差徭和田赋是广大臣民对清廷应尽的义务，历来分别征收。徭役很重，为无田者力所不能负荷，加之绅衿规避丁役，差徭不均，迫使劳动者隐匿人口，逃避差役。这种徭役制度的不合理已成为雍正必须解决的社会问题。

早在明清之际，有的官员鉴于徭役制的弊病，在自己主管地区进行改革。明末，陕西户县实行并丁于粮的办法，即把丁银归入田粮征收，不再按人丁完纳。崇祯八年(1635),汉中府城固县亦实现“丁随粮行”新法，顺治十三年(1656),南郑县也推行这一方法。

康熙统治时期，农民以运动的方式表达了反对以丁派役的愿望。浙江宁波府农民提出“随地派丁”的主张，富豪反对，相持不下。杭州府民人王之臣报告产少丁多，赔偿不起。钱塘、仁和两县，把有产业的称为“乡丁”,无产业的称为“市丁”,或曰“门面光丁”,外来流寓之人称为“赤脚光丁”,各自承担丁役，光丁无产应役，承受不起，要求“从田起丁，人不纳丁"。布政使赵申乔不允许，贫民愿望不得实现，斗争不辍。

在这种情况下，一些官僚比较深刻地认识到丁役问题的严重性，主张改变役法。曾王孙提出丁随粮行可以去三弊收三利的见解。他说，实行丁差，必须不停地编审，但是也得不到人丁的实情，还是出现耄耋为丁，强壮为黄小的弊病；人丁本应死绝除名，但官吏舞弊，使素封之家不任丁役，贫苦人无丁而有丁徭；穷人承担不起，或逃亡，或拖欠，官府得不到实惠，还害得里甲赔偿，官员被惩责。他认为实行丁随粮办有三个好处：买田的人增加田赋随着增添丁役，则卖田的粮去丁亦去，没有包赔的痛苦；以粮派丁，官吏不能放富差贫，可以澄清吏治；无税粮的人口不再受丁银的拖累而逃亡，可以安心在乡从业。学官盛枫明确提出丁课均入田税的主张，他说，把一县的丁银平均分摊到全县田亩中，每一亩所增加的有限，不是大毛病，而贫民则免除供输，会使国课有保障，官员考成无问题，这是“穷变通久之道”。反对丁随粮办的官僚也很多。邱家穗讲出两条理由：一是丁佛于粮，将使游手之人无所管羁；二是穷人富人都是人，都应有役，佛丁入粮，使贫者游堕，让富人代赔他们的丁银，也是不公平。他站在富人的立场，坚持丁，粮分担。

康熙当政实行滋生人丁永不加赋的政策以后，丁役的问题更突出了。康熙宣布以康熙五十年(1711)的人丁数为基准征收丁银，以后不论增添多少人丁，也只收那些丁银，不再增税。这项政策在中国赋役史上具有重要意义，它把人口税固定下来，对于后世不断增加的人丁来讲，减少了丁银负担量，有利于劳动力的增殖。但是原来丁、粮分征，丁役不均的积弊依然如故，而且出现征收方法的新问题。人口总在不断变化，有的户有死亡，有的户有增添，这项政策实行后，如何在具体的民户中开除旧的丁银额、增添新的丁银额就不像以前那样简单了。死亡和新增人丁数目绝不会相等，往往新增的多，这就不能用某一个新丁接替已死人丁的差徭。不仅如此，由于人丁的增多，原有人丁的负担也要相对减少，这就需要重新计算每一个人的丁银量，还需要随着人丁的变化不断地计算，而这不是一件容易办到的事情。因此随同滋生人丁永不加赋政策的实行，必颇寻求落实人丁丁银的具体办法。御史董之燧在康熙五十二年(1713)就敏锐地感到这个问题，从而建议把丁银总数统计清楚，平均摊入到田亩中，按亩征收。户部讨论了他的建议，认为那样改变丁、粮分别征收的老办法，变化太大，不能实行，但是他提出的问题又不能不解决，就让广东和四川两省试行。于是四川实行“以粮载丁”的办法，于征粮赋中带收丁银。广东丁银按地亩分摊。大约在这时，河南的太康、汝阳等十一州县也实行“丁随地派”,浙江常山知县张德纯编审时“均丁于地”,收到“民困以苏”的效果。

即使到这时，持反对意见的仍很多，福州人李光坡可谓代表了。该地官员议论实行按田派丁，李光坡极不赞成，他除具有邱家穗的观点，又认为滋生人丁永不加派政策使丁银固定，官吏不能放富差贫了，若按田亩派丁，各地亩积大小不同，做不到平均，若依田粮派丁，则税粮有轻重不同，又不能不出现偏枯。他还认为丁并于粮，实行久了，或者会以为有粮赋而没有丁银，会添设丁课，形成加赋的大害。撇开他的顽固态度不讲，他提出了实行丁并于粮可能碰到的问题。

终康熙之世，改变役法与维持旧法的两种主张争执不下，把事情拖了下来。雍正即位后，就面临着这个棘手的而又必须解决的问题。

首先触及这个问题的是山东巡抚黄炳。他在雍正元年(1723)六月奏请按地摊丁，以苏民困。他与曾王孙、盛枫等人有所不同，身任封疆大吏，更感到丁、粮分征下贫民逃亡问题的严重性，他认为有地则纳丁银，无地则去丁银，使贫富负担均平才是善政，因而主张丁银摊入地亩征收。雍正则认为"摊丁之议，关系甚重",不是可以轻率决定的，不但没有接受他的建议，反而责备他“冒昧渎陈”,告诉他把一省的刑名钱谷办理好是正事，这时谈改革是事外越例搜求。一个月后，直隶巡抚李维钧以有益于贫民为理由，奏请摊丁入粮，他深知有力之家不乐意这样办，可能会出来阻挠，而户部只知按陈规办事，也不会同意，因此要求雍正乾纲独断，批准他实行。雍正不再像对待黄炳那样，把他的奏章交户部讨论，同时指示“此事尚可稍缓，更张成例，似宜于丰年暇豫民安物阜之时，以便熟筹利弊，期尽善尽美之效”。他把丁归田粮视为要事，主张慎重处理，筹谋善策，倒不是反对改革。九月，户部议复，同意李维钧的建议。雍正还不放心，命九卿詹事科道共议，诸臣提出几个问题，一是与李光坡所见相同，亩有大小，按亩分摊，并不平均；二是有人卖田，必先卖去好田，剩下次田，再完丁银就有困难；三是有人卖田而代买主纳钱粮，这就还要代纳丁银。就此，雍正指命李维钧详细规划此事，一定做到对国课无损、对穷黎有益，让人挑不出毛病来。李维钧回奏准备把地亩分为上中下三等，丁银按地亩等级摊入，不至于好坏地负担不均。雍正称赞他“筹度极当”,准许他在雍正二年(1724)开始实行。但是李维钧害怕雍正反悔，于十一月又奏称他遭到“权势嫌怨”,感到孤立。雍正知是为己而发，告诉他“蓦直做去，坦然勿虑，若信不得自己，即信不得朕矣。朕之耳目岂易为人荧惑耶”。丁归田粮的问题，从黄炳六月提出，到十一月雍正决心实行，历时半年。这一场讨论，是康熙年间争论的继续，只是前朝悬而未决，而到了雍正朝很快作了抉择。就雍正态度来看，他从消极转变到积极，从反对变为支持。雍正之所以如此，是由于他本着为政务实的精神，吸取臣僚的正确意见，作出果断的裁决。就此而论，丁归田粮制度的建立和实行，最后决策者雍正起了积极的作用。

直隶的事情决定之后，雍正指示黄炳向李维钧了解实施情况，黄炳表示第二年春天就题请实行，次年果真实现了他的愿望。雍正二年十二月，云南巡抚杨名时奏报他的辖区“子孙丁”的严重情况：有的人户早已没有寸椽尺土，人丁也不兴旺，但丁役册上有多人的丁役，累代相仍，编审时也不予减除，使孤贫之丁承继先人的徭役。杨名时表示要改变这种不合理的现实，向直隶学习，使丁从粮办。雍正批准了他的奏请。同年，浙江官员在原来部分州县摊丁入粮的基础上，准备全面推行。这时，田多的富人不同意，到巡抚衙门喊叫阻拦，巡抚法海惊恐地表示暂不实行。而无田的穷人很不满意，聚众到抚院请愿。实行和反实行的两种势力激烈地斗争着。雍正四年(1726)七月，当乡试之时，绅衿聚集千余人到钱塘县衙，不许推行摊丁入粮，并勒令商人罢市。巡抚李卫采取了强硬的手段，平息了骚乱，使十几年来争执不定的摊丁入粮制度在全省推行。同年四月，田文镜在河南进行编审，部分贯彻摊丁入粮精神，把没有土地的少壮农民的应纳丁银，着落到地多粮多的人户。八月题请推行并丁入粮，雍正批准他于下年实行。在此后的两年内，福建、陕西、甘肃、江西、湖北、江苏、安徽等省陆续实行丁归粮办的政策。只有山西到了雍正九年(1731)才开始试行，到乾隆中逐步实现。此外，奉天府民人入籍增减变化较大，仍旧执行丁、粮分征政策。

摊丁入粮，从康熙统治期间辩论是否实行，到雍正决策施行及制定法规，再到乾隆中在全国彻底实现，历时半个世纪。这一过程表明，它的实现是斗争的结果。

摊丁入粮，使有土地的人增加了赋税，而“贫者免役” “贫民无厘毫之费”,这是利贫损富的办法。对这一点，雍正很清楚，他说“丁银摊入地亩一事，于穷民有益，而于绅衿富户不便”。他的臣僚也明白，所以李维钧讲权势厌恶他，福建布政使沈廷正也说“丁银归并地亩，于穷黎有益”。可见，雍正君臣实行摊丁入粮，是有意识地压抑富户，扶植贫民，改变过去丁役不均，放富差贫的情况。

但是，更重要的是丁、粮合并征收，使政府的丁银收入有了保证，因为纳粮人完成丁银的能力，远远超过无地的农民。保障丁银的征收，这才是雍正的真正目的。

不管怎么说，丁归粮办，是缓解贫富分化的利国利民之策。

由此可见，摊丁入粮制度的确定，是中国赋役制度史上的一次重大改革，是值得重视的历史事件。