中国人民大学原党委书记

中国人民大学公共治理研究院院长

程天权

在人类社会演进的历史长河中，国家社会管理职能不可或缺，它是维系人类共同体生活秩序的手段。马克思曾经指出，即使在“专制国家中，国家也以‘整个社会代表’的身份，执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”，可以说，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”，社会管理承担着规范社会行为，调整社会关系，增进社会福利，缓和社会冲突，维持社会秩序，维护国家政权，促进社会良性运行等基本功能。有人类秩序的需求，管理就不可或缺。

与此同时，社会管理职能是对国家一个时期一个阶段中出现的现实社会问题做出的回应和调适：一方面，社会管理反映一定历史发展阶段中社会结构变迁和利益关系变化的格局和特征，显示了社会共同体面对的迫切需要解决的困局和压力；另一方面，社会管理适应一定发展阶段社会变迁的要求，不断调适、变革、创新管理的观念、主题和方式。我们看到，从农业社会到工业社会，从工业社会到信息社会，伴随着社会分化、价值多样性和人们交往技术工具的变化，社会管理应对共同体明显加强的异质性、复杂性、变化速率、风险性特征，探索回应挑战、解决冲突问题的有效制度、策略和方法。从全球视角看，社会管理既有人类社会面对的共同性危机和问题，也有不同国家独特发展阶段和独特国情下出现的特有风险和困境。

当今中国加强和创新社会管理以及改革、完善社会管理体制机制的诉求，是社会主义不断成熟完善的自身要求与规律，更直接的动力源自于我国现阶段社会转型过程中衍生的种种社会问题及挑战。在经历了改革开放三十多年之后，这些新情况、新问题的出现考验着我们党和政府的执政能力。十八大报告对当前的形势做了清醒的判断：“前进道路上还有不少困难和问题。主要是：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础依然薄弱，资源环境约束加剧，制约科学发展的体制机制障碍较多，深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨；城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大；社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活比较困难；一些领域道德失范、诚信缺失；一些干部领导科学发展能力不强，一些基层党组织软弱涣散，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重；一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。”因而，我们“在全面建设小康社会进程中，要推进实践创新、理论创新、制度创新，强调坚持以人为本、全面协调可持续发展，提出构建社会主义和谐社会、加快生态文明建设，形成中国特色社会主义事业总体布局，着力保障和改善民生，促进社会公平正义”。

在今天，创新和完善社会管理需要我们直面当前的社会问题、社会矛盾和社会冲突，分析其形成、出现的机理，需要在中国社会现实状况判断和社会发展走向上积聚共识。当前中国社会管理面对着转型中凸显的一些主要问题。

第一，在城镇化进程中，乡村社会转型到城镇社会造成了很大的管理压力。随着城市化率由17.9%快速上升为2007年的44.9%，实际城市人口的比重已经超过总人口的50%。城镇化给传统管理秩序带来了一系列挑战。首先，乡村人口高度流动至城市，导致城市人口的高度集中以及资源争夺明显加剧。其次，城镇化催生了大量的流动人口，受到户籍制度的限制，这些迁徙进城的外来务工者在输入地受到原有福利制度和社会心理排斥的双重歧视，从衣食到孩子教育、医疗、就业均没有得到应有的保障。据调查统计，目前进城农民工各种保险的覆盖率均低于20%，其中生育保险最低，仅占女性育龄农民工的2%。他们与城市失业下岗人员构成城市中最贫困潦倒的群体。且农民工回到农村也面对失地境遇，他们可能成为无土地、无职业、无社保的“三无”农民。二代农民工的生活状况及其对自身城市生活预期之间的差距，处置不好，将直接成为社会冲突事件的导火索。再次，不少农村出现家庭空巢化，留守老人、妇女、儿童数量庞大。据全国妇联测算，农村留守老人2 000万人，留守妇女1 085万人，留守儿童5 800万人，每4个农村儿童就有1人留守。最后，城镇化意味着国人从“熟人”社会走进“陌生人”社会，依靠风俗和同质性来维系社会关系的方式与城市社会理性和法理规则具有明显冲突，这使得人们的交往行为方式无所适从甚至导致行为失范。城乡“二元结构”和城市内的“二元结构”即农民工“市民化”问题亟待解决。

第二，传统单位体制解体，人们从“单位人”转为“社会人”，使得国家通过“单位”全方位管理其成员的模式以及单位与个体之间形成的全面支配和依附关系瓦解。单位制退出历史舞台一方面让国家对个体社会成员的统治关系发生了改变，个体成员获得了一定的自由性与决定权；另一方面，社会呈现出“去组织化”和碎片化特征。依赖于单位的社会管理功能大幅度减弱，同时社会流动加强，相当一部分社会成员处于非组织化状态。其造成的危害是：在国家与社会关系中，缺乏位于中介的利益整合和利益传导组织来居间调整关系，导致冲突往往以个体极端行为的方式进行；碎片化的状态使得部分社会成员的行为得不到应有的约束，行为失范，扰乱了社会秩序，增加了政府管理的成本。

第三，利益分配不公，收入分配的“两极化”现象日趋突出，利益关系失衡，不公正、不平等威胁着社会的稳定。近几年，社会阶层的收入差距不断扩大，官方公布的基尼系数已经达到0.475，贫富悬殊严重。其中，城乡收入差距、地区收入差距、阶层收入差距、行业收入差距以及干群收入差距指数都明显扩大。改革收获了巨大的成果，但改革的成果没有得到理性的分配，没有为广大阶层民众共享，这导致了民众对改革正当性与合法性的质疑。在收入分配差距背后是利益分配的问题，折射出社会底层、弱势群体在利益分配过程中的无力和无奈。因此，解决收入分配问题需要推进组织化的利益表达和利益平衡的制度建设。

此外，还有一些社会问题相当严重，例如，利益结构出现固化趋势，垂直流动的空间和通道变窄，阻滞了以勤奋、能力、成就、贡献作为基本导向的上升流动，造成社会阶层的逐步固化，个体发展要求及动力不足；民众生活诉求不断提升，权利意识加强，政府服务供给的能力、水准、品质和方式与民众的需求升级之间的不适应性加大；更为让人担忧的是，社会成员的价值信仰缺失，整个社会共同认知和遵守的社会行为规范消解甚于建设，一些社会行为跌破伦理底线。

今天，应对总体上的社会管理严重滞后状况，我们加强、创新社会管理，目标是对社会各阶层加强认知上的教育、启发、引导，改革现有社会管理体制机制，完善制度，维护公众基本权利、协调利益关系、健全公共服务、化解矛盾冲突，维护国家的长治久安。

为此，社会管理创新的路径在于以下几方面。

①确定创新社会管理的根本价值追求。加强和创新社会管理的立意本身就是以改变社会利益分配结构失衡状况为己任，以确立公平正义准则，构建公平正义社会为根本目标。公平正义将为中国社会构建保障基本权利和尊严、维护机会均等、实现程序正义的制度框架，引领社会管理的走向。

②高扬和维护法治精神。没有法治就没有基本的公平正义可言，法治是正义实现的制度化保障。法治的本质要求是约束公共权力，将权力关在“笼子里”，它要求政府依法秉公执政，要求以司法公正来保障民众权利。与此同时，强化民众的守法观念和行为，确保社会的规范秩序。

③界定政府社会管理职能。社会管理的改革、创新意味着政府管理观念和方式的率先改革和创新，简政放权，增强行政能力，创造市场经济和社会发展的良好环境，有所为而有所不为无疑是政府改革的基本选择。没有良好的政府改革，就没有良好的社会管理变革。

④健全与优化公共服务。社会主义社会管理的根本目标在于让民众安居乐业、追求幸福安康。社会管理的本质不是控制，其重要的组成部分是为民众提供公共服务，建立社会保障体系，满足民众的基本福利。“寓管理于服务”，良好的服务和与时俱进的服务供给方式，必将大大提升政府的管理效应。

⑤扩大和规范社会治理主体。社会管理的性质决定了管理是多元主体参与的共治过程，是政府、市场、社会组织和公民共同的事业。政府的分权与授权是建立政社合作，形成良性互动伙伴关系的首要条件。政府需要重新认识自身的角色以及在政社关系重建中的作用，建立政府与社会之间的基本信任。同时，欢迎社会组织的参与，授予和规范社会组织应然的法律地位，分享信息与扩大知情，为促进社会组织参与服务供给提供积极和便利的条件。