刘文华[1]

加强和创新社会管理是建设中国特色社会主义的战略任务，对社会管理的理论和实践要注意几个问题：“法治”与“法制”的关系；不能片面理解法律的功能；不能孤立地搞社会管理；不要过度夸大为“法律万能”；应进一步从更广义的战略高度研究社会管理；要认清管理职能和管理关系的性质问题；最后社会管理也要转变思维方式。

加强和创新社会管理是建设中国特色社会主义的战略任务，也是实现“中国梦”的主要内涵。党和政府在文件、报告中已多次提出这一基本任务，各界也都从理论和实践方面展开深入探讨和提出创新措施。我从中受到启发，提出一些认识供思考。

①党的十八大报告在“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”十六字方针中加上“法治保障”是完全反映了我国加强法治的基本目标和要求的。许多文章对此进行了论证。我认为这二十个字可从两个层面理解：前四个词语是社会管理主体及其职能，是讲社会管理体制的；而“法治保障”则是确立这一管理体制的多元主体的法律地位、职责权限、活动规则及其与各方的权利义务关系，并保证这一社会管理体制机制功能的实施和目标的实现的。

我国正在日益推进和加强社会主义法治建设，在社会管理领域中所有组织和个人都必须尊重宪法和法律的权威，在宪法和法律规定的范围内立身处事，各类主体都必须依法律己，依法行事，不论是领导和管理层面的还是协同和参与层面的，都要遵守社会主义法治原则。

②用“法治保障”而未用“法制”，2012年年底在武汉召开了称作“社会管理法治化高端论坛”的会议。对此，我倒有些想法。前些年，我国法学界对“法制”（即所谓刀制）与“法治”（即所谓水治）曾展开过激烈的争论，多人都主张改“法制”为“法治”，他们的主张也可能有自己的道理，但我却不敢苟同。我曾多次讲过，新中国成立前在解放区以及新中国成立后在全国一直沿用“法制”概念，我国运用法律确立了我国的基本制度，并在立法、执法和司法层面上明确了“法制”的内涵，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。不能因前几年批判“人治”推“法治”概念而株连“法制”。我认为“法制”与“法治”是静态与动态的关系，二者是相辅相成，不是根本对立和必须弃一选一的关系。法律确立了体制、体系和制度，这就是“法制”；在这一法律体系和法律制度内运用法律、法规调整各类社会关系，解决各类社会矛盾，法律在实践、在运行，这就是“法治”。最近我翻了现代汉语大词典和有关的英文词典，我更感觉到我们实在没有必要再搞“概念法学”了！

有些人在反对人治和贬抑“法制”概念时，可能把法制与民主对立起来了。民主是与专制相对立的，而不是与法制对立的。有本杂志叫《民主与法制》，把两者并列即不大适当，好像法制就是管人的，民主才是自由的。从根本上看，民主制度是靠法律确立的，是靠法律推行的，是靠法律保障的。在社会管理领域，我们必须讲清“法制”和“法治”的民主本质。2013年的政府工作报告中提出“要推进社会主义民主法治建设”，非常正确，具有深刻含义。在社会管理工作中应该和群众讲清楚，法律除对少数违法犯罪者要“治”要“管”，对广大人民来说，法律不是“管人”、“治人”的，而是保护人民的合法权益的！要让群众体会到法律是自家的，不是自上而下的管束工具。“铁面无私”不等于“冷面无情”，法律是亲民、爱民的。

③法律的功能也要与时俱进，创新发展。一位很有名气的年轻法学家跟我说：“法律就是打官司的！”我笑说：“此论断很片面。”法律是要打官司的，打官司也必须靠法律，而不能靠其他。但法律却绝不是只是打官司的。当代社会是已经发生了“三化”的社会，即现代化、社会化、国际化。主体多元，关系复杂，利益纠结，矛盾丛生，风险与机遇并存。人心期望过安定和有秩序的生活。法治化成了当代各国最重要的国策。法律的另一大功能——教育、引导的功能因而日益发展和加强。法律当然还要惩治违法犯罪，处理民事纠纷，但它也要适应启发、教育、指导和引导人们依法行事。在社会管理领域中，应更凸出法律的这种功能，预防法律问题发生，重点应置于防于未然，而不是治于已然。

④我们在确立和加强社会管理时，也要与其他管理体制相联结，不能孤立地搞社会管理，尤其是要与经济管理、文化管理同步兼顾进行。社会管理归根结底是要为“人”工作，做“人”的工作。要通过社会管理工作协调社会关系，解决社会问题，改善社会环境，全面持续地提高人们的物质和文化生活。经济生活不落实，文化社会不充实，社会管理是无法搞好的。

社会管理要与经济（主要是市场经济）连接，社会不可能处于无经济的真空之中，许多社会问题归根结底还是要靠发展经济来解决的。但社会管理毕竟是以社会公益目标为主的，不可让市场经济的消极面侵入社会管理之中，社会管理领域不能搞商业性竞争，不能过度市场化。

社会管理也要与文化建设相连。没有文化内涵的社会管理是没有灵魂的空壳。提高人们文化素质，讲究文明生活，才能促进社会团结和谐。

⑤“法治保障”若从规制和引导两个面发挥其功能，则会刚柔并济，威力无比。但也不要过度夸大为“法律万能”。法律并不能解决一切社会问题，而且往往也不能彻底解决社会问题。这就需要靠道德、靠加强道德教育，塑造新人灵魂。前几年有人著文贬道德功能，将“依法治国”和“以德治国”对立起来是不对的。在社区管理工作中，不要奢望一切问题都靠法律解决。动之以情，晓之以理，仍是触人灵魂的主要工作方式。我们的社区工作者，不仅要具有法律素养的“法商”，更应具有和风细雨，润人心田的“情商”。

⑥现在对社会管理创新的讨论多集中在以社区为中心的范围内，这在现时期是必要的。经济体制改革三十几年，我们取得了举世瞩目的经济成就，但也积累和沉淀了不少社会问题，必须通过加强和创新社会管理，解决社会矛盾，保持社会稳定发展。我认为我们应进一步从更广义的战略高度研究社会管理问题。有些文章也已提出这一命题。经典著作中曾提过“小国家、大社会”的思想，这一符合人类社会发展方向的理论是正确的。但什么阶段开始要具体分析。有人急于在我国实现这一目标是不适当的。就当今世界形势看，作为发展中国家，若放弃国家对社会经济生活的调控，等于自动解除武装。现在我们提出的转变政府职能，是不应理解为“小国家”的。“大社会”的目标难以实现还在于当前社会组织还处于成长期。我们应注重发掘它、培育它。这些社会自治组织是处于国家（政府）与社会个体（企业、个人）之间的中间组织。它执行社会管理职能，承上联下：既执行国家以往的管理功能，使行政管理改革为社会管理，又能作为基层组织和群众的联合组织，代表他们的意志和利益，自觉自律地处理社会问题。经济法理论中很早就提出社会组织问题，在社会管理体制中更应注重培育这种中间性的社会组织。

⑦关于管理职能和管理关系的性质问题，理论上并未得到彻底解决。传统理论总是把它理解为行政关系，上下命令服从关系，不平等关系。这种认识与我党和政府提出的“管理即服务”，以及转变政府为服务型政府，在法律关系层面上说不清楚。经济法调整对象中最重要的就是经济管理关系，它与行政管理关系有所区别。不解决这个问题，经济法就难以成为与行政法有别的独立法律。我长期为此苦苦探索，已有初步认知。社会管理中也碰到同样问题，社会管理更不应该行政化。

第一，根据经典著作中提出的管理的两重性来重新认识管理。任何一种两人或两人以上的劳动都需要管理，这是生产力本身的要求，是管理的自然属性。它与基于财产所有权或行政层次所形成服从、不平等关系（即管理与生产关系相联系的社会属性）是不同的，社会管理领域中的许多管理即应属于前一类。人类是社会群体，彼此在社会活动中的关系必须有协调，有管理，这是社会生活本身的客观规律的要求，无所谓不平等或服从。

第二，根据社会整体和社会个体的关系理论，也可对经济管理、社会管理的性质作出完全不同于行政管理关系的认定。无论经济管理关系还是社会管理关系，都是以物质利益为基础的社会整体与社会个体之间的管理关系，作为管理者一方是以整体利益代表的身份对相对方进行管理，而不是以行政上级身份进行管理的，因此，管理者必须承认相对方是有独立利益的社会实体，在法律上双方都既是权利主体又是义务主体。相对方不是管理者可以任意强制命令的下属行政单位或个人。

第三，管理关系中也仍有一定数量的服从关系，但必须要依法进行。

⑧社会管理也要转变思维方式。经济法理论中的结合论、分合论都可用于社会管理。经济法是一个新兴的法律部门，对传统法学理论有许多扬弃和突破。我们曾把经济法的本质最简约地概括为中、合、和。中即中道。经济法是中道之法，它不走极端、反对绝对化和片面化。它看到社会经济矛盾的分的一面、对立的一面，更看到它们之间的合的一面、统一的一面。明其异，求其同。经济法是讲合的法。社会经济领域中的矛盾多属人民内部矛盾，经济法在承认矛盾各方有不同，有差别，有对立，甚至有对抗的情况下，力求在它们之间通过协商、协调，寻求双方之间一致性的最大公约数。我曾著书说：市场有两条规律，即竞争规律与协作规律；而不是只有优胜劣汰的竞争规律；竞争有两种方式，即古人（庄子等）所说的对向之争与同向之竞，亦即商家所说的红海战术与蓝海战术。西方文明追求的是竞争中征服，我们则既要通过竞争调动个体的积极性、创造性，也要追求互利双赢的最终的整体目的，努力创造公平和谐的社会，这些理论主张对社会管理也是适用的。

[1] 刘文华，中国经济法学会资深专家顾问，北京市经济法学会名誉会长，中国社会管理研究院兼职教授。