中国仍然是发展中国家，还处于社会主义初级阶段，这个基本国情没有改变。面对刚性增长的民生需求，必须从国情出发准确定位民生标准，既不能过低也不可过高，社会保障水平和社会福利水平不能简单地向欧美发达国家看齐。既要给人民群众有稳定的预期和看得见的民生实惠，又不能脱离实际“开空头支票”，把“群众胃口吊得过高”。民生改善是一个长期的、循序渐进的过程，需要积极稳步推进。

3.坚持政府主导和多种力量相结合

为民众提供基本的民生保障是政府的重要职责。政府在民生保障和改善方面起着主导作用，同时，应该充分调动和利用各种力量、各种资源。政府应该制定以家庭为单位的社会政策，鼓励和支持个人、家庭在民生保障中发挥积极作用，创造条件让社会各界的爱心善举充分表达出来。政府主导并不意味着一切事情都由政府亲力亲为，可以通过购买服务的形式与市场、社会组织进行合作，提高民生保障的效率和效益。要正确把握政府、个人和家庭的责任，防止过度强调政府责任而忽视个人和家庭责任，政府主导并不是政府包办。要避免过度依赖于公共资源，而不善于利用社会资源和市场资源。在强化政府民生保障责任的同时，还要强化民众个人的社会风险意识，提高自我保护能力。政府要正确履行主导职责，合理调配公共资源，引导社会资源，调动个人资源。

4.坚持增量改革和存量调整相结合

长期以来，中国各项社会事业改革主要采取“增量改革先行”的原则，在做大蛋糕的基础上，调整利益格局，不触及既得利益，一般采取“老人老办法、新人新办法、中人过渡性办法”，目的是减少改革阻力，调动各方积极性，快速推进改革进程。这种改革策略取得了积极的成效。但是，随着时间的推移，增量改革的成果也会沉淀下来，变成新的存量，成为既得利益，使得增量改革的空间越来越小、难度越来越大，增量改革的边际效益越来越低，因此，今后在民生保障和改善方面需要在坚持增量改革原则的同时，加大存量改革的力度，以更大的政治勇气，破除既得利益格局，特别是要加快收入分配制度改革，调整和改革涉及民生的公共资源投入体制，缩小收入差距，改变社会保障逆向调节的状况。

5.坚持增加投入和提高效率相结合

各级政府要加大对民生建设的投入，特别是要按照“保住底线、突出重点、促进公平”的要求，加大对城乡居民最低生活保障、大病救助的财政支持力度，财政资金要为社会养老保险和社会医疗保险提供兜底，为老百姓编织一张可靠的“社会安全网”。政府在增加民生投入的同时，还要加强对投入资金使用进行有效监管，要加强审计和考核。随着经济发展水平的提高以及民生政府建设力度的加大，各级财政用于民生方面的投入会越来越多，因此，需要健全制度、完善程序，防止经费使用出现“跑、冒、滴、漏”，防止民生领域发生腐败，要让公共财政的“阳光雨露”洒向急需的地方，使民生财政发挥出最大效益。

6.坚持改善民生和发展民主相结合

民生建设涉及面比较宽，内容丰富，任务繁重。一定时期用于保障和改善民生的公共资源总是有限的，因此，公共资源先投向哪个领域、后投向哪个领域，先投向哪个地区、后投向哪个地区，先解决哪个群体的困难、后解决哪个群体的困难，这不是民生本身所能解决的，而是需要根据一定的价值标准和公平正义的原则进行民主决策，充分听取各方面的意见，制定出符合绝大多数群众意愿的社会政策。对于民生资金使用和社会服务管理，也应按照民主的程序，公开透明，规范运作，自觉接受群众的监督。要防止不做调查研究、不征求群众意见，主观武断地替民做主进行民生决策；要防止暗箱操作，防止腐败滋生。民生和民主相结合，有利于把好事办好。

四、建设民生政府的重点工作

1.了解需求

保障和改善民生，政府首先要了解人民群众的民生需求。这是制定民生政策的前提。现在一些地方出台的民生政策老百姓并不欢迎，而且兴师动众、劳民伤财，浪费了国家宝贵的资源，损害了政府的公信力，影响了政府的形象。真正有需求的地区和群体的问题却没有得到关注和解决。据有关专家介绍，在推进“十二五”时期3 600万套保障房建设任务时，一些地方存在着简单分解任务的现象，为完成任务而摊派下达任务，没有认真考虑该地区到底有多少需求。一些住房并非十分困难的群体却享受了政府提供的经济适用住房。制定政策需要了解需求，提供服务也需要了解需求。只有深入了解和掌握不同群体的需求，才能制定出有针对性的民生政策，合理配置公共资源，提供方便有效的社会服务。

2.确定重点

在了解需求的基础上，政府要研究民生建设的重点领域、重点人群和重点地区，确定民生工作的先后顺序。在民生领域，首先要深化收入分配制度改革，着力提高城乡居民特别是中低收入群体收入水平，进一步完善城乡居民最低生活保障制度和大病救助等制度；巩固基础教育成果，促进义务教育公平；完善公共卫生和初级卫生保健体系；健全社会保险制度，提高社会保障水平，促进社会保障制度公平地、可持续地发展；加大环境保护力度。在民生对象上，要重点解决好老、弱、病、残、幼、鳏寡孤独群体的生活和就医等方面的困难；要解决好下岗失业人员、城乡困难家庭成员的民生需要；要关心进城农民工及其家属子女的就业、教育、就医、住房等民生需要，促进基本公共服务均等化；要关注农村“留守儿童”、“留守妇女”、“留守老人”多方面的民生需求。在民生地域上，要优先考虑农村地区、贫困地区、边远地区、少数民族地区群众的民生保障。只有把“短板”补好，民生建设这只“水桶”盛的水才会最多。也就是说，只有弱势群体的民生状况改善了，社会才能真正进步，民生政府建设的目标才能真正实现。

3.完善制度

21世纪以来，中国政府在建立社会主义市场经济体制过程中，不断加大民生建设投入力度，建设了很多民生项目，也探索建立了一系列新的民生制度，保障了经济体制转轨和社会转型。但是，不少民生制度带有项目制的痕迹，是为了解决眼前困难而出台的政策，带有临时性和区域性特征，缺乏整体规划和长远打算，制度的完整性、公平性、稳定性和可持续性不足。因此，建设民生政府，一要加快相关政策和法律建设。近年来，不断有人大代表、政协委员、专家学者呼吁制定《救济法》、《儿童福利法》、《社会福利法》。二要进一步完善现有的民生制度，特别是要注意统筹协调城乡之间、区域之间、群体之间的民生制度，增强合理性，提高公平性，促进制度定型化，给民众一个稳定的制度预期。

4.建立标准

保障和改善民生需要有财力、物力等多方面的投入，因此，需要进行精确的测算。要根据需要和条件，制定明确的政策和服务目标，要细化政策和服务目标，制定出详细的政策和服务标准，列出阶段性任务清单，既要有最低标准，也应有最高标准，允许标准根据物价指数和经济形势变化有一定的调整幅度。要用政策的目标化和指标化来促进政策和服务的可操作化，避免政策流于空泛的政治口号，使每一项具体的民生政策都能落地。对于民生目标和标准的制定要实事求是、讲究科学，要防止简单以平均数代替大多数来衡量民生水平，也要防止简单地以人均财政投入来衡量基本民生的均等化水平，而应注重使用形态上民生保障的均等化水平，不同地区由于自然条件有差异，同样的民生项目所需要的资金投入差异较大。在制定标准的基础上，把保障和改善民生作为领导干部的一项重要政绩内容，加强绩效考核和行政问责。

5.改革体制

2012年，经过近二十年的努力，财政性教育支出占GDP的比重才首次达到4％，说明民生政府财政支出结构调整和公共财政体制转型难度很大。强化政府民生保障功能，就要调整和优化财政支出结构，减少财政直接用于经济建设的投入，把更多财力用于民生事业。中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间、不同区域政府之间要合理界定民生财政保障责任，在底线民生和基本民生方面中央政府应该承担主要责任，加快改革与户籍挂钩的民生政策，推进实有人口基本公共服务均等化。要细化事业单位分类，加快事业单位改革步伐。要加大现代社会组织管理体制改革力度，促进社会组织快速健康发展。正确处理政社关系、政事关系、政市关系，让公益性事业单位和社会组织在民生建设中发挥更大的作用，使体制改革释放出更多的民生红利。

6.提高能力

一要提高领导干部服务民生的能力，要教育引导各级干部树立民生意识，把保障和改善民生作为干部首要的政绩追求，就像追求经济发展那样追求民生，学会做群众的民生工作。二要加大民生机构的建设力度，提高服务能力和水平，为城乡居民提供方便、快捷、优质、高效的民生服务。要合理配置教育资源，缩小城乡、区域和校际之间教育水平差距，加大薄弱学校建设力度，提高其办学能力和水平；要深化公立医疗改革，鼓励社会资本参与医疗机构建设，解决群众“看病难、看病贵”问题；要加强基层社会保障经办机构建设，为参保对象参保和领取养老金、报销医药费等提供方便；要大力加强养老、托儿、家政、护理等社会服务机构建设，鼓励和支持各种力量参与社会服务提供，制定社会服务标准，提高社会服务水平；要完善民生机构内部治理结构，运用信息化、规范化和专业化手段，提高管理水平和服务能力。

[1] 龚维斌，国家行政学院社会和文化教研部主任，中国社会管理研究院咨询委员会委员。