马仲良[1]

“一大板块”的优点是有利于快速结束动乱局面，有利于集中力量解决全国最紧迫的问题，比如在战争和大规模经济建设中启动。但是“一大板块”结构的缺点是经济发展方面缺乏微观活力。“两大板块”结构相对于“一大板块”结构的优点是经济发展方面出现了活力，缺点是政府部门陷入大量的微观的直接的社会服务工作，从而使公共服务缺失，出现大量社会不和谐现象。“两大板块”社会的突出缺点是缺少非政府、非营利性公共服务。许多发展中国家在经济起飞以后出现社会动**甚至内战，重要原因是没有及时从“两大板块”结构走向“三大板块”结构。大力推进以改善民生为重点的社会建设，就要把培育“第三板块”作为政府工作的重点。

党的十八大报告提出：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”又提出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”这里特别强调了“加快形成”，显示了社会管理体制改革的突出地位和紧迫性。

我国推进社会管理体制改革，需要学习借鉴西方发达国家的经验。西方发达国家的社会结构是政府、企业和非政府、非营利组织相对分开、相互补充的“三大板块”结构。

我国改革开放以前是政府包揽经济和社会一切事务的“一大板块”社会结构。“一大板块”社会结构的突出特点是：政企不分、政事不分、政社不分。

“一大板块”的优点是有利于快速结束动乱局面，有利于集中力量解决全国最紧迫的问题，比如战争和大规模经济建设的启动。但是“一大板块”结构的缺点是经济发展方面缺乏微观活力，政治方面需要通过不断的政治运动统一思想和行动，需要对领袖的个人崇拜。这必然会影响经济文化的正常发展。

我国改革开放以来，社会主义市场经济的建立和完善，政府把经济微观主体（企业）的活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转变到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。

经济体制改革的关键措施是政企分开和建立现代企业制度。经济体制改革的成功使我国社会结构从政府一统天下的“一大板块”转变为政府与企业分开的“两大板块”。

“两大板块”结构相对于“一大板块”结构的优点是经济发展方面出现了活力，缺点是政府部门陷入大量的微观的直接的社会服务工作，由于政府部门行政化机制不善于做好多样性的、个性化的、多变性的微观服务，因而使得老百姓“端起碗吃肉，放下碗骂娘”；或者政府把公共服务的事情都交给企业去做，企业追求自我经济利益最大化的特点决定了低收入群众无法享受企业的高价服务，从而使公共服务缺失，形成“上学难、看病难、住房难、出行难、就业难”等弱势群体基本生活困难的问题，出现大量社会不和谐现象。“两大板块”社会的突出缺点是缺少非政府、非营利性公共服务。许多发展中国家在经济起飞以后出现社会动**甚至内战，重要原因是没有及时从“两大板块”结构走向“三大板块”结构。

我国在市场经济体制基本建立以后，及时提出了把社会管理体制改革放到突出位置的任务，明确了社会管理体制改革的方向：从行政化、市场化的社会管理体制走向不是行政化也不是市场化，而是社会化的社会管理体制。社会体制改革的重要任务之一是实行政社分开，加快形成现代社会组织体制。

大力推进以改善民生为重点的社会建设，就要把培育“第三板块”作为政府工作的重点。

政府在社会建设领域要像在经济领域中那样，不是处于直接进行微观服务和微观管理的位置，而是处于宏观管理和服务的位置。要让各种类型的社会组织在社会建设的第一线发挥重要作用，形成政府组织与社会组织互联、互补、互动的局面。

西方国家在这方面的经验教训包括以下几点。

第一，从市场崇拜到市场失灵。

在西方市场经济形成初期，古典自由主义经济学起着主导作用。这种理论强调充分发挥市场调节这只“看不见的手”的作用，这是对的，但同时认为最好的政府是不管市场的政府，忽视政府在市场宏观调控方面的积极作用，这种认识和做法是错误的。

20世纪30年代全球性经济危机的爆发，使人们认识到市场也有失灵的地方和失灵的时候。于是主张政府对市场进行宏观调控的凯恩斯主义经济学产生了。

第二，从福利国家到政府失灵。

在克服经济危机过程中，强调政府宏观调控作用的凯恩斯主义经济学得到广泛认同。从美国罗斯福新政开始，各资本主义国家普遍建立政府调控市场的制度，第二次世界大战以后西方国家的社会福利制度和政府公共服务得到不断加强。

然而，20世纪70年代以来，由于人口老龄化等原因，西方发达国家普遍出现福利危机，使人们认识到政府在公共服务和社会福利方面也有局限性，也会出现失灵问题。美国里根政府和英国撒切尔夫人采用新自由主义的政策，减少政府的公共服务开支，力图克服福利危机，这不但没有取得预期效果，反而扩大了社会贫富分化，引发更严重的社会矛盾。

第三，从市场失灵和政府失灵到第三条道路。

在克服福利危机和政府失灵的过程中，一方面形成了崇拜市场调节的新自由主义经济学的流行；另一方面产生了强调在公共领域充分发挥非政府、非营利组织作用的“三大板块”理论和在公共服务领域引入一定市场机制的“社会经济”理论，由此形成美国克林顿政府和英国布莱尔政府的第三条道路。

“三大板块”理论认为，市场经济的优势是追求经济效益最大化、促进经济快速发展。市场经济的自发性产生局限性，忽视社会效益，对不能创造高利润的生产和服务不感兴趣。

政府和社会组织能够弥补市场经济的缺陷。

政府的优势是集中力量办大事，能够通过税收和宏观调控等手段提供公共服务和社会福利。政府的局限性是不善于提供个性化、多样化、多变性的微观服务。

社会组织的优势是善于提供个性化、多样化、多变性的微观服务。而由于其微观性和地域性的限制，决定了它不善于集中资源特别是资金资源，因此需要依靠政府通过各种方式提供各种资源和支持。

我国进行社会管理体制改革，需要学习和借鉴西方国家第三条道路的经验。当前，很重要的任务就是培育和发展“第三板块”，使“第三板块”能够协助政府发挥在社会服务和社会管理中的作用，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。

社会管理创新的关键环节是政府职能转变、建设服务型政府。服务型政府不是要求政府包揽所有社会服务事务，而是要求政府转变职能，把主要精力放到创造经济和社会发展的良好环境上来。

政府职能转变就是要改变计划经济体制下政府凡事皆亲力亲为、大包大揽的行政化管理模式，使政府在经济领域把主要精力转向宏观管理、政策制定、规划设计和市场监管等方面上来，在社会服务和社会管理领域，政府则要把主要精力放到创造良好的社会政策环境、培育社会组织等方面，让社会组织充分发挥作用。

中国的改革已经走出了建立社会主义市场经济体制的第一阶段，取得了初步成效，现在正在进入第二个发展阶段，从以经济体制改革为重点的阶段走向以社会管理体制改革为重点的新阶段。如果经过若干年的努力，我们基本形成社会化的社会管理体制，那么，我们将会把体制改革的重点转变到政治体制改革方面。政治体制改革的成功，将使中华民族伟大复兴的“中国梦”成真！当前建立现代社会组织体制的工作将为政治体制改革奠定坚实的社会基础。让我们为加快形成现代社会组织体制而努力奋斗！

[1] 马仲良，中国社会组织促进会专家委员会委员，北京市社会科学院原副院长，北京市社会科学界联合会党组副书记，北京决策研究基地首席专家，北京城市总体规划修编社区组首席专家，北京市“十一五”规划专家咨询委员会委员。