第二次世界大战以后，各国的学生资助制度均有所发展，国情不同，其具体资助模式也会有所差异。概言之，世界范围内主要存在三种代表性较强的学生资助模式：第一种是“免费高等教育+助学金资助模式”，简称“助学金模式”（Tuition Free Grants），以英国和苏联为代表，包括世界上的前社会主义国家、德国等发达资本主义国家、非洲新兴的一些独立国家和一些富有的中东产油国，但英国模式与苏联模式之间仍有所不同。第二种是“收费+贷学金模式”（Tuition with Loan Aid），采用这类资助模式的国家主要有日本、新加坡、拉美一些国家。第三种是“混合资助模式”（Mix-subsidization Model），以美国为代表，还包括加拿大、澳大利亚、新西兰等国家。除这三种主流模式外，以瑞典为代表的北欧国家一般采用“免费+贷学金模式”（Tuition Free with Loan Aid），西班牙等南欧国家一般以间接资助为主。世界各国学生资助政策模式及变革趋势如图10-1所示。本节主要介绍和比较英国、日本、美国的学生资助政策模式。

图10-1 20世纪70年代以来世界大学生资助政策模式的变革趋势

一、英国高等教育改革前后的资助模式

1.英国高等教育资助制度改革

从资助政策变迁的角度来看，英国高等教育资助模式可划分三个阶段：“免费+助学金”阶段、“低学费+助学贷款”阶段及“高等教育学费成本分担+助学贷款”阶段。英国是实施“免费+助学金”模式时间最长的发达国家。以1902年《教育法》的颁布为开端，直至20世纪80年代，英国对本国学生一直实行“免费+助学金”的资助制度，学生无须承担高等教育的投入成本，同时能够获得政府给予的生活费资助。但随着新一轮世界范围内学生资助制度的改革以及英国政府本身面临财政危机，英国的资助模式也进入改革的旋涡之中。

1988年公布的白皮书《有限贷学金方案》（The White Paper：Top-up Loans for Students）标志着原有的“免费+助学金”资助模式逐渐被放弃。虽继续沿用免学费制度，但对以往全额资助的生活费部分改为提供生活费及实施生活贷款并行的制度。规定个人可以通过抵押贷款解决一半的生活费，另一半生活费由政府补助或由父母支付。免学费制度直至政府采纳《迪尔英报告》（The Dearing Report，1997）的建议正式宣告结束，英国开启高等教育收费制度改革。自1998年起，高校向学生收取每年1000英镑的统一标准学费，政府也取消了学生的生活费补助，建立起以未来收入为基础的贷款制度[5]，英国高等教育进入“低学费+助学贷款”的资助模式阶段。学生的还款数额与未来收入挂钩，毕业后按工资收入的百分比（统一的比率）通过税收体系来收取。因此，未来收入低的学生还款数额低，而未来收入高的学生还款数额高，但不会超过所借贷款及其利息之和，一旦还款达到这个数目，就可终止还贷。这种以未来收入为基础的贷款仍是零利率的，政府的财政负担依然没有减轻。此外，高等教育入学率明显提升，政府公共财政支出压力不断增大，加之大学生作为高等教育受益者应分担高等教育成本这一观念被更多人认同，英国“低学费+助学贷款”的模式需要做出相应的改变与调整。2003年1月，《高等教育的未来白皮书》（A White Paper：The Future of Higher Education）出版。根据这份白皮书，2006年后，高校可以根据自己的需要自由收取0～3000英镑的差额学费，这笔费用可以在学生毕业后以税收的形式通过毕业生支付体制来偿还（仍然是零利率）。此后，因金融危机对英国经济的冲击，2010年英国议会釆纳《确保英国高等教育的未来可持续发展》建议，削减高等教育经费，提高大学学费上限，计划从2012年开始把大学学费上限由3290英镑提高到9000英镑。同时，为了促进教育机会公平，在实行高额学费的同时，为解决收费给不同利益群体带来的问题，英国政府和高校也建立了较为完备的资助体系。可以认为，自2006年起，英国高等教育学生资助制度实际上是按照成本分担理论的理念在进行操作。英国学生资助情况相关变化如表10-1所示。

表10-1 1990年以来英国学生资助政策变化

2.资助的类型和对象

根据《安德逊报告》建议制定的英国《1962年教育法》（Education Act of 1962）规定，英国的大学生资助分为两种：一种为“义务性资助”（Mandatory Awards），指地方政府必须依法向所有符合法律规定者提供资助；另一种为“斟酌性资助”（Discretionary Awards），指地方政府有权对个案进行研究并决定是否提供、提供多少的资助。不同性质的资助有着不同的资助对象。义务性资助的获得者必须是英国公民或者已经在英国居住至少3年的长期外国居民，接受义务性资助的学生必须是在政府认可和拨发教育经费的大学或其他院校中“学习指定课程的学生”。学生在其正常的大学学习年限以内都能够获得义务性资助，实际上英国绝大部分全日制大学生都能够获得义务性资助。伍德霍尔（Woodhall，1978）的研究结果表明，1969年英国90%的大学生获得了义务性资助。[6]斟酌性资助的授予对象是不符合义务性资助资格的大学生，或者未满法定居住年限，或者所学课程短于两年，或者学习的不是全日制课程等。对于这些学生，地方政府可以酌情处理，决定资助学生部分学费、全部学费、部分生活费，甚至是全额资助。总体而言，英国是发达资本主义国家中学生受助比例最高的国家。

英国高等教育学生资助政策主要惠及全日制学生和非全日制学生。其中非全日制学生需要在一学年里学习与全日制学生同等的至少25%的课程内容，即课程强度不低于25%才能获得资助。[7]针对全日制学生和非全日制学生的资助方式和资助力度也有很大差异。对于学费资助，全日制学生和非全日制学生均能享受，但资助力度不同；对于生活费贷款、助学金和特殊补助，则只有全日制学生才能享受。此外，学生是否有资格获得资助还取决于一些因素：所在的大学或学院、研修的课程内容、以前是否研修过高等教育课程、年龄、国籍或者居住身份。[8]

3.资助的结构和强度

（1）学杂费资助。英国的学生资助一般由学费和生活费资助两部分构成，但直到第二次世界大战结束以前，英国的学费仍主要由学生自己缴纳，只有少数经济困难者经地方政府调查认定，由地方政府为学生向所在大学缴费。到1963年，这种状况得以彻底改变，所有有资格享受义务性资助的学生，学费完全由地方政府直接交给大学，学费资助的具体内容包括学费、注册费、考试费、毕业费、学生会会费和“其他强制性学习费用”。与苏联模式不同的是，政府不直接给学校拨款，而是根据学生入学数代学生向所在学校缴纳全部学杂费，这样有利于摆脱政府对于大学的过分控制，是“选择自由”资助理念的体现。由于政府缴纳了全部的学杂费，英国本国全日制本科生实际上都在享受“免费的高等教育”（Free Higher Education）。关于学费的资助强度，在全日制大学生内部，或在全日制和非全日制的大学生之间资助强度均不同，如表10-2所示。[9]

表10-2 2016—2017学年全日制与非全日制大学生学费贷款最高限额比较

（2）生活费资助。英国政府不仅向本国全日制大学生提供全部的学杂费，而且还提供高标准补助其生活的助学金。《安德鲁报告》要求政府向学生提供的助学金应该满足学生三方面基本需要，包括基本食宿费用、书籍文具衣物费用、交通旅行费用，此外还提供免费的医疗服务和国民社会保险。生活费资助面向的是全日制英国学生，非全日制学生、欧盟学生以及年龄超过60周岁的学生都没有资格申请。学生能够申请到生活费贷款的额度取决于家庭收入、居住地、学校所在地以及课程开始的时间，学生在最后一学年申请到生活费贷款的额度较低。另外，如果学生同时申请了生活补助金，那么其所能申请到的生活费贷款额度将会降低，且生活费贷款在课程结束之后需要偿还。新入学的全日制学生可申请到的生活费最大额度如表10-3所示。[10]

表10-3 新入学全日制学生生活费贷款最高额度

（3）助学金的发放步骤。英国助学金的发放主要分两部分进行：一部分为起码助学金，是向所有全日制本科大学生提供的助学金，不论贫富都可以获得。另一部分助学金主要是根据学生的经济状况发放的，需要首先测算出学生家庭的经济状况——主要是家庭上年剩余收入，然后根据学生家庭经济状况确定家庭应该分担的学生生活费，这样就可以确定第二部分助学金的发放金额。

步骤一：上年剩余收入=上年总收入-购房分期付款-其他可扣除费用；

步骤二：由上年剩余收入对照相关标准确定家庭应分担的生活费，该标准由中央政府每三年公布一次；

步骤三：应获第二部分助学金=地区标准生活费（或最高助学金标准）-家庭应负担生活费。

二、日本的收费与贷学金模式

日本是世界上较早实施高等教育资助政策的国家，也是国际上资助体系运行最为有效的国家之一。几十年来，日本在学生资助政策方面虽然不乏改革，但始终坚持以贷学金为政府资助的基本方式，长期实行上大学缴费、以贷学金为主要资助办法的学生资助政策，是典型的“收费+贷学金资助模式”，这一资助模式成熟于1984年的学生资助制度改革以后。

1.资助管理机构与贷学金类型

1943年，日本成立了专门负责国家助学贷款管理机构的“日本育英基金会”（Japan Scholarship Foundation，JSF），2004年改名为“日本学生支援机构”（Japan Student Service Organization，JASSO），主要负责高等教育助学贷款的运行实施，对获得贷款的学生进行指导，向学生提供咨询等工作，已有70多年的历史。由该会发放的资助称为“日本育英会奖学金”（JSF Scholarship），或称为“日本育英贷学金”（Student Loan by JSF），实质都是贷学金。其发放的贷学金有两种类型：第一种贷学金是不计利息的，主要供出身贫寒、经济困难、最需要资助的学生借贷，学生无须归还利息，每年可借贷52万～76万日元；第二种贷学金是计利息的，选定基准更为宽泛、灵活，还款年利率可根据经济形势有所变动，被称为“21世纪希望计划奖学金”（Hope 21 Plan Scholarship），变动利息最高可达3.0%，2003年为1.8%，并有四个档次可供选择，每年可借贷36万～120万日元。

2.借贷资金来源及构成

1984年改革以后，日本育英会的贷学金的资金来源主要包括三部分：一是政府拨款，每年政府财政拨款约占资金总额的40%；二是借贷资金的回收部分，由于对贷学金的管理回收效率较高，进入20世纪90年代以后，每年回收的资金约占资金总额的40%；三是向其他机构借贷，主要是为了发放第二种有息贷学金，由育英基金会向日本大藏省财务投资与信贷机构贷款，然后再转贷给学生。

3.育英基金会贷学金的发放与回收

育英贷学金的发放有一套完整的程序和管理制度，一般包括财政预算、预约申请或直接申请、院校调查与审核、育英会调查、批准并设立学生账户等程序，其中最重要的是贷学金的审核标准。第一标准为学生家庭经济状况，主要考虑居住地和求学地消费水平、家庭收入、家庭人口和其他特殊情况等因素；第二标准是学生品行，考察学生的进取心、意志、责任感、有无良知、个人信用等因素；第三标准为学生的学业成绩；第四标准是学生健康要求。严格而合理的审核标准使得日本贷学金的发放富有成效，保证了最需要资助群体能够获得主要的资助。日本文部省1994年的《全日本学生生活调查报告》显示，平均各阶层有20%的学生获得资助，相对来讲，500万日元以下收入家庭的学生获得的比例较高，在50%～60%，如表10-4所示。在贷学金的归还方面，一般归还期限为10年，公立院校毕业生一般在11年内还清，私立院校一般15年还清，医科、研究生等资助较多者一般最长可以20年还清。可以一次还清，也可以以“一月”“半年”“一年”为单位分期付款。为保证资金有效回收，毕业生毕业前都要签署还贷保证人、还贷连带保证人证明书，签署借贷收据、还贷计划书，并建立了有效的法律保障制度。

表10-4 1994年日本贷学金获得者的家庭收入阶层分布情况

4.其他方面的资助

日本民间机构的学生资助规模也十分庞大。文部省公布的1999年育英奖现状调查表明，提供奖助贷学金的团体共有1845个，接受其资助的学生达8万人，资助总额达316亿日元。提供主体中有53%为教育机关，37%为公益法人，21%为地方政府，23%为个人或其他，年生均获取金额大约为33万日元，其中大部分为贷学金性质。在大学学费减免方面，根据文部省学生生活调查（1996年）估计，国立大学的学费减免率大约为8%，私立大学则为2%。虽然减免学费与大学设立奖助贷学金制度的普及程度较高，但实际获取比例和金额都不高。2001年文部省公布的学校法人经营状况调查报告指出，私立大学中能够减免学费的学生在432所高校中不足1万人，而在校生达192万人，获得大学设立的奖助贷学金的学生也不足5万人，可见获取比例较低。[11]近年来，虽然日本公私立大学学费以及其他求学费用的节节攀升，但整个学生资助水平仍然停留在20世纪90年代的水平，对大学生资助乏力的批评之声在日本国内日盛，日本学生资助政策同样面临艰难的抉择之路。

三、美国的混合资助模式

长期以来，美国政府实施的大学生资助政策是多种资助理念并存、多渠道资金并用、多种资助方案同时实施的混合型学生资助政策。虽然美国实行高等教育收费政策，且公、私立高校收费标准高低有别，但包括奖学金、助学金、贷学金、工读等资助方式并存的混合学生资助模式却愈发成熟。尽管不乏各种改革调整，但基本上形成了一套相对稳定且有效的学生资助制度。

1.多元化的资金来源和资助资金投向

体现多元资助理念的混合资助模式，反映在美国大学生资助的资金上，就是资金来源的多元化和资助资金投向的多元化。通过2011—2012年美国大学生资助来源结构图可以看出，美国目前的大学生资助资金来源多元化，大致可以分为四个板块，即联邦政府资金、州政府资金、高等院校资金以及其他慈善团体资金（私人部门/雇主资金）。[12]2014年，美国联邦政府承担了资助金额的70%，高等院校承担约20%，私人部门与雇主承担约10%，而州政府不到1%。[13]与2003年相比，联邦政府资助比例提高了5%，而州政府比例则下降了5%。2003年美国学生资助金来源结构如图10-2所示。由此可见，美国联邦政府提供的资助最多，在学生资助事业中占主导地位；相比之下，美国各州政府提供的资助金额却很少，这与各州将大量高等教育经费投入到公立大学的日常经费和基建经费中有关；各高等院校投入的资助金额规模仅次于联邦政府，约占资助总额的五分之一，当然这也与争夺优秀生源和学费政策有关；另外，来自美国民间其他各类慈善团体如私人部门与雇主的捐助资金也有一定规模。在资助资金的投向上，主要投向贷学金、助学金、工读以及奖学金项目。受“成本分担”等新的资助理念以及学生资助制度改革的影响，美国的资助结构也发生了较大变化，如图10-3所示。

图10-2 2003年美国学生资助金来源结构

图10-3 美国联邦政府资助的结构变化

1970—1989年，贷学金和助学金在整个资助结构中所占的比例发生改变，美国的贷学金在总资助中所占比例呈上升趋势，而原来占绝对多数的助学金比例却呈下降趋势。1990—2009年，贷学金的比例约为60%，包括奖学金、助学金在内的赠予型资助只有大约40%，而2009年之后，这一比例大致在50%～55%。从近十几年的数据可以看出，联邦政府资助总金额增长幅度逐渐放缓，2011—2014年甚至呈下降趋势；贷学金和助学金的变化趋势整体与联邦政府资助总金额变化保持一致，其中贷学金占总资助的比例要高于助学金比例；教育税收优惠资金也在迅速上升之后趋于平缓。相比之下，工读资金变化较小，如图10-4所示。

图10-4 联邦政府1994—2014年资助结构变化

2.多样化的资助方案

美国50多个州、3000多所高校的具体学生资助方案和项目不计其数、多种多样，这里仅介绍美国联邦政府的几种主要资助项目，包括助学金方案、贷学金方案、工读方案、奖学金方案。

（1）助学金方案。“佩尔助学金”（The Federal Pell Grant），是由1972年《高等教育法修正案》设立的，是美国最大的助学金项目，它旨在向低收入家庭学生提供一个资助的“基础”，即只有家庭收入低于联邦教育部规定水平的学生才有资格获得这项助学金，但提供给低收入学生的资金并不能抵消他们所需的全部教育成本或解决全部经济困难，只是提供一个基础，帮助其解决一部分资金问题。

“联邦补助教育机会助学金”（Federal Supplemental Educational Opportunity Grant），由1965年《高等教育法》设立，其资助目标是那些经济特别困难、家庭做贡献最低的大学生。每一个接受“联邦补助教育机会助学金”的学生通常同时接受“佩尔助学金”。联邦教育部保证每一个符合条件的学生都获得“佩尔助学金”，但并不保证所有符合条件的“特别困难的学生”都获得“联邦补助教育机会助学金”。“联邦补助教育机会助学金”目前的资助数额为每年100美元到4000美元。

（2）贷学金方案。“联邦帕金斯贷学金”（Federal Perkins Loan，PFL），最初是由1958年《国防教育法》确定的，原名为“国防贷学金”（The National Defense and National Direct Student Loan），目的是为了国家利益，资助贫困学生，造就国家所需要的专业人才。资助对象是家庭经济状况最低下的学生，其特点是利息率低（现年利率为 5%），有弹性的还贷条件。

“联邦斯泰福贷学金”（Federal Stafford Loan，PSL），由1965年《高等教育法》设立，原名为“国家担保贷学金”（Guaranteed Student Loans），是美国最大的大学生资助项目，其资助对象是有经济资助需要的学生，比“特别困难”“家庭经济状况最低下”的对象更加宽泛。所有认为需要资助的学生都能申请，并都有可能获得。该项目利用商业银行系统将钱贷给学生，由各州的教育担保机构代表政府担保。“联邦斯泰福贷学金”提供两种贷学金：一种是贴息贷学金，它以学生的家庭经济状况为依据，在学生开始还贷和延期还贷期间，学生不必付利息，而由联邦政府付息；另一种是无贴息贷学金，从贷学金借贷开始直到还完所有的贷学金期间学生都要付息。

“联邦学生家长贷学金”（Federal PLUS Loan），由1980年《高等教育法修正案》设立，由政府担保，凡是有子女在大学学习并有良好银行借贷记录的家长，都可以向参加此项目的商业银行申请借贷，其利息每年不同，但政府规定利率不得超过9%，属于市场优惠利率贷款。每年借贷的最高额是“学生的教育成本减去家长应该能够支付的费用后仍然缺少的资金数”。

“联邦直接学生贷学金”（Federal Direct Student Loan），是1994年7月才开始实施的，联邦教育部是这一贷学金的借贷人。根据规定，联邦教育部每年拨款至部分大学，学生从大学得到贷学金，毕业后直接将款项交还给联邦教育部。这项贷学金的借贷条件与“联邦斯泰福贷学金”相似，也包括贴息与无贴息贷学金。

（3）校园工读方案。“工读方案”（Federal Work-study Program），起初由1964年《经济机会法》设立，1965年《高等教育法》颁布后由教育部管理，政府资助金大大增加。方案规定大学生由学校安排，在学校、政府以及私立非营利性机构从事公益性工作，可获得“工读方案”提供的工资，还规定其最低工资不得低于美国“最低工资标准”，即每小时不得低于4.5美元。

“国家服务信托法案”（National Service Trust Act），是克林顿政府在1993年推出的一个鼓励学生参加社会服务、获得报酬、克服经济困难的方案。具体操作办法是：每个学生在4年中可以参加1700小时社区服务，获得4725美元的工资、至少7400美元的生活津贴和其他津贴。

（4）奖学金方案。美国中央财政资助体系中有三大主要奖学金计划：一是“罗伯特·伯德荣誉奖学金计划”（Robert C.Byrd Honors Scholarship Program），奖励学业杰出且有发展前途的优秀生，每年1500 美元，可持续4年，每个州不少于 10个名额；二是“全国科学奖学金计划”（National Science Scholars Program），奖励那些在中学期间在物理、生命科学、工程等领域显示出杰出成绩和才能且又在大学中继续学习这些专业的学生，每个国会议员区设2个名额，最高奖学金可达一年 5000 美元；三是“保尔·道格拉斯教师奖学金计划”（Paul Douglas Teacher Scholarship Program），获奖者必须是所在班级中的前10名且在毕业后从事教师职业者，另一条件是获一年奖学金一般要在教师岗位上服务两年，奖学金金额最高为 5000 美元。

3.“资助包”式实施方案

所谓“资助包”（又称“一揽子资助”，Financial Aid Package）是指把提供给学生的全部资助，即把所有的联邦政府的、非联邦政府的各种资助，如奖学金、助学金、贷学金、校园工读混合成一个“包”，以便协同帮助学生解决困难。[14]其核心是大学通过规范合理的配置，使每个学生都能够获得与其困难程度相称的经济资助。1965年《高等教育法》颁布以后，美国国会制定了更为权威的配置“资助包”的“国会方法”（The Congress Method），以便更好地计算每个学生应该获得多少资助。此方法包括以下几个核心步骤。

步骤一：有经济资助需要的学生填写 《联邦大学生资助自由申请》（The Free Application for Federal Student Aid，FAFSA）。表格中包括学生家庭收入、意欲申请的学校等多方面的个人信息。

步骤二：计算学生的“上学成本”（Cost of Attendance）。学生的“上学成本”由学校公布，主要考虑五项指标，计算公式是：上学成本=学费与杂费+书费文具+食宿费+交通费+其他个人生活费用。因学生就读的学校不同，其“上学成本”也有所不同。

步骤三：计算学生“家庭应做贡献”（Expected Family Contribution，EFC）。学生“家庭应做贡献”，即家长应该为子女上大学承担多少经济责任，由家庭收入、家庭财产积蓄、家庭人口、家庭成员健康状况等因素综合决定。其计算公式是由法律规定的：家庭应做贡献=（家庭收入+财产+学生个人积蓄）-（平均生活开支×人口）。由于计算比较复杂，大学委员会核算出美国各地区的参考标准，高等院校和学生家庭都可以根据这个标准来估算。

步骤四：计算学生的“经济资助需求”（Financial Need）。学生的“经济资助需求”，即学生应得资助金额。每所学校的大学生资助负责人利用《学生资助报告》（The Student Aid Report，SAR）的信息，用学生的“上学成本”减去学生的家庭预期贡献、联邦佩尔助学金额以及学生从其他途径获得的资助数额，从而形成一个大学生“资助包”，依据“资助包”确定学生资助的类型和数额。其计算公式是：经济资助需要=上学成本-学生家庭应做贡献—联邦佩尔助学金额-学生从其他途径获得的资助数额。

步骤五：按学校公布的“资助包”、基本配比标准和学生经济状况向学生提供混合资助，并报告其他资助且及时进行资助调整。如果发现学生隐瞒其他途径获得的资助，就有可能取消其全部资助资金。

总之，美国的混合资助模式相对成熟且富有效率，其“资助包”和“国会方法”虽是具体操作问题，但却是美国混合学生资助政策得以实施和继续的关键，值得我们认真研究并合理借鉴。

四、学费与资助政策变化的世界对比

根据学费的高低以及资助的强弱，可以将两者之间的关系划分为四种不同的组合模式，分别是：高学费/高资助政策、高学费/低资助政策、低学费/高资助政策和低学费/低资助政策，如图10-5所示。[15]

图10-5 世界各国学费和学生资助动向

从图10-5中可以看出，由于近代大学多为公立大学，国家几乎承担了所有教育费用，因此传统上各国的公立大学大多采用低学费/高资助或者低学费/低资助政策，只有少数私立大学采用高学费/高资助（如美国私立大学）或高学费/低资助政策（如日本私立大学）。

随着资助理念的变化特别是教育成本分担原则的提出以及高等教育财政状况的日益紧张，各国纷纷变革自身的学费与资助政策，英国大学、中国公立大学、非洲大学以及美国公立大学都纷纷向高学费/高资助政策模式转变，日本国立大学、中国私立大学也向高学费/低资助政策靠拢，欧洲大学则相对折中，寻求一种学费与资助较为均衡的政策模式。这一系列政策变化的集中趋势是低学费向高学费政策的转变，高等教育收费趋势日益明显。究其变化的原因，一是成本分担理论要求学生个人和家庭承担更大比例的高等教育成本；二是为了缓解日益紧张的高等教育财政和高校经费短缺的状况；三是高等教育大众化带来人才培养理念的变革。具体来看，各种模式之间相互转换的原因更为复杂，图10-6中列举了其中主要的几种原因。

图10-6 学费/学生资助政策的变化原因