比台省合一更具影响的政治举措是奏折制度的全面施行。
奏折是后发展起来的官文书，在此之前，地方官有事禀报皇帝，凡系地方公事，用题本，若系个人私事，则用奏本，前者盖官印，后者不用印。两种文体都交由通政司进呈，在皇帝观览之前，已先由有关官员看过，因此这两种文体的奏章，是公开的，不是只有皇帝拆阅的秘密奏疏。这样的文体，有些事情官员不便奏闻，皇帝想知道的从中得不到，不利于下情上达。
这本是明朝制度，清朝沿袭以来，皇帝感到不便，据记载，在顺治年间产生了补救的文书——秘密奏折，但今天见不到实物，不能证实。而在康熙三十二年(1693),它已确实存在了。今存苏州织造李煦在那年七月奏报苏州得雨、粮价和民情的折子，康熙见奏后，朱笔批示“五月间闻得淮徐以南时旸舛候，夏泽愆期，民心慌慌，两浙尤甚。朕夙夜焦思，寝食不安，但有南来者，必问详细，闻尔所奏，少解宵旰之劳。秋收之后，还写奏帖奏来。凡有奏帖，万不可与人知道”。由此可知，不得让第三者知道的奏章，是秘密的，不是题本、奏本；这种文字，当时叫作“奏帖”;它的要点，是在一个“密”字。康熙在江宁织造曹寅于康熙四十三年(1704)七月二十九日的奏折上朱批：“倘有疑难之事，可以密折请旨。凡奏折不可令人写，但有风声，关系匪浅。小心，小心，小心，小心!”康熙于再立允仍后，听到有不同的舆论，苦于不知其详，因在李煦的奏折上写道：“近日闻得南方有许多闲言，无中作有，议论大小事。朕无可以托人打听，尔等受恩深重，但有所闻，可以亲手书折奏闻才好。此话断不可叫人知道，若有人知，尔即招祸矣。”奏折人李煦、曹寅，都是康熙皇帝的家奴，而且是亲信。康熙四十年(1701),江苏巡抚宋荦的奏折，由李煦代呈，这表明当时具有写、呈奏折权力的人，不在官阶，而在同皇帝的关系。康熙五十一年(1712),康熙谕领侍卫内大臣、大学士、都统、尚书、副都统、侍郎、学士、副都御史等，说他有听不到的话，常令总督、巡抚、提督、总兵官、将军在请安折内，“附陈密奏，故各省之事不能欺隐”。因令这些官员也于请安折上， “将应奏之事，各罄所见，开列陈奏”。并表示代为保密，原折朱批后发还。这说明在康熙晚年能上奏折的官员增多了。所以说，康熙朝密折已经产生，大多数的情况是官员利用请安折子，密陈地方官民动态，内容尚不甚广，能够书写奏折的官员也不太多，因而还没有形成严格的奏折制度。
雍正统治时期，奏折人的范围明显地扩大了。雍正元年(1723),雍正下令各省督抚密上奏折，于是封疆大吏都有了这个权力，只是在实行中有的犯了错误，遭到处分，停止其使用权。后来雍正又给提督、总兵官、布政使、按察使和学政全体官员书写密折的权力，只是在上交的渠道上与督抚有所不同。督抚提镇藩臬学政均是地方大员，此外，一些微末之员，由于雍正的特许，也可径上密章，如湖南衡永郴道王柔、广西右江道乔于瀛、福建盐驿道伊拉齐、杭嘉湖道徐鼎、浙江粮道蔡仕舢、江安粮道葛森、陕西平庆道李元英、粮盐道杜滨、直隶通永道高矿、宁夏道鄂昌，云南驿盐道李卫、浙江杭州知府孙国玺、山东兖州知府吴关杰、湖广郧阳府同知廖坤、山东沂州营副将杨鹏，等等。这些道府同知副将是中级官员，而用雍正的话说“道府等员，乃系小臣，品级卑微，无奏对之分”。他们能上奏折，是雍正特给的恩宠。这些人或者与雍正有特殊关系，或者为亲重大臣的子侄，或在引见时获得青睐，因得荣膺书写奏折之宠。由中央派到地方的常设官员，如江宁，苏州，杭州三织造、各处巡监御史、税关监督、各种临时性的巡察御史、给事中，或因挂有科道衔名，或因为雍正皇帝家臣，自然赋予密折言事之责。还有的临时派到地方办事，也可密上折子，如清理江苏积欠，负责大员户部侍郎王玑有此权力自不必说，连分查松江府钱粮的王溯维也得奏折言事。在中央，京堂以上和翰詹科道官员都能书写奏折。雍正扩大奏折人员的范围，使它达到了一定的数量，仅《朱批谕旨》一书所收的奏折的撰写人，即达二百二十三人，实际奏折人多达一千人以上。
奏折，几乎全有雍正皇帝的朱笔批语，叫作“朱批谕旨”,批过的奏折称作“朱批奏折”,奏折和朱批谕旨构成奏折制度的必备成分。
雍正朝的奏折内容，比康熙朝大大丰富了。君臣筹商全国的或地方的政务，是最重要的内涵。雍正二年(1724)十一月，雍正向大学士等发出上谕“凡督抚大吏任封疆之寄，其所陈奏皆有关国计民生，故于本章之外准用奏折，以本所不能尽者，亦可于奏折中详悉批示，以定行止”。督抚所要陈奏的政事，限于题本程式和保密要求，很难详尽，皇帝就不能彻底了解臣下隐衷和下情，而皇帝的指示也因同样的原因不能尽述，使臣下对皇帝的意图了解也受到限制。这样，上边难以决策，下面不能全力奉行。雍正就是要用奏折这种公文，使臣工和皇帝双方亮明观点，经过讨论，定策施行。雍正朝的重大改革，许多是先经君臣密商，而后决策付诸实行，如摊丁入亩制度，就是雍正同黄炳、李维钧及九卿通过奏折，反复商酌决定下来的。改土归流的政策，也是在多人的奏折中，君臣密筹，议而后定。雍正元年(1723),礼部掌印给事中缪沅就处理苗民事务，疏请令土司诸子分袭以杀其势，雍正把它交湖广总督杨宗仁议奏，其不同意，认为那样做会出现强弱兼并的后遗症，雍正朱批不以为然。
可见，至于改土归流，雍正起始并不赞成，他于雍正二年(1724)在广西巡抚李级的奏折上批示：
士官相袭已久，若一旦无故夺其职守，改土为流，谁不惊疑?李级听从主子之见，上奏折表态，雍正又批道：斟酌处颇为合宜，诸凡总在尔等封疆大吏审择中道而行也。
雍正三年(1725),贵州提督马会伯奏请对苗民用兵，以推行改土归流，雍正让他同云南巡抚管云贵总督事鄂尔泰商讨。
这时署理贵州巡抚石礼哈亦欲用兵，雍正内心赞同他们的意见，但怕他们年少鲁莽，把事情办坏，故而压住了。不久，何世堪出任黔抚，奏折主张招抚，雍正内心不以为然，但亦允许他实行，然而不见其效。雍正四年(1726)四月，鄂尔泰折请贵州用兵，雍正大加赞赏。
至此决定强力推行改土归流。这是几年间持有不同意见的君臣往复磋商的结果，就中，雍正从对苗民事务的不熟悉，拿不定主意到把握实情，做出裁断，是他吸收臣下意见的过程，所以这种奏折，便于君臣商讨事务，决定政策措施。
河工的问题，雍正也是先通过河臣的奏折进行探讨，决定行止。李级曾向雍正当面提出疏浚淮扬运河的建议，雍正觉得有些道理。命他与河道总督齐苏勒商酌，其以工程浩大，不敢轻定，拟于实地考察之后，再提出具体意见。
李级的建议是否可行，雍正说的全是活话儿，他并非为推卸己责，事成则居乾断之功，事败则推诿臣下，而是要大家商量，他则从中吸收意见，考虑决策。即如治黄专家靳辅的儿子靳治豫奏称滚水坝无益，减水坝有利，雍正说他“实未洞彻”其利弊，而“河务关系甚大，不便自立主意”。因将靳治豫打发到齐苏勒处，命他们“悉心通盘打算，酌量为之”。有一官员奏河工备料的弊端，雍正匿去撰折人姓名，将折转发齐苏勒，命其“尽心筹划”,齐苏勒遵旨陈奏事情原委，雍正览后朱批， “所奏是当之至，朕原甚不然其说，但既有此论，其中或不无些少裨益，所以询汝者，此意耳。今览尔奏，朕洞彻矣”。河工事务复杂，学问甚大，雍正早年虽曾随侍康熙南巡视察河工，参与过永定河工程，但毕竟不是身任其事，了解有限，即位后要拿主意，又不能鲁莽蛮干，自认为知识有限，多方考察，臣工奏折就成为他考虑决策的一种材料。上述与齐苏勒商议的几件事，都被否定了，也是处决了政事。雍正君臣利用奏折筹商政务，虽巨细非一，行否不定，但却是奏折的重要内容。
至于奏折的其他内容，雍正要了解的情况较多，有地方政事的好坏，地方官的勤惰优劣，大吏待属员是否公正或徇私，军队的训练和纪律，水旱和农业生产，百姓的生活和风俗以及本省和外地的重大事情。概括起来，无外乎不外两条，即地方吏治和民情，可以说它们分别是奏折的第二项、第三项内容。
雍正用奏折考察地方吏治，从他的实践看，着重点是在对地方官吏的察核。当李卫任云南盐驿道时，雍正在云南永北镇总兵马会伯奏折上批示：“近闻李卫行事狂纵，操守亦不如前，果然否?一毫不可赡顾情面及存酬恩报怨之心，据实奏闻”。这是指示马会伯调查李卫。待其任浙江巡抚时，雍正在他的奏折上批示：对新任黄岩镇总兵董一隆的优劣所知不多， “于伊莅任后，其细加察访，密奏以闻”。雍正派大理寺卿性桂赴浙江清查仓储钱粮，要他到浙后， “凡有风闻之事，即行密奏”。性桂到任后奏报杭州将军鄂弥达与李卫的隔阂。田文镜也折奏，说李卫是“当世之贤员，所谓难能而可贵者也”,但“驭吏绳尺未免稍疏，振肃规模未免少检，则于大僚之体有未全，于皇上任使之意亦有所未付”。由此可见，就“模范督抚”李卫来讲，他密奏别人，别人也密查他。当雍正派李级为广西巡抚时，李级正得雍正宠信，然而在他赴任之际，命原广西署抚、提督韩良辅“细访其吏治，密奏朕知”。雍正要重庆总兵任国荣留心文武官声名，他于雍正七年(1729)六月折奏：四川学政宋在诗“公而且明，声名甚好”。川东道陆赐书“办事细心，人去得”。永宁道刘嵩龄“人明白，身子甚弱”。永宁协副将张英“声名平常”,漳腊营游击张朝良“操守廉洁，谙练营伍，但不识字”。雍正对这些人分别给了批语： “谨椹自守，小才器”; “为人老成，才情未能倜傥”; “观其人甚有长进，于引见时不似有病，为何如此”“原系甚平常人，且有猛浪多事之疵”; “其人优劣，前此未知”。湖南布政使朱纲深受雍正信任，亦同样受人考察。雍正在湘抚王朝恩奏折上批示： “朱纲行止，舆论不一，依朕观之，似欲速成看，然否?据实奏来。密之!”而在此以前是让朱纲访查他的顶头上司王朝恩——在朱纲的雍正二年九月初五日的奏折上批语讲其引见王朝恩的印象“观其为人于地方吏治颇为谙练，但才具微觉狭小”“汝其事事留意，看其居心行事，倘少有不妥处，密奏以闻”。又怕他有顾虑，指示说“如稍隐匿，不以实告，欺蔽之咎，汝难辞也”。由此可见，雍正对亲信和非亲信，了解的或不甚了解的，都令臣下互相监察，文员武弁，上下级之间，中央差遣人员和地方官员都在互相进行。文武不同途，互察出了正常范围。上级监督下级，本是应有职责，但又要密访密奏，就不全是正常的考核了。中央特差人员只解决专门问题，报告地方吏治，则是额外的事情。属员向皇帝汇报主官的事，是不正常的，而雍正很重视这类报告，他要鄂昌奏述“上司孰公孰私”即指此。
对于地方绅民的情况，雍正甚为关切，希望从奏折中获得确实消息。
雍正六年(1728)三月，苏州织造李秉忠奏报苏州春雨调和，油菜、小麦长势良好，物价平稳，小民乐业，雍正批示“览雨水调和情形深慰朕怀，凡如此等之奏，务须一一据实入告，毋得丝毫隐饰”“苏州地当孔道，为四方辐揍之所，其来往官员暨经过商贾，或遇有关系之事，亦应留心体访明白，密奏以闻”。同年，雍正在广西学政卫昌绩的奏折上批示“地方上所闻所见，何不乘便奏闻耶”。卫昌绩随即应诏折奏“粤西风俗之恶薄有宜整齐者，绅士之强横有宜约束者”。使雍正获知该省百姓畏“乡绅如虎，畏士子如狼，故俗有‘举人阁老，秀才尚书’之语，其畏官长也不如畏绅士，故俗有‘官如河水流，绅衿石头在’之语”。雍正七年(1729),署理直隶总督刘於义折奏“赵州隆平县民李思义等妄称跪拜太阳可以攘灾避难，接受信徒，骗取钱财，然并无党羽，请将李思义发遣边疆，余众枷责”。雍正同意，但指出折中未言及李到发遣地后的管束问题，命做题本时添叙明白。两广总督孔毓珣等奏报广东龙门营千总刘贵于巡查中捕人，遭遇抢犯，被杀身死，业已将拦截者抓获，题请正法，并请治疏忽之罪。雍正朱批， “地方上凡遇此等事件，但要据实奏闻，何罪之有?若隐讳支饰，则反获罪于朕矣”。就是这些奏折，使雍正及时地掌握了各地方的民风习俗、生产生活和吏治情况。
讨论用人问题和宣布对官员的任使，也是奏折的一项内容，即第四个内容了。雍正四年(1726)八月，鄂尔泰折奏滇黔两省大小文武各官的情况，雍正作了长篇批语。他很明确用人是为政的根本大事，而观察人，是看其实践，看他的变化。他自己要掌握这个方法，还要通过朱批让大臣运用这个法则。
雍正利用朱批启示官员如何做人和任职。田文镜刚被提拔为河南巡抚，感恩图报心切，雍正担心他急躁办坏事，正是顾虑及此，在其奏折中朱批“豫抚之任，汝优为之。但天下事过犹不及，适中为贵，朕不虑不及，反恐报效心切，或失之少过耳”。在另一个折子上，就田文镜处理一事不妥善，批示说“大凡临事，最忌犹豫，尤不宜迎合，设一味揣摩迁就，反致乖忤本意……今后勿更如是游移无定，随时变转，始于身任封疆重寄，临大节而不可夺之义相符也，切记勿忘”。让他不要迎合，正确理解皇上的意图，方是大臣立足的根基。这是针对具体人、事而发，此类事例很多，如在李秉忠的一个折子上批道“今将尔调任苏州织造矣。勉力供职，唯当以顾惜颜面为务”。另一折上批云“竭力保全颜面，莫负朕任用之恩，但尔等包衣下贱习气，率多以欺隐为务，每见小利而不顾品行，辜恩者不一其人，即尔奏中矢公矢椹之语，朕亦未能遭信，试勉力行与朕看”。
官员之间，特别是平级的，只有和衷共济，才能理好政事，雍正常以此考查和启示臣下。在李卫的叙及鄂弥达赴京陛见、希望令其早日回任的奏折上，雍正批示“尽心奉职之人，同城共事，焉有不彼此相惜之理，鄂弥达于驻防武臣中论，实一好将军，汝今奏伊约束驻兵之长，伊在朕前极口赞服汝之勤敏，亦出公诚。朕览之甚为欣悦，如是方好”。禅济布与丁士一同为巡视台湾御史，在他们的奏折上，雍正指示“和衷二字最为官箴之要，倘有意见不同处，秉公据实密奏，不可匿怨而友，尤不可徇友误公”。在雍正看来，不怕有不同的政见，问题在于秉公办理。
雍正用奏折表彰或训饬一些官员。雍正元年四月，江南提督高其位的请安折，雍正批道“览高其位此奏，字句之外，实有一片爱君之心，发乎至诚，非泛泛虚文可比，朕观之不觉泪落，该部传谕嘉奖之，以表其诚”。雍正在朱批中要领旨人向“模范官吏”效法，他指出“鲁论云择善而从，何不努力效法李卫、鄂尔泰、田文镜三人耶?内外臣工不肯似其居心行事之故，朕殊不解。若不能如三人之行为，而冀朕如三人之信任，不可得也。亟宜殚心竭力黾勉尽职”。雍正在朱批中训斥臣下，非常严厉。杨名时奏折论因循干誉，雍正在字里行间指出“人为流俗所渐染，每苦不自知，然所谓渐染者，不过沽名矫廉之习，其病本轻而可治，无如身既为流俗所染，而反泥古自信，认古之非者为是，则病入膏盲，难以救药也。一切姑听朕之训示”,“反躬内省，有则改之，无则加勉，不必簧鼓唇吻，掉弄机锋也”“朕因欲汝洞悉朕之居心，故走笔而谕，不觉言之矮迤而繁也”。由此可见，他是在指责杨名时犯了沽名钓誉的毛病。
雍正借用奏折评论人物，并决定或宣布官员的任用取舍。李卫奏折称仁和知县纪逐宜“过于拘禁”,不能胜繁剧之任。候补官朱永龄如上谕所说，人去得，确系诚实谨慎，但因系北方人，不熟习南方情况，恐怕难以承担仁和县重任。此外，还论到浙江知县张坦熊、云南知州张坦骢、知州张坦让的居官情形。雍正则向他评论新发往浙江的袁嗥与申成章二人。
雍正时或命人转传谕旨，又谓传错了，用朱批谕旨改过来。福建按察使刘藩长向布政使潘体丰传达谕旨，谓“潘体丰人草率，亦卤莽，因他在那里摇摇不定，朕也拿不住他”。潘体丰听后慌惧上折，转述刘藩之言，雍正阅后，说是被刘藩弄错混传了，将之改正为“潘体丰系朕物色之人，但涉于草率，办事亦鲁莽，因他主见尚在摇摇未定，朕亦未之确许，命他坚定志向，以精详和平自勉”。
雍正在朱批中对官员的除陟降调先打招呼，预告其本人，或他的主官。如在江苏崇明总兵官李灿雍正九年(1731)十月初一日奏折上朱批宣布“今命尔署理浙江总督印务，须当竭力黾勉”。雍正七年(1729)八月，广东琼州总兵官施廷专奏报香山澳洋船遭风事，雍正批示“今已调尔离琼，该镇地方一切总与尔无涉矣”。
雍正对奏折的批谕，具有很强的针对性，往往因人而异，有的事相近，而批语却大不一样。有些事有特别的机密性，雍正通过朱批谕旨下达命令，这可以说是奏折的又一项内容。查嗣庭案发，雍正在李卫奏折上批示，要杭州将军鄂弥达委派副都统傅森、李卫选派可信属官一同星速驰去抄查嗣庭的家。这是亟待执行的绝密命令，其不走颁布正式公文的渠道，为的是避免被查抄人获知消息，先行准备，破坏抄检，这样，通过奏折途径保证秘密不致泄露。
奏折内容，包罗广泛，既然涉及政策的制定和执行，涉及官员的取舍，不要说那些绝密事件的贯彻，就是这些政治事务，也决定了它的保密性。雍正一再以此要求具折人，在命鄂昌书写奏折的朱批上说“密之一字，最为紧要，不可令一人知之，即汝叔鄂尔泰亦不必令知。假若借此擅作威福，挟制上司，凌人舞弊，少存私意于其间，岂但非荣事，反为取祸之捷径也”。对禅济布的奏折，雍正在保密问题说的更为透彻， “至于密折奏闻之事，在朕斟酌，偶一宣露则可，在尔既非露章，惟以审密不泄为要，否则大不利于尔，而亦无益于国事也。其凛遵毋忽”。又向李秉忠说， “地方上事件，从未见尔陈奏一次，此后亦当留心访询；但须慎密，毋借此作威福于人，若不能密，不如不奏也”。不能保密，就不要上奏折，看来，保密是具奏的前提条件。这就是要求具折人不要声扬文件内容，同时要求领受朱批谕旨的人保守朱批的机密，不得转告他人，更不能交他人观看，只有雍正特别指令告诉某有关人员时，才令其阅读，或转传谕旨精神，若私相传述，即使是保密性较小的内容，也是不允许的。如原甘肃提督路振声将朱批中对其弟固原提督路振扬的褒语抄告其弟，路振扬又因此上折谢恩，雍正就此指出， “朕有旨，一切密谕，非奉旨通知，不许传告一人，今路振声公然将朕批谕抄录，宣示于尔，甚属不合，朕已另谕申饬。可见尔等武夫粗率，不达事体也”。雍正严格要求大小臣工保守奏折内容和朱批的机密，特别是对小臣，教导不厌其烦，并以泄密对他们不利相威胁。他考虑到小臣得此荣宠，容易擅作威福，挟制上司和同僚，造成官僚间互相猜忌，政治混乱，对专制统治不利。
对于不遵守奏折机密的人，雍正采取了必要的惩罚措施。雍正初年，封疆大吏多半派亲属或亲信在京，拆看奏折，为的是他们了解朝中情况，看此奏折合否时宜，有无墨碍，决定上奏与否，对于皇帝的朱批，他们也先行阅视，以便早作料理和应付。雍正二年(1724),雍正发现了浙闽总督觉罗满保、山西巡抚诺敏、江苏布政使鄂尔泰、云南巡抚杨名时等人的这种情况，决定停止他们上奏折的权力，以示惩罚。这样一来，需要同皇上商酌的事不好办了，杨名时等为此承认错误，请求恢复他们的密奏权，雍正也从政事出发同意了。没有处分路振声，乃因他是武人，不知书。
雍正知道，制裁不能成为主要手段，重要的是制定奏折保密制度。他采取了四项措施，一是收回朱批奏折。雍正即位的当月，命令内外官员上交康熙朱批、朱谕的上谕中，又规定： “嗣后朕亲批密旨，亦著交进，不得抄写存留”。此后定制，奏折人在得到朱批谕旨的一定时期后，将原折及朱批一并上交，放在宫中保存，本人不得抄存留底。奏折中的朱批，亦不得写入题本，作为奏事的依据。杨名时有一次把朱批叙入本章，暴露了机密，雍正指责他是有意这样办，以证明他过去泄露朱批没有罪。二是打造奏折专用箱锁。雍正于内廷特制皮匣，配备锁钥，发给具奏官员，凡有奏折，均装匣内，差专人送至京城。钥匙备有两份，一给奏折人，一执于皇帝手中，这样只有具折人和皇帝二人能够开匣，别人不能也不敢私开。为具折人不断书写奏折的需要，奏匣每员发数个，一般为四个，它只作传递奏折用，凡所上奏折只能用它封装，否则内廷亦不接受。广州巡抚常赉的奏匣被贼盗去，只得借用广东将军石礼哈的奏匣，不敢仿制。三是奏折直送内廷。奏折由地方送至京城大内，不同于题本投递办法，不送通政司转呈，若是督抚的折子，直接送到内廷的乾清门，交内奏事处太监径呈雍正；其他地方官的奏折不能直送宫门，交由雍正指定的王大臣转呈。雍正说若小臣径赴宫门送折，不成体统，其实他是为具折的小臣保密，不让人知道除了一些大员以外还有什么人能上折子。被指定转传奏折的人，有怡亲王允祥、尚书隆科多、大学士张廷玉、蒋廷锡等人，如赵向奎、鄂昌的奏折送怡亲王府，潘体丰、王溯维的交张廷玉，吕耀曾的交蒋廷锡，朱纲的交隆科多。边远地区的小臣，还有送交巡抚代呈的，如雍正命广西右江道乔于瀛将奏折交巡抚李级或提督韩良辅转送。转呈的王大臣都是雍正的亲信，他们只是代转，亦不得拆看，具折人也不向代呈人说明奏折内容，如朱纲一再在奏折中保证所奏内容绝对秘密，连隆科多“亦不敢令闻知一字”。四是雍正亲自开阅，不假手于人。折子到了内廷，雍正一人开阅，写朱批，不要任何人员参与此事。他说： “各省文武官员之奏折，一日之间，尝至二三十件，多或至五六十件不等，皆朕亲自览阅批发，从无留滞，无一人赞襄于左右，不但宫中无档可查，亦并无专司其事之人”。由于他要专断，以及奏折的保密性，不会让他人与闻，他在这里所说的是实际情况。雍正批阅以后，一般折子转回到具折人手中，以便他们遵循朱批谕旨办事，有少量折子所叙问题，雍正一时拿不定主意，就将它留中，待到有了成熟意见再批发下去。
关于朱批奏折的作用，雍正归结为两点，一是通上下之情，以便施政；二是启示臣工，以利其从政。