邓文奎[1]

社会组织持续健康发展需要深化改革。首先要合理分类。社会组织作为非营利机构，可分为三大类：一是社会团体；二是基金会；三是实体型的社会服务机构。管理上可分别称为：社会团体法人、基金会法人、社会服务机构法人。其次要深化体制机制改革。中央提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，这也是社会组织改革的原则和要求。社会组织发展要与事业单位改革统筹考虑。事业单位不改革，社会组织发展就不会有一个公平的环境。最后要完善法制。建议制定一部《非营利机构法》，作为我国非营利机构规范管理、促进发展的基本法，同时分门别类制定相关法律、法规，形成具有中国特色的非营利机构法制体系。立法也不要急于求成，要做就力求做得更好。

现在我国社会组织发展面临很好的机遇。大家知道，2013年十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，一个突出特点就是强调加快政府职能转变，最大限度地简政放权；推进政企分开、政事分开、政社分开，发挥市场配置资源的基础性作用，发挥社会力量在管理社会事务中的作用。这个方案提出要改革社会组织管理制度，主要内容：一是成立行业协会商会、科技、公共慈善、城乡社区服务类社会组织，可以直接到民政部门申请登记，不再像过去那样需要业务主管单位审查同意，也不需要再挂靠部门了；二是逐步推进行业协会、商会和行政机关脱钩，探索“一业多会”，引入竞争机制。

“两会”以后，新一届国务院把落实这个方案作为第一件大事，在不到两个月的时间里，分批下放了133项行政审批事项。前几天，国务院又召开了职能转变动员电视电话会议，李克强总理讲话强调，要把该放的权坚决放开、放到位。在公共服务领域，要把政府的作用与市场、社会的力量结合起来。政府工作的重点是“保基本”，在“非基本”的公共服务领域，要更多更好地发挥市场和社会的作用。即使是基本公共服务，也要深化改革，利用市场机制，创新服务供给方式，更多地利用社会资源，建立政府与市场、社会组织合作的机制。加大购买服务的力度。凡适合市场、社会组织承担的，都可以委托、承包、采购等形式交给市场和社会组织承担，政府办事不养人、不养机构，形成公共服务多元化参与和有序竞争局面，形成公共服务发展新机制。

可以说，新一轮政府职能转变、简政放权，为我国社会组织发展提供了新的更好的发展条件。我国经济社会的发展，需要社会组织有一个的大发展。社会组织要发展，首先要深化改革。改革不仅是登记管理制度改革，还应从更大的领域、更深的层次来推进改革。下面我讲几个方面。

第一，合理分类。应当从更宽的意义上来界定社会组织。一般来说，社会上有三大类机构，大家都知道：一类是政府机构；一类是营利性机构，也就是企业；还有一类是非营利性机构，也就是我们常说的社会组织。

对于社会组织，建议在法律或正式称谓上统一使用“非营利机构”这个概念，这样能更准确、更直观地反映这类机构的属性。实际上，现在的三个法规都是这样提的。一是社团登记管理条例：社会团体是指按照其章程开展活动的非营利性社会组织。二是民办非企业单位登记管理暂行条例：是指利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。三是基金会管理条例：是以从事公益事业为目的、按照本条例的规定成立的非营利性法人。还有财政部、税务总局关于免税、会计制度的文件，更是直接称“非营利组织”，如《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》、《民间非营利组织会计制度》。

从实际情况考虑，我国的非营利机构可分为三大类：一是社会团体；二是基金会；三是实体型的社会（公共）服务机构，如学校、医院、养老院和公益性科技、文化机构等。管理上可分别称为：社会团体法人、基金会法人、社会服务机构法人。这三类机构，可以是民办的，可以是政府办的，也可以是混合型的或政府资助的。

第二，体制机制改革。中央提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，这也是社会组织改革的原则和要求。这次国务院机构改革和职能转变方案中提出的社会组织管理制度改革，主要是登记管理制度改革。

社会团体、基金会、实体型社会服务机构，都应当按照政社分开、权责明确、依法自治的要求进行深入改革。民办的社会团体、基金会只要规则明确、要求明确，改革起来相对容易，难的是实体性的社会服务机构，特别是现在的事业单位。我国的事业单位，有学校、医院、科研机构，有政府研究咨询机构、培训机构，还有行业协会等。总体上看，这些机构部门分割、条块分割、地域分割，重复投入、重复设置、重复建设，管理服务水平低、效率低，资源浪费严重；还造成市场分割和垄断，社会资本进入难。事业单位不改革，社会组织发展就不会有一个公平的环境。

我国正在进行事业单位改革，各类事业单位好像各有所归，实际上并没有跳出传统思路。例如还保留事业单位，把具有行政职能的收回政府，实际上不应当收回来，而应当在权责明确的前提下，建立购买服务的体制。现在我们的认识比几年前深入了，事业单位改革也要有新思路。新思路的核心就是逐步建立政府服务体制机制。中央提出加大购买公共服务的力度，这是公共服务体制的一个重大改革。在这种背景下，加快推进事业单位改革，方向是逐步走上政府购买服务的道路，政府办事不养人、不养机构。事业单位改革也要坚持政社分开、政事分开、权责明确、依法自治，建立现代社会组织体制。拟保留的事业单位，可统称“非营利机构”，大部分可归入实体型社会服务机构一类。

事业单位改革的重点包括以下几方面。

一是管理体制改革。所有事业单位都应从政府身上剥离下来，从政府下属、附属的机构，改成不同类型的法人实体，公益性的、公共服务类的改为社会服务机构法人。

二是治理结构改革。所有非营利机构都应当建立法人治理机制。政府办的、面向公众提供服务管理的机构，还应建立公众参与管理和监督的机制。各类非营利机构都要逐步实行主要负责人民主选举或聘任制度。我国现在进行的教育改革和医疗卫生改革中，都提出了管理体制和运行机制改革的要求，例如教改中提出了建立现代学校制度、医改中提出了建立现代医院制度，但目前都没有太大的进展。

三是投入方式改革。主要是建立政府以购买服务的方式的投入机制。必须由政府办的和基础设施设备，可由政府一次性投入，然后可通过委托的方式交给政府办机构管理运营，或交给民办机构管理运营。政府以购买服务的方式投入，可投给政府办的机构，也可以投给民办机构，政府办的机构和其他类型的机构平等竞争。有了这样的机制，政府再想干什么，就不用先建机构、招人了；有了这样的机制，各类社会机构都可以平等参与，就可以为社会组织发展、社会资本进入创造一个公平的环境。

四是人事和社保制度改革。现在事业单位改革的一个很大的障碍，就是人事和社保制度改革。现行的人事和社保制度影响社会活力，市场机制难以发挥配置人力资源作用，也难以建立激励机制。人事和社保制度改革，是事业单位改革的突破口。这个口不突破，其他方面的改革都很难取得好的成效。人事制度改革关键是打破“铁饭碗”、“终身制”，实行真正意义的聘任制。工资制度应当与聘任制直接联系起来，而不是现在这种全国统一的职级制度。还有用人评价制度，例如职称制度改革，在市场经济条件下，人力资源主要由市场配置，是否还需要国家统一设定、统一标准、统一管理、统一考评，也值得研究。例如教授、工程师、医师、编辑、记者等职称评价标准，都应当下放给用人单位管理，允许用人单位根据各自情况制定自己的标准。社保制度改革，特别是养老、医疗制度改革，最终要与社会保险制度统一起来。否则会造成“吃大锅饭”的现象，阻碍人员合理流动，弊端很多。下决心改革，但要有一个合理的设计。最重要的是从实际出发，尽量不动现有人员的既有利益。可考虑从改革之日算起，实行老人老政策、新人新政策，原有在编人员一律按老政策办，以后新进的人按新政策办。这需要几十年的过渡期，但会比较平稳，易于被接受。现在迟迟下不了决心改，一个重要因素就是怎么处置现有的在职人员。合理的设计还包括经过比较精确的计算，特别是养老，几十年后新人和老人的保障水平应当大致平衡。

五是建立规范的财务制度和管理公开制度。协会类的财务和管理要面向会员公开，基金会要面向募集对象公开，公募基金会、社会服务机构要向全社会公开。公募基金会、政府办的学校、医院等公共机构的财务收支、管理活动、主要管理人员薪金收入等，都应当面向社会详细公开，接受社会监督。

第三，完善法制。一是建议制定一部《非营利机构法》，对非营利机构的性质、设立、运作、内部治理、政府和社会监管等基本方面作出规定，作为我国非营利机构规范管理、促进发展的基本法；二是分门别类制定相关法律、法规，例如社会团体、基金会、各类社会服务机构等，以此形成有中国特色的非营利机构法制体系。

鉴于目前各界人士社会上对社会组织发展的认识还不一致，立法上统一采用“非营利机构”这个名称也会有争议。尽管现行法规已不适应形势发展的要求，非营利机构发展急需法制规范，但立法也不要急于求成。实际上立法的过程，也是深化认识、积累共识的过程。急于求成，条件不成熟以致法律、法规有缺陷，再改就难了。我们在一些法律、法规制定上是有教训的，要做就力求做得更好。

[1] 邓文奎，国务院研究室社会发展司司长，中国社会管理研究院咨询委员会委员。