我国应急管理顶层设计的思考

闪淳昌[1]

自抗击“非典”以来，党中央、国务院做出了全面加强应急管理工作的重大决策，以“一案三制”为核心内容的应急体系建设取得重大成效，我们战胜了一系列重大挑战，积累了宝贵经验。但我国应急体系存在着基础能力薄弱、体制机制不够健全、监测预警和应急处置能力不够、公众自救互救能力较差、应急法制建设有待加强等问题。面对新的风险挑战，急需对我国的应急管理进行顶层设计，推进应急管理理念的转变，形成统一、权威、高效、综合的防灾减灾和应急管理体制，完善防灾减灾和应急管理制度建设，实施全民安全文化建设工程，加强各级人大和政协在防灾减灾和应急管理工作的监督作用，加强防灾减灾与应急管理的理论研究，大力提升应急管理的科技支撑水平，建设以人为本，依法应对，全灾种、全过程、全方位、全社会的，具有中国特色和时代特征的公共安全应急管理体系。

我国政府为实现全面建成小康社会宏伟目标，在全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的过程中，把加强应急管理，保障人民生命财产安全，维护社会安全稳定作为构建和谐社会的重要内容。

一、中国特色应急管理的经验

自抗击“非典”以来，党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策，以“一案三制”为核心内容的应急体系建设取得重大成效，并经受了严峻考验，为保障人民生命财产安全，维护社会安全稳定发挥了重要作用。

十年来，我国大灾多发，甚至出现过多灾并发的情况。在党中央和国务院的领导下，我们战胜了一系列重大挑战，有效抗击了“非典”和H1N1“甲流”等一系列公共卫生事件；战胜了冰雪灾害、汶川地震、玉树地震、芦山地震等特大自然灾害；处置了拉萨“3·14”、乌鲁木齐“7·5”等暴力事件；应对国际金融危机，在全球率先实现经济企稳回升，积累了有效应对外部经济风险冲击、保持经济平稳较快发展的经验。我们还成功举办了北京奥运会、新中国60华诞庆祝活动、世博会、亚运会、深圳大运会、建党90周年、党的十八大和第十二届全国人大、政协等一系列重大活动。

党的十六大以来，我国在应急管理工作上积极探索、开拓创新，积累了宝贵经验。一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。二是各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广大党员、干部的先锋模范作用。三是军民合作，充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。四是社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急体制。五是突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的方针。六是以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。七是全国人民万众一心和社会各界同舟共济。在应对重大突发事件中，形成了我们伟大的民族精神——万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。八是坚持改革开放，加强国际合作。改革开放的伟大成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基础；学习借鉴国外应急管理的先进理念、方法和科学技术，并积极参加国际减灾活动，履行国际义务。

党的十六大以来的十年，是我们在建设中国特色应急管理道路上奋勇前进的十年，是我们经受住各种灾难和风险考验的十年，反映出我们党和政府在加强和创新社会管理方面的发展和进步。

二、我国应急体系存在的问题

①应急管理和防灾减灾的基础能力比较薄弱，政府的社会管理和公共服务职能还不到位。一些地方不同程度存在着重地上，轻地下；重表面，轻基础；重眼前，轻长远；重速度，轻质量；重效益，轻安全；重产出，轻投入；重处置，轻预防等状况。现代安全理论认为，突发事件的破坏性不完全在于灾害的原发强度，还取决于人类社会自身应对各类灾难的能力和脆弱性。我们往往过分强调灾害的强度，而忽视社会的脆弱性。

②应急管理体制机制不够健全。应急处置协调联动能力，特别是地区之间、部门之间、条块之间、军地之间密切合作的联动机制有待加强；行政层级体系和权责还不顺，职责不清和效率低下的问题仍然存在（过度响应和缺位、不到位等现象较多）；自然灾害与人为灾害分割；领导干部的理念和危机处置能力也有待改进和提高。

③监测、预警、应急处置能力和水平有待提高，特别是专业化应急救援的装备水平和处理突发事件的能力、突发事件现场信息快速获取能力、各类应急物资的储备及信息资源共享管理体系建设等亟待加强。

④全民忧患意识、风险意识淡薄，自救互救能力较差。广大职工和群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相去甚远，与不断增长的安全期待不相适应。

⑤鼓励和引导社会力量参与应急管理和防灾减灾不到位，应急管理的社会参与程度需要进一步提高，适应社会主义市场经济的机制亟待健全。

⑥应急法制建设有待加强和改进。目前，我国防灾减灾和应急管理体系建设中的各种弊端在法律上基本都有反映。如政府包揽过多、非政府组织作用没充分发挥、市场机制不够、忧患意识不足、投入不足、动力不足、手段不足和多头管理等，“一事一法”的立法模式很容易导致资源整合、协调联动不够。突发事件的分类与分级的科学性有待改进。

一个善于从灾难中总结和吸取经验教训的民族，必定是日益坚强和不可战胜的。

三、我国应急体系顶层设计的思考

应急管理的顶层设计主要是指应急管理的基本理念和愿景目标，组织架构和运行机制以及政策措施。党的十八大报告指出：“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有，要强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故……保障人民生命财产安全。”

在顶层设计中，我们主要基于以下考虑：要充分总结我国应急管理的经验教训，充分尊重各地、各部门的实践创新和经验，要具有中国特色；充分借鉴世界各国和地区的成功经验；坚持改革创新，结合行政管理体制改革通盘考虑，增强系统性、整体性、协同性。

总体思路：以科学发展观为指导，以服务全面建成小康社会为宗旨，以保障人民生命财产安全为根本，以做好预防和应急准备为主线，以提高应对突发事件的能力和效率为核心，以科技为支撑，建设以人为本，依法应对，全灾种、全过程、全方位、全社会的，具有中国特色和时代特征的公共安全应急管理体系。

（一）推进应急管理理念的转变，切实做好应对重大突发事件（巨灾）的准备工作

在战略上，从举国救灾向举国减灾转变；从不惜一切代价做好应急处置向千方百计做好应急准备，并与科学处置相结合转变；由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与转变；鼓励非政府组织和志愿者积极、有序地参与防灾减灾和应急管理。

按照底线思维的方法，立足于应对大灾、巨灾和危机。按照“服务决策，适度超前”的原则，构建国家重大突发事件（巨灾）情景，加强以“愿景-情景-任务-能力”为核心的国家应急准备基础工作。进一步改进完善我国防灾减灾和应急管理规划、促进应急预案的修订、应急培训演练和应急准备能力建设。

动员和组织企事业单位做好预防准备、履行好社会责任；加强文、理、工、管以及心理学等各类学科的融合；高度重视信息网络在公共安全和社会稳定中的作用，加强信息化建设；发挥市场机制的作用，建立综合灾害风险分担机制（包括巨灾保险机制）。

（二）成立国家公共安全应急管理委员会，形成统一、权威、高效、综合的防灾减灾和应急管理体制

妥善处理几个相关关系。一是党、政、军的关系。党委领导，政府负责，军地协同。结合大部制改革，职能相近的部门要合并，机构综合设置；政府机构与党委职责相近或相同的部门要综合设置、合署办公。二是中央与地方的关系。国务院主要处置超出省级政府处置能力的重特大突发事件；地方政府确保国家法律、法规、中央方针政策的有效落实和突发事件的快速、有效、妥善处置；加强区域合作，抓好城市群及城市对农村的辐射作用。三是综合协调与部门履责的关系。充分依靠和发挥各专业部门的作用，并使之做强，在应对突发事件时做到“召之即来，来之能战，战之能胜”；让综合机构做实，加强综合协调，防止重复建设，使应急资源找得到、调得动、用得好。四是政治决策与专业指挥的关系。

（三）修订《突发事件应对法》，出台《综合防灾减灾法》等，完善防灾减灾和应急管理制度建设

针对应急管理法制建设的空白领域和焦点领域，修改、制定相关配套法律、法规。如修改《城市居委会组织法》，制定《灾害恢复与重建法》、《灾害保险法》、《群体性事件预防与应对条例》、《社会风险评估与管理条例》、《安全生产应急管理条例》等，加快对基层应急管理、防灾减灾与应急准备、灾后恢复重建、巨灾保险机制、群体性事件预防与应对、社会稳定风险评估等重大问题作出制度化规范。

以“风险治理”为核心、为基础，制订《国家重要基础设施和关键资源保护计划》。按照“设施分类、保护分级、监管分等”的原则，对需要由国家层面统筹协调的重要基础设施和关键资源的防护抓好落实。同时，有重点、有步骤地推动全国开展重要基础设施和关键资源保护体系建设工作，建立健全重要基础设施和关键资源保护体系的长效工作机制。

（四）实施全民安全文化建设工程，提高全民的忧患意识和自救互救能力

使公共安全知识真正进农村、进学校、进企业、进社区、进机关、进家庭。编制《全民安全文化建设纲要》，在全社会树立“自救、互救、公救”的理念。编著出版《中华民族防灾与应急文化精选》等，使之成为社会主义文化建设的重要内容。鼓励非政府组织积极有序地参与应急管理。充分发挥各种媒体、文艺团体的作用和优势，运用群众喜闻乐见的多种形式，形成全社会良好的公共安全氛围，开创“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”的生动局面。

（五）加强各级人大和政协在防灾减灾和应急管理工作的监督作用

建立防灾减灾和应急体系建设绩效评价机制和利益引导机制，使各级领导树立正确的政绩观。通过科学、公正的评估，真正将教训转变为知识、将知识转化为制度，进而将制度落实为行动。认真落实习近平总书记在党的十八届一中全会上的讲话精神：“牢固树立正确政绩观，多做打基础、利长远的事，不搞脱离实际的盲目攀比，不搞劳民伤财的‘形象工程’、‘政绩工程’，坚决反对形式主义、官僚主义。要坚持真理，真抓实干，勇于担当，言必信，行必果，真正做到对历史和人民负责。”

（六）加强防灾减灾与应急管理的理论研究，大力提升应急管理的科技支撑水平，大力发展应急产业

加大公共安全和应急管理科研投入，加强应急管理的理论研究和实务研究，加强文、理、工、管以及心理学等学科的融合；加快制定应急管理基础标准、行业标准和应急装备技术标准。加强公共安全与应急管理的学科建设及复合型、交叉型的专门人才培养。

高度重视信息网络在公共安全和社会稳定中的作用；进一步完善应急平台体系，完善指挥协调和情报信息共享机制，加强互联互通和信息共享。大力发展应急产业，将应急科技成果及时转化为应急能力。

我们坚信，在以习近平同志为总书记的党中央领导下，中国特色防灾减灾和应急管理体系建设一定能不断取得新进展、新成就，为保障人民生命财产安全，为全面建成小康社会作出更大贡献。

加强公共安全和应急管理越来越成为全面履行政府职责的重要体现，创新社会管理的重要内容，人民群众的重要期盼，经济社会持续健康发展的重要支撑，全面建成小康社会的重要保障。世界上任何一个国家的政府，能不能有效地管理和处置危机，能不能维护正常的社会秩序，能不能保障人民群众的生命财产安全，是检验这个政府能否取信于民的重要标志，是检验这个政府是否对人民群众负责的试金石。

[1] 闪淳昌，国务院参事，国家减灾委专家委员会副主任，国务院应急管理专家组组长，清华大学、国家行政学院兼职教授，中国社会管理研究院咨询委员会委员。