教育信息公开，是指教育部门（主要是教育行政部门与学校，也包括相关政府机构），在履行职责过程中产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息，只要不涉及国家秘密、商业秘密与个人隐私等不宜公开的内容，都应该向社会公开。教育信息公开是个系统工程，主要涉及信息公开的主体、信息公开的内容、信息公开的方式、信息公开的保障四个方面。
一、教育信息公开的背景
（一）信息公开是世界行政改革的主要趋势之一
“自二战结束以后，一场以行政公共信息公开为核心内容的改革在全球范围内兴起。为实现行政公共信息公开的制度化和规范化，美国、法国、加拿大、澳大利亚等西方主要资本主义国家和日本、韩国等亚洲国家都先后制定了统一的信息公开法。毫不夸张地说，行政公共信息公开已经成为时代的潮流。”[14]截至目前为止，世界上已经有40多个国家或地区制定了信息公开法，采用了政府信息公开制度。
（二）信息公开是我国转变政府职能的重要组成部分
当前我国政府改革的重点是转变政府职能，强调从全能政府向有限政府转变，从管制型政府向服务型政府转变，从暗箱行政向透明行政转变，从免责行政向责任行政转变，并最终建立和形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制和政府运行机制。“公开是现代社会的一项基本特征，它有别于传统社会惯有的封闭、独断、暗箱操作，体现了民主、开放、科学决策的现代管理新思路。”[15]
党的十五大提出“政务公开”；党的十六大把建设社会主义政治文明作为小康社会的重要标志，提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”；党的十六届三中全会提出“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。在十届全国人大会议上，把政治文明与物质文明、精神文明一起写入了宪法。社会主义政治文明的本质和核心是人民群众当家作主，享有管理国家和社会的权力；而没有政府信息公开，就很难做到实质性的政治参与，人民群众的主人翁地位就无法保证。从这个意义上讲，没有政府信息公开，就没有真正意义上的社会主义政治文明。
（三）入世为中国政府信息公开提供了契机
“信息公开和信息自由成为世贸规则的基本要求和各国政府规制改革的主导方向。加入世贸组织对我国政府经济规制改革的重大挑战便是如何促进信息公开，确保企业和消费者的信息自由权。”[16]我国加入WTO后，在教育服务领域上，我国除了特殊教育服务（如军事、警察、政治和党校教育）和国家义务教育之外的其他教育领域都做出了开放的承诺。应该说，与其他国家相比，我国教育服务贸易的开放程度是相当大的，涉及了大多数教育领域，尤其是普通教育系统和职业培训系统，开放程度相当可观。我国教育服务贸易的开放意味着教育领域也必须履行世贸体制当中有关信息公开与政策透明的要求与义务。
（四）社会危机加速了信息公开的进程
中国人民大学法学院行政法学专家莫于川教授认为，政府信息公开是一种观念的革命，而政府官员的观念还存在传统惯性。传统观念的转变不是一两个月就能够完成，甚至不能依靠政府官员自觉的行为。事实上，它往往是这样一个过程：出现了因为没有及时公开信息而造成重大损失或严重伤害到民众利益，从而引起相当不满的典型案例，被曝光了，失职官员被惩处了，带来相当大的触动，政府进而有了公开的意识。[17]如果没有SARS这场灾难，中国政府信息公开中存在的问题不会暴露得如此清晰而彻底。[18]鉴于SARS教训，国务院在2003年5月中旬制定和颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，明确规定任何单位和个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报；规定国家建立突发事件的信息发布制度，应当向民众及时、准确、全面发布信息。[19]
教育领域的安全事故也时有发生。北京市教委制定的《北京中小学生人身伤害预防与处理条例》第十条规定：事故发生后，学校应当在24小时内将有关情况报告学校所在地的区、县教育行政部门；属于重大事故的，应当在2小时内报告区、县教育行政部门及有关部门，区、县教育行政部门接到报告后，应当在2小时内报告同级人民政府和市教育行政部门，并及时派人指导、协助事故处理。[20]
（五）教育信息不透明问题严重
信息不透明问题在教育领域非常普遍。如招生录取、职称评定、基建采购、人事安排、选拔干部等过程中的暗箱操作，义务教育达标率、高校就业率等数据造假，学校发布虚假广告，学历与学位证书造假，考试分数公布权的垄断与寻租等。
案例4 考试分数公布权的垄断与寻租
近年来，关于教育部门将考试分数的公布权当作商品一样加以出售的事不断发生。如2001年6月4日，四川省招办开办的四川省招生考试信息咨询有限公司与四川省绵阳市报刊副刊研究会的广告经营部签订了独家有偿发布当年普通高校招生录取名单的《协议书》，研究会广告经营部向咨询公司支付“信息使用费”22万元。而绵阳市报刊副刊研究会的广告经营部又以20万元的价格将当年成都市普通高校招生录取名单的独家发布权卖给《四川青年报》社广告部。后因“信息使用费”的支付问题产生纠纷，而引发了我国首例高考信息买卖诉讼案。[21]2003年7月7日，新华社通稿报道了江苏省招办通过竞标方式，以120万元的高价将该省今年高考分数发布权独家卖给了江苏省电信，引起了社会舆论的高度关注。[22]2004年3月14日，人民网又报道了陕西省研究生招生办将报考本省各高校研究生的考试分数的发布权出售给了“陕西招生考试信息网”，考生要在该网站上查询成绩，都必须在指定地点购买一张3元或6元的密码卡。[23]
二、教育信息公开的重要性
（一）教育信息公开有利于促进教育公平
教育公平问题一直是教育实践与教育研究中的热点问题。影响教育公平的因素有很多，如经济因素，东部与西部、城市与农村、发达地区与落后地区，由于经济发展水平不同造成教育经费的投入也不同；社会分层因素，穷人与富人的孩子所接受的教育也大相径庭；政策因素，教育政策中的“城市取向”、“重点学校取向”、“重点班级取向”；还有教育观念中的“精英教育”等都会影响教育公平。而教育信息的不透明则进一步加剧了教育不公平，尤其是在学校招生与学生入学这个环节中，由于招生程序、招生规则，以及招生过程的不透明，给“有权人”与“有钱人”提供了暗箱操作的机会。教育信息公开在一定程度上防止暗箱操作，促进教育公平。
案例5 “就近入学”考验政府信息公开[24]
针对就近入学当中的信息不透明进而影响学生公平入学的问题，广州市人大代表杨承华在2003年5月12日向市人大常委会提交了一系列有关“中小学生就近入学”的建议。他认为，各区公办名校应向市民公开详细的招生方案，并及时向区人大常委会报告。杨承华指出，由于历史原因，广州市中小学发展不平衡，各区、各学校间硬件设施、教学水平差异较大，“等级”分明。因此尽管近年来广州市要求小学、初中不得收取择校费、赞助费，一律改用就近入学和电脑派位方式，但在具体操作中，仍然存在不正之风。中小学等级学校招生已成为市民投诉的热点，甚至不少人称之为“腐败重灾区”。近些日子，广州各大媒体就集中曝光了一些诸如此类的投诉——比如某名牌小学示意地产公司，只要肯缴纳赞助费，有关部门就可以把其楼盘划入该校招生地段……因此，杨承华建议，广州市教育局应要求各区教育行政主管部门，在每年招生摸查工作结束后，立即向区人大常委会报告，并接受其监督。报告的内容应包括：中小学校地段划分标准、划分程序；当年招生地段划分方案详图；等级学校招生地段适龄儿童摸查情况；等级学校计划收取捐资助学的学生；等等。同时，详细的招生方案，例如招生地段怎样划分出来，收取多少地段生、非地段生等信息，都要向市民详细公布，且“公布的媒介应当是包括网络在内的大众传媒，而不仅仅是在学校门前贴个告示”。
（二）教育信息公开有利于保障学生安全
学生安全问题一直是政府与家长都非常关注的问题，因为学生（尤其是中小学学生）是社会的弱势群体，面对突发事件时往往缺乏应变和处理能力。而近年来校园安全事故不断发生，威胁着学生的生命安全与财产安全。为此，中央综治委、教育部和公安部联合下发了《关于深入开展安全文明校园创建活动的意见》，要求扎实做好学校及周边治安综合治理工作，创造学校及其周边地区的良好治安秩序和文明育人环境。但在实践当中，由于信息没有及时地公开，而使学生安全受到严重威胁的事件时有发生。
案例6 中国校园系列强奸第一案背后的缓报瞒报[25]
刘静曾是四川达县高树中学的一名初二女生，2003年9月26日凌晨2点，她在学校宿舍被人强奸，歹徒走后，她和同寝室女生大声呼救，赶来的值班校领导和老师却对她说：“不能报案，也不能告诉你父母，名声重要呀！”天亮后，高树中学倒是去派出所报案了，不过，他们的报案原由却是：女生宿舍被盗了。直到2003年11月8日，此事才因另一桩猥亵案被捅破。今年5月9日，强奸刘静的歹徒被抓获。歹徒名叫杨传山，33岁，达县九岭乡12村农民，文盲。自2001年4月起，已有证据表明其在校园作案19宗，被其强奸的女生达15人。这一系列案件破获后，警方称之为“中国校园系列强奸第一案”。参与案件侦破的达州市公安局刑警支队暴力案件侦查大队刘业兵大队长说，在这一系列案件中，和刘静所在学校的校领导态度一样，瞒报和缓报案件现象普遍存在，导致破案的最佳时机被延误。因此，警方坚信，杨传山的作案数至少在30宗以上，而被他侮辱的女生也绝对不止15人。在这起系列校园强奸案中，如果学校能够及时地把学生受害的真相告诉警方，就不会延误警方破案和抓住罪犯的时机；同时，如果学校能够把信息告诉学生和家长，让他们保持高度的警惕，并采取相应的预防和应变措施，那么就不会有这么多的学生成为受害者。
（三）教育信息公开有利于遏制教育腐败
近年来，教育系统腐败案屡屡曝光，教育领域已成了职务犯罪的高发区。主要集中在七个环节：招生录取环节、教材和教学设备采购环节、购买学生保险环节、对外承包教学点环节、单位财务资金管理环节、学校的基建工程环节、人事管理和调动环节。教育腐败的成因非常复杂，但其中有两条非常重要的原因，一是权力高度集中，缺少制衡机制；二是权力的行使缺少透明度，容易搞暗箱操作或权钱交易。因此，从源头上防止腐败，一是要形成权力行使的合理制衡机制，避免掌握权力的人滥用权力；二是改变权力行使的方式，使其过程处于人民群众的监督之下。而实行社会监督的前提则是信息的彻底公开，最不愿意把信息公开的即是那些利用职权进行舞弊的人。信息不透明是所有腐败现象的根本特征，而“阳光是最好的防腐剂”。
（四）教育信息公开有利于提高办学效益
我国一方面是教育经费严重不足，另一方面是教育资源的极度浪费，资源浪费与资源不足的结构性矛盾十分突出，严重制约着我国办学效益的充分发挥。在目前教育投入不足的情况下，人们往往把注意力放在如何加大投资力度上，而对如何更好地使用有限的教育资源来提高办学效益却重视不够。很多教育部门把大量的资金用于修建豪华的办公楼、体育馆、图书馆、教师住宅，用于购买先进的电脑等教学设施、设备；用于各种场合的巨额招待费；用于教职工的工资、福利、津贴；而真正用于教育教学质量改进的资金却少得可怜。教育经费的使用由于缺乏透明度，失去了强有力的监督，从而降低了办学效益。
（五）教育信息公开有利于改进教育质量
在传统观念中，教育质量的改进是在政府监控之下实现的，当政府发现学校教育质量下降时，会采取相应的措施来监控。政府要对整个教育系统进行监控，首先必须拥有足够的信息，如果信息不完整、不及时，甚至信息虚假，那么政府就不可能做出正确的决策与引导。同时，随着教育市场化和教育民主化理念的深入，人们意识到，教育不仅仅是政府的事情，同时也需要市场的介入与社会的参与。通过把竞争机制引入教育领域，把教育选择权与参与权赋予家长，家长会自主地根据自身的教育需求选择不同的学校，家长的选择导致学校的“优胜劣汰”，从而最终全面提高教育质量。而家长实现教育选择权的前提就是能够拥有足够的信息，了解每所学校的运行状况。
三、教育信息公开的主体
教育信息公开的主体涉及权利主体与义务主体两个方面。权利与义务密切相关，相互依存。权利是法律主体依法为或不为一定的行为，以及要求他人为或不为一定行为的可能性。这种权利源于法律的规定，受法律的保护；并且，它以义务人履行相应的义务作为保证，当义务人不履行义务时，权利即无法实现。所以当权利受到侵犯时，权利人有权要求义务人履行义务，甚至追究相关人的法律责任。[26]义务是法律主体依法必须为或不为一定行为的必要性，它是法律对法律主体行为的一种约束。权利可以放弃，而义务必须履行。
教育部门（主要是教育行政部门与学校，也包括相关的政府机构）是教育信息公开的义务主体。教育部门负有信息公开的义务，基于以下三点理由。
（一）信息的公共性
教育部门不仅收集信息，而且还生产信息，但这些信息并不归教育部门所有。因为教育部门行使的公共权力是由公众所赋予的，教育部门所花费的经费也是由纳税人所支付的。教育部门的存在不过是为了代理公众更好地管理教育事务，实现公众的教育权利。因此，教育部门在行使职权过程中所产生和掌握的信息具有“公共财产”的性质，信息的所有权人应是公众，而不是教育部门，教育部门只不过是暂时的“持有者”或“保管者”。教育部门无权单方面决定其所拥有信息的使用、处分，而排除公众的利用，并应负有向真正的所有者公开信息的义务。
（二）信息的不对称性
公众与教育部门实际上形成了委托—代理关系，公众是委托人，教育部门是代理人。按照信息经济学的观点，由于委托人与代理人之间信息分布的不对称，所以代理人具有委托人无法观察到或需要付出巨大的信息成本才可以观察到的信息。这就导致了两种典型的委托—代理问题：逆向选择和道德风险。逆向选择是指代理人利用事前信息的非对称性所进行的不利于委托人的决策选择，即在委托人无法识别潜在代理人的条件禀赋时，越是劣质的潜在代理人越容易成为现实的代理人。道德风险指代理人借事后信息的非对称性、不确定性以及契约的不完全性而采取的不利于委托人的行为。因此，公众要对教育部门的行为进行有效的监督以保护自己的权益，就必须掌握尽可能多的信息，而要掌握这些信息，就必须对代理人的信息公开义务提出强制性要求。
（三）“通过透明来实现绩效”
“通过透明来实现绩效”是针对传统的“通过管制来实现绩效”而提出的。传统的教育绩效制的推动力来自教育管理体制内的科层管理及控制；透明绩效制的推动力来自公众，通过向公众提供信息，帮助公众作出合理的选择，以提高教育资源的配置效率。
案例7 美国“通过透明来实现绩效”
美国教育部门公开信息的义务主要在三个层次：学校、学校主管部门和州政府。（1）学校。校方要定期、系统、全面地公开学校工作计划、学校所取得的成绩、学校组织机构和财务等方面完整的、准确的信息。（2）学校主管部门。学校主管部门定期、系统地公布完整的、准确的学校审批的标准和程序、监督和干预学校续办规章，提供其所管辖学校的可比信息。（3）州政府。定期公布准确的、所有有关特许运动的信息资料，获得对特许运动进行审查和评估的情况。[27]
美国的科勒工作组在对《国家处在危机之中》这个报告实施20年来的效果进行评估后，提出三点建议，即责任、透明与选择是重建美国基础教育的三大基石。责任意味着教育系统内的所有人，孩子、教师、学校和学区领导，都必须对他们的结果负责。选择意味着自由、多样性和教育供给方式的改变。透明意味着那些想搜索学校或教育系统的信息（不包括个人信息）的人能够很轻易地得到它。这三者紧密地结合在一起，为重建美国基础教育提供新的机制。要实现信息透明应该做到以下几点：（1）提供强有力的信息。家长、教师和政策制定者需要准确地了解他们的孩子和学校成绩如何，他们的钱是如何花费的。这就需要每所学校清楚地陈述目标和标准，提供详细的课程、评估指标体系、进步的证据，而且预算呈现的方式要与课程和目标的支出相联系。（2）报告学校取得的进步。学术成绩应该以绝对值（学生的考试成绩如何）、附加值（学年末他们掌握了哪些内容）和比较值（与学区、州或国家标准相比较，或与其他学校和学生相比较）三种形式呈现。（3）容易获取。所有这些信息应该在学校或教育系统的网页上呈现，从而让教职工、家长和政策制定者，以及媒体、研究者、纳税人和竞争学校都能轻易地获取。（4）全国性报告。虽然透明的责任主要在于各个学校、学区和州，国家也有责任。美国正在筹划对联邦教育信息的收集与分析进行升级，目前主要保存在国家教育统计中心，并希望加强和扩展国家教育进步评估中心的独立地位。
但在实践中，教育部门在实施信息公开义务时会面临很多的困境。如政府利益与公众利益的冲突；效率与民主的冲突，政府工作必须讲求效率，但信息公开更强调公众的民主和参与，而民主在某些情况下可能会降低效率；稳定与风险的冲突，政府必须考虑社会的稳定，如果信息公开不妥当，就有可能会引起社会的恐慌与动乱；成本与技术的约束，信息公开是有成本的，政府必须进行成本与收益分析，同时还要考虑技术上的可行性。
公众是教育信息公开的权利主体。公众作为纳税人，它有权了解与监督税收的使用情况，它们的信息需求具有很大的共性。但就具体的权利主体而言，它们所需求的信息是有差异的，教育信息的公开必须充分地考虑到这些差异性需求。尤其是学生及其家长、教师、学校管理人员、教育行政部门工作人员、教育研究人员、社会用人单位、教育投资者等，他们各自需要哪些信息？另外，还要考虑影响权利主体信息需求的各种因素，包括社会因素与个体因素。社会因素有政治文化、经济发展水平、政府的信用、媒体的信用等；个体因素有利益相关性、文化水平、家庭收入、获取信息的能力、获取信息的成本与收益分析等。只有考虑到了这些因素，才能为权利的实现创造更好的环境。
四、教育信息公开的内容
内容是教育信息公开最核心的部分，它直接关系到教育部门对哪些信息负有公开义务，公众对哪些信息拥有知情的权利。从理念上讲，政府应该像透明的玻璃缸，一切都应该在阳光下进行，没有什么是可隐瞒的。但在某些情况下，信息公开可能和其他重要的公共利益冲突。因此，应该在信息公开的利益与不公开的利益之间取得平衡。教育信息是否公开应该遵循三条原则：公开为原则，不公开为例外；利益平衡原则；适度的自由裁量权原则。
（一）公开为原则，不公开为例外
确立公开为原则，不公开为例外，一方面是为了避免教育部门工作人员以各种借口扩大不公开的范围。而之所以不是简单地公开所有的教育信息，是因为例外的规定可以避免或防止某些利益因为教育信息公开而受到损害。如，不公开个人信息可以保护个人的隐私权和宁静的生活，不公开商业秘密可以保护企业的商业利益和正常经营，不公开国家秘密可以保证国家安全。另一方面，由于教育信息非常烦琐，要一一列举需要公开的信息是一件很困难，也很不现实的事情。因此，教育信息公开内容的具体构成基本上是在信息公开原则的前提下，采用具体列举和概括规定相结合的方式，同时对不予公开的信息采用排除式的列举规定。
（二）利益平衡原则
教育信息公开必须在公开的价值与包括国家安全、个人自由等其他的价值之间寻求平衡，片面追求某一方面的价值是行不通的。这就是利益平衡原则。公众行使知情权的过程中，随时都会与其他权利和利益发生一定的冲突，规定利益平衡原则，是为了保证更有效地行使知情权。当信息公开与不公开的边界出现模糊、不容易确定时，通过利益平衡原则，根据对社会的损害与效益分析，决定是否应该公开信息。对信息公开的损益分析包括两种情况，一是在某些情况下，对于不应公开的教育信息，教育部门如果认为有明显的公共利益要求公开，或者公开不会造成实质性损害的，可以决定予以公开。二是在某些情况下，对于本应公开的信息，教育部门如果认为公开会造成实质性损害，则可以决定暂时不予以公开。
（三）适度的自由裁量权原则
遵循利益平衡原则的关键在于寻找“平衡点”，就像称东西一样，把秤砣放在秤杆上移来移去，就是在寻找平衡点。要找到这个平衡点，在很大程度上要依赖于教育部门的自由裁量权，也就是教育部门要在法律规定的范围内，因时因事因地制宜地做出是否公开信息的决定。自由裁量权的设定目的，在于使教育部门根据具体情况、具体对象做出一个正确合理的选择和判断，从而更加准确地贯彻法律的意图。在信息公开实践中，由于社会生活复杂多变，法律条文不可能概括所有情况，赋予教育部门适度的自由裁量权，不但可以使教育信息公开制度更为科学和全面，而且也真正实现了例外所要保护的社会利益。
在信息公开的三条原则当中，核心原则是“公开为原则，不公开为例外”，因为只有遵循这条原则才能从根本上保证公众的知情权和杜绝教育部门的暗箱操作。而利益平衡原则和适度自由裁量权原则则充分考虑到了各种利益冲突与具体情况，没有这两条补充原则，将使法律规定变得机械而呆板，进而可能与立法的根本精神背道而驰。
五、教育信息公开的方式
教育信息公开的效果与信息公开的方式和途径有很大的关系，同样的信息采用不同的方式和途径公开，所取得的效果是不同的。教育信息公开的方式有两种：主动公开和申请公开（或称被动公开）。
（一）主动公开
主动公开是指教育部门通过某种途径，将教育信息主动向社会公开。如《教育部财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》（教高［2007］1号）提出：“建立高等学校教学基本状态数据检测体系，定期采集各类高等学校本科教学基本状态信息和数据，统计和分析高等学校教学基本状态和变化趋势，逐步将教学质量和教学改革的数据向社会公开。”主动公开可以减少公众单个申请教育信息的成本，也可以降低教育部门处理大量申请的负担，而且也体现了教育部门在履行信息公开义务方面的主动性。主动公开的信息主要包括以下几个方面：机构组织与人事信息、各种规范性文件及涉及公共利益的一般性决定、各种办事程序与规则、教育经费的投入与使用情况、与公众密切相关的重大教育事项、重大决定草案、教育发展的统计报告等。
教育信息主动公开的途径有很多，有出版物、网络、新闻发言人、召开教育听证会、设立查询点等。教育部门应该充分考虑教育信息本身的特点、不同途径的优势，以及信息需求者的特点，来选择合适的途径。
1.出版物
出版物是指由政府及其所属机构所发表和出版的文献，包括图书、期刊、小册子、影片、磁带以及其他声像资料等，所以也称政府出版物。政府出版物是重要的信息源，也是政府信息公开的重要途径，最具有权威性和严肃性。
（1）《教育部公报》与《中国教育报》。《教育部公报》是我国教育部主办，以刊登并向社会公布教育部文件和领导讲话为主的政府部门公报（政报、文告）类期刊。该刊的办刊宗旨是宣传教育法规、政策，为推行教育部政务公开、接受人民群众和社会监督服务。《中国教育报》是教育部主办的以教育新闻为主的全国性日报。它的宗旨是全面、准确、及时地宣传党和国家的教育方针、政策及工作部署，传播教育改革与发展的信息和经验。除要闻版外，还有高等教育、基础教育、职成教育、理论、国际教育等专刊。校长、读书、招生考试与就业等周刊，全方位报道国内、国际重大时事，并设有多种为师生提供知识和咨询服务的栏目。可以说，《中国教育报》是我国主动公开教育信息的一条重要途径。
（2）教育年鉴与教育统计报告。我国每年都会制定和出版各级各类教育年鉴和教育统计报告，反映一段时期的教育发展情况。这些年鉴与统计报告涉及的面较广，对于公众了解教育发展的一般概况起了重要作用。但由于统计的指标较宏观，而且人们往往只能看到全国与各省市的报告，很难了解更具体的、每个区县、每所学校的信息。在这方面，我们可以借鉴美国的经验。《不让一个孩子掉队法案》（NCLB）要求，从2002—2003学年开始，所有的州和学区都要出版《年度报告》（Annul report cards），来反映前一学年的数据。[28]
（3）《家长手册》。除了《年度报告卡》，美国多数学校还会为家长制定和提供《家长手册》。家长手册使学生家长对学校方方面面的情况有一个全面的了解，并为学生家长更积极地参与学校提供各种信息服务。家长通过这个手册，不仅可以了解到学校的一些发展规划与课程，还包括许多更为具体的信息，如学生安全问题等。
（4）办事指南与信息公开目录。教育部门应该编制并定期更新本机构的办事指南。办事指南中应该说明该机构的组成、职权、主要适用的法律、管理范围、主要办公地点、联系方式、信息的分类、信息登记簿的编制方式与使用方式、申请的具体步骤与要求、首席信息官的联系方式、收费方式与减免条件、救济渠道与程序等等。信息公开目录也叫信息登记簿，它的编制应有利于公众查询，既可以按登记的时间、信息的主题、制作的机关等标准单独编制，也可以根据数据项标准综合编制。如果按照多重标准综合编制，最好能够提供交叉检索功能。
2.网站
随着互联网的兴起和政府信息化建设，政府网站已成为政府与社会进行信息交流的重要平台。我国教育部门也都普遍建立了自己的网站。网站的发展与完善为教育信息的公开提供了重要的途径，大量的教育信息上网，并向社会公开。对公众来说，电子政府改变了获取信息的方式，可以在任何时间、任何地点接受方便快捷的信息服务。与传统政府相比，电子政府在信息公开服务方面存在明显的优势：[29]信息公开的成本低、信息公开的内容全面、信息获得的途径便利、信息公开的互动性增强。
3.新闻发言人
新闻发言人的职责是及时准确地披露政府各类信息，最大限度满足公众的知情权，让老百姓来监督政府，实现政务公开、信息透明。中央和地方政府部门通过向新闻界公开政务信息，再通过媒体报道，使人民了解政府的立场态度、政策决策，还人民知情权。教育部在2004年就举行了33次新闻发布会，对教育领域的重点、热点、难点问题进行了解释与公开。
4.教育听证会
近几年来，试行教育听证的地区范围越来越广，充分说明各地教育行政部门把教育决策科学民主化提到议事日程，同时也说明，在涉及社会成员切身利益的问题上，政府部门开始重视并提供适当的机会与渠道，采取适当的形式让利害关系人表达自己的意见；实行教育听证的范围在行政处罚和收费领域的基础上有所扩展；教育领域的听证从宏观的教育行政行为扩展到微观的对学生个人的处罚行为。目前实施教育听证的关键问题在于如何实行真正的公开透明，防止听证流于形式。召开听证会议之前，有关部门是否将有关信息向社会公告，以引起人们的关注？参加听证会议的代表是如何产生的，选取代表的标准是什么，他们能否代表不同群体、不同阶层的意见？听证的方案与材料是否公开，以让代表们充分了解听证的内容？听证的过程是否公开，代表们都提出了哪些针锋相对的意见，听证记录是否公开？听证的最后结果如何，听证结果如何影响最终的决策？如果教育听证在这些方面不能做到公开透明，那么就会流于形式，而无法取得效果。
案例8 处分学生听证制
北京海淀区在中小学实行“处分学生听证制”，明文规定，对典型的、重大的、具有普遍教育意义的学生违纪事件，听证会人员应由违纪学生本人、班委会代表、班主任、教育处有关领导、学校“处分学生听证制”学生代表团组成。学生代表团有了解犯错误学生违纪情况权和对处分意见的建议权。听证制分四个阶段：一是学校对出席听证会人员进行资格审查和确定；二是通报学校处理的初步意见，违纪事件涉及的双方学生进行申述，学生代表团进行讨论、分析并就学校处理初步意见发表意见和建议，并进行处分意见不记名投票；三是如有必要，违纪事件涉及的双方家长进行申诉；四是结果反馈给校委会，由校委会讨论后形成最终处分决定。[30]
5.设立查询点
查询点既可设在教育行政部门与学校的办公场所，也可设立网络查询点。如美国的http：//nces.ed.gov/ccd/网站就是由美国国家教育统计局设立的搜索网站，该网站容纳了全美国94000多所公立中小学校、17000个地方教育机构（其中14500是正规的学区）的综合的、年度的、全国性统计的信息。[31]但这个网站由于涉及的范围较广，多数站点不太好使用，而且提供的信息也不具有可比性。
除了官方建立的搜索网站外，美国还有一些非营利机构与私营机构建立的教育搜索网站。如美国的www.DCschoolsearch.com网站，创立于1999年，由哥伦比亚大学的研究人员与两个非营利机构（21 century school fund和friends of choice in urban schools）共同创建的。该网站可搜索到哥伦比亚地区169所k-12公立学校（其中43所是特许学校）、88所私立学校、600所幼儿园的主要信息。这些信息按学校、学生和员工进行分类，包括学校注册、学校涉及的年级、办学条件、教师资格、学生成绩、学生的人口统计情况、学生人数等信息。这个查询网站的目的在于为哥伦比亚地区的家长提供信息以选择学校；让每个人都了解该地区的公立学校，包括磁石学校和特许学校；让教育工作者了解是什么影响家长的教育选择。[32]
美国的网站查询为我国教育信息的公开提供了很好的借鉴。到目前为止，我国还没有一个全国性的或地方性的教育搜索网站。因此，我们可尝试先在经济条件比较好的地区，由政府单独创立或政府与其他机构合作创立教育查询网站。除了以上信息公开方式外，还可通过大众传播媒介来公开信息，包括报纸、期刊杂志、广播、电视、网络等。大众传播媒介具有面广、量多、便捷、速度快等特点，应该加以充分地利用。
（二）申请公开
由于政府管理的事务非常广泛而且极其复杂，所涉及的信息非常繁多，而且与人们的关切程度各不相同，所以如果所有的信息不分当事人是否需要，都由政府事无巨细地向社会公开，那么不仅会违背政府工作的效率原则，而且会增加大量的成本，既不经济也不可行。因此，各国在信息公开立法当中规定，任何政府信息如果没有被政府机关主动公开，均属于可以依申请获得的信息。
1.申请程序
（1）申请。申请人向有关机构提出申请应以书面申请为主要方式，包括到受理申请机关办公地当面填写申请书、挂号邮寄、传真或电子邮件。由于教育部门所掌握的信息量非常大，申请人应该说明文件的性质、大致的内容和制定的时间，以方便查找，如果申请人提供的描述过于笼统，必然会增加检索的工作量。但申请人不必说明申请理由。公众只要提出获得教育信息的申请，而且申请的信息不属于法定保密的范围，教育部门就应该公开，不管申请人申请该信息的意图和目的是什么。
（2）受理。受理是教育部门对当事人的信息公开申请表示接受的一种具体行为。教育部门在接到申请人的申请后，应当在一个确定的法定期限内及时查验申请人提交的申请及有关证明文件。对符合申请、手续齐全的申请，应当依法受理，对不符合申请条件的应当不予受理或要求在规定期限内予以补正。对不予受理的申请，教育部门应当以书面的方式作出，并说明不予受理的理由。如果教育部门在法定期限内既不受理，也不作出不予受理的决定，则应当视为不予受理，允许提起救济。
（3）审查。审查是拥有信息的教育部门对申请人的申请以及所涉及的信息是否应当公开所作的一种审核调查。审查分为形式审查和实质审查两种。形式审查，即从申请的程序、申请信息是否确定以及申请信息是否属于应公开类别等方面进行审查。形式审查的意义在于，形式审查的结果如不符合法律规定，则可以中止信息公开程序，从而节约行政成本，提高行政效率。实质审查，即对申请的信息是否符合公开要求进行实质性审查。
（4）决定。教育部门对申请人的申请书和要求公开的信息进行审核后，认为申请人的申请符合法定条件的，应当决定公开。如果决定不公开，则应书面通知申请人并同时告知当事人救济的方式、途径和时限。
2.申请费用
为了节约财政支出，各国政府一般均不负担对私人提供文件的费用，申请公开信息的个人或组织需缴纳必要的费用。虽然各国对申请费用的具体规定有所不同，但由于信息公开以保障公民知情权、促进民主和公平利用政府信息为目的，所以向申请人收取费用不应以营利为目的，而应仅限于提供信息的直接成本支出，不得包括机关内部收集信息的费用及其他间接费用，并应针对不同的使用目的收取不同的费用，同时规定一些可减免费用的情形。
案例9 考试分数查询收费
从2003年开始，我国对各种考试分数查询中的高收费提出了质疑。在www.google.com这个搜索网站中输入“查分经济”这个关键词，立刻会出现多达1050000篇文章。粗略地阅读一下文章的标题，发现大多数文章都是对目前各种考试分数查询中的高昂收费表示质疑。如《高考查分高收费是否合理》，《高考成绩能否出卖？查分业务卖了120万元》，《为何把我的分数高价卖给我》，等等。
这些质疑主要体现在三个方面：考分信息能不能卖？收费标准谁来定？赢利所得归何处？从信息公开的角度来分析的话，应该弄清楚两个问题：考分信息的属性是什么和查询考分的收费如何确定。中考、高考、自考、研究生考试都是由各级教育和招生考试部门（如中招办、高招办和研招办）负责阅卷和公布成绩；其他资格与职称考试也由相应的部门负责，如律师资格考试由司法部负责，会计资格考试由财政部负责。这些负责部门毫无疑问属于政府机构或政府机构的职能部门，行使的是公共管理与服务职能，由它们所产生的考分信息自然也就是政府信息或公共信息。公共信息的一大特点就是社会共享，这种特点主要表现为：一、公众获得这样的信息必须是免费的。二、提供这种公共信息必须通过一种人群易于接受的渠道。公共信息不同于商业信息，商业信息是由商业机构投资，通过调查、整理和收集等方式获得的信息，因此要获取这一类信息就必须通过出资调查的商业部门之口，当然获取这种商业信息就必须付费。既然考分信息属于公共信息，那么考分信息应属于社会所有，政府只不过是暂时的持有者和保管者，政府有义务将信息及时、准确地向社会公布。另一方面，考分信息又属于个人信息，对于个人信息，政府部门必须加以保密，一般情况下不能将这些信息披露给他人。如果招生考试部门希望通过与其他部门合作来公开这些信息，也应该签订合同，严格要求其保密，禁止再向他人披露信息。
考生通过各种方式来查询自己的考分，可以看作是申请公开信息。申请的费用应该遵循成本原则，而不是赢利原则。也就是说，申请公开信息的个人或组织需缴纳必要的费用，但这些费用应仅限于提供信息的直接成本支出，不得包括机关内部收集信息的费用及其他间接费用，更不能以此作为谋利的手段与工具。有人提倡把查分热线办成公益事业，这种想法脱离了实际，没有考虑到信息管理当中的各种成本。但把查分热线当作“摇钱树”，更是违背了考分信息的公共属性与申请公开信息的收费原则。因此，合理的做法应该是各招生考试部门在成本核算的基础上，不赢利地将考分信息及时向考生公开。
案例10 申请公开信息
泰国官方信息法实施后不久，一个女学生未能通过一所著名大学的示范学校的入学考试，其父母申请学校公开其女儿以及其他通过了考试的学生的考试结果与有关试卷。学校拒绝了其公开申请后，学生父母向官方信息委员会提出了复议，要求强制学校公开有关的信息。社会与行政事务信息公开裁判所随之作出决定，确认该父母有权获得考试有关的信息。然而，学校仍然不执行裁判所有关决定，主张有关的考试结果与试卷均属于个人信息，不能供公众查阅。最终，信息公开委员会认为，应该区分一般考试文件与公开竞争中的考试文件。委员会认为学校必须遵守裁判所的决定。随后，泰国内阁于1999年12月作出决定，强调国家机关必须遵守和执行裁判所有关决定，否则将受到纪律制裁。
泰国一所国立大学因提拔教授职位对一位候选人进行评价并得出否定结论之后，被评价者要求大学事务部公开评价文件、评价委员的姓名和职务。大学事务部拒绝公开评价委员的姓名与职务，理由是这种公开涉及评价委员的隐私与个人安全，并会危害评价过程的统一性。被评价者因此向社会与行政事务信息公开裁判所提出复议申请。最终大学事务部公开了相关的信息。
六、教育信息公开的保障
教育信息公开是一项信息处理工程，需要做大量的工作，除了思想上的转变外，还需要从制度上、组织上、技术上与财政上给予保障。
（一）制度保障
信息是一种资源，也是一种权力，谁拥有的信息多，谁占有的资源就越多，同时拥有的权力就越大。因此，目前教育信息公开面临的最大障碍之一就是教育行政部门与学校管理人员缺乏信息公开的动力。因此，一方面，要制定相应的激励机制来免除教育行政部门与学校公开信息所带来的风险和增加公开信息所带来的回报，尤其是给每个当政者所带来的个人风险和个人回报。这样他们才乐于主动公开信息，不管是正面信息，还是负面信息。激励教育部门主动、自愿地公开信息的关键在于改变目前单一的绩效评价体系，从多个侧面、多个角度来评价，甚至可以把信息是否透明与信息管理的水平作为绩效评价的一个重要指标。如政府新修改的绩效评估体系有33个指标，其中就有信息公开程度和信息管理水平。[33]
另一方面，要明确责任制度，采取强制措施，把信息公开作为教育部门的一项必须履行的责任和义务来实施。如果没有很好地履行，就必须承担相应的责任。“长期以来，在信息披露方面，我国存在着一种明显的责任不对称的情况。表现在：作为某一级主管的官员，不披露某类信息就不会承担任何责任。但如果一旦他披露了，却可能要承担由此而来的全部后果。人的天性是趋利避害，责任不对称使官员倾向于沉默。”对此，中国人民大学新闻学院副院长喻国民认为在信息披露问题上应该建立对称的责任制。这时官员就会有一个权衡；如果不披露，引起的负面效果和损失，自己是否能够承担得起责任。[34]
把责任制落实到信息公开当中，首先要制定相关的规章制度，使信息公开有规可依，也使责任追究有章可循。没有强有力的制度要求，信息公开就会成为可有可无、可做可不做的行为，所谓的责任追究也就成了一句空话。其次，要将责任制真正落实到具体的责任人，出了问题就要追究相关人士的责任，不能只对部门进行泛泛的规定。只有“问责”标准从严、处罚从严，才能对违规者形成强有力的震慑。
案例11 《政府信息公开条例专家建议稿》规定的法律责任
《政府信息公开条例专家建议稿》第三十八条规定了程序违法的行政责任：政府机关违反本条例规定，无正当理由不受理依法提出的信息公开申请，不按照规定移送申请，在法定期间内不作出决定，或者不按照规定提交年度统计报告的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。第三十九条规定了实体违法的法律责任：政府机关没有依法履行主动公开义务，故意不向公众提供政府信息，篡改、毁灭政府信息，不将政府信息登录到信息登记簿，向申请人乱收费，非法干预首席信息官的正常活动，或者故意侵犯第三人的合法权益的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予记大过、降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，根据刑法追究刑事责任。[35]
（二）组织保障
组织落实非常重要，没有专门的人，没有固定的职位，教育信息公开是做不好的。
1.首席信息官
在国外，很多国家都设立了首席信息官（CIO），由他来负责整个组织的信息资源管理控制，负责制定组织的信息政策和标准，负责集中受理并处理申请人提出的政府信息申请，制定本机关办事指南与登记簿，就该机构的政府信息资源管理、信息技术设备的购置与使用向机关领导提供政策建议，对处理信息公开工作的工作人员进行培训，就信息公开协调与其他政府机关的关系。具体来说，政府CIO的职责包括以下几个方面：[36]
（1）参与高层管理决策，领导单位信息战略的制定和重要信息化项目的实施。
（2）制定组织的信息政策与信息活动规划及制度。
（3）制定组织的信息流程，规范单位信息管理的基本标准。
（4）负责组织的信息系统建设规划与宏观管理。
（5）监控所有信息化项目的实施，监控现有信息系统的运行，评估信息技术的投资回报。
（6）单位信息化的宣传、咨询、培训、沟通与组织协调。
应在每一级教育行政部门内和每所学校内设立首席信息官，负责该机构的信息公开工作。合格的CIO应该既懂技术，又懂业务过程，并且具有综合能力，能充分协调组织的技术发展战略和业务战略。（1）在知识方面，要掌握信息技术知识，包括信息技术评价、数据库设计管理、信息安全技术等知识；信息管理知识，包括信息搜集、加工、检索、分析、开发与服务等知识；公共管理知识，包括公共决策等；业务知识，指与教育部门所从事的工作相关的业务知识；财务知识，能够降低信息成本。（2）在能力方面，要有表达能力，能胜任培训与宣传工作；感知能力，能根据信息工作的全部流程，感知信息的需求和提供方式；应变能力，能处理各种突发事件；沟通能力，能全面统筹和调控各信息分支机构与部门；管理与决策能力，能对本部门的信息工作进行战略管理与决策。（3）在素质方面，要善于学习，紧跟技术进步；要有高度的责任感；要有服务意识；要顾全大局。
2.信息资源主管部门
目前教育行政部门与学校的信息管理工作主要由办公室来负责整理与协调，其主要任务就是通过公文处理、会议组织、调查研究、文件收发、值班接待、信访处理、信息反馈等手段直接为领导决策提供信息，其工作过程就是一个信息的收集、处理和输出过程。服务领域相对狭小，服务对象相对集中，它不是面向全社会，而是专门为各级领导及各职能部门领导的决策活动及各自的调控职能服务。而且，由于办公室是个综合部门，从事的工作比较繁杂和零乱，所以信息管理工作并没有得到重视。没有把信息管理作为一项系统工程来抓，没有把信息作为一种资源来开发和利用。大部分信息仍然杂乱而零散地分布在各个部门，各部门工作人员自身对自己拥有哪些信息都不清楚，更谈不上为其他部门或公众提供信息服务。大量有价值的信息沉睡在各个角落，不被人重视，得不到充分地利用。所以，一方面，要从战略的高度认识到信息资源管理的重要性。信息管理不仅仅是一项常规工作，而且是一项系统工程，具有很重要的战略地位。无论是机构的内部事务，还是机构的对外服务都必须建立在充分的信息基础之上。另一方面，要设立专门的信息资源主管部门，对信息进行开发和管理工作。信息资源主管部门主要承担以下职责：[37]
（1）信息资源的开发。具体涉及信息资源的收集、交换与发布工作，以及主要业务数据库的规划与建设。
（2）技术基础设施以及应用系统的开发。信息基础设施建设为信息的生产、处理、传播与利用提供平台。
（3）工作人员的信息能力开发。为有效利用信息技术与信息内容，全面组织公务人员的信息化业务培训，提高公务人员开发利用信息资源的能力和水平。
（4）制度等支撑资源的开发。为有效开发信息资源，还必须完善信息资源管理体制，制定各种政策和措施，使信息资源开发得以顺畅进行，如信息收集制度、信息处理的技术标准等都需要通过建立相应的机制和法律、法规来实施。
（5）负责处理信息申请工作，并撰写和提交信息公开报告。该报告的内容包括以下几个方面：[38]①申请的数量、同意提供的数量、全部或者部分拒绝的数量；②拒绝提供的例外理由分类统计；③提出复议、申诉、诉讼的数量及结果；④收费、减免情况与政府机关成本情况；⑤主动公布信息的情况；⑥对官员的培训情况；⑦主要存在的问题及可改进的领域。
目前，在很多教育部门都有信息中心，但这个信息中心的任务比较狭窄，主要是为本部门的信息需求服务。即使对外发布信息，也主要是为了宣传。因此，对于这样一个机构，必须重新认识其职责与作用，使其不仅成为对外宣传的窗口，更是为公众提供信息服务的平台。
案例12 美国密歇根州的教育评估与信息中心[39]
该中心的宗旨是为了增进公众对密歇根州教育系统的了解，帮助所有密歇根州居民了解他们的学校是否达到了学术上、财政上与经营绩效上的目标；为了给地方教育当局、学校管理人员、决策者、教育组织者、家长提供有关学生的、财政的、教职员工的，以及学校层面的可靠数据，从而为教育决策、教育研究、测量学生成绩、教育改革评估、决定经费的使用以及其他资源的分配提供依据。
CEPI的使命是要成为密歇根州评估公立学校与学生的最详细、最准确和最有用的信息来源。它主要有以下职能：（1）常规管理。包括建立教育信息的收集、保存、报告与使用的相关程序与制度；确定教育评估与信息数据库运行的期限；建立数据编码、定义，确定文件格式、报告结构、数据转换协议、软件与硬件规格，以及为了有效而准确地传输与收集数据所必需的其他系统规范与程序。（2）技术支持。包括建立一个能够让所有相关的人都能共享的电子教育数据库；给大学区、地方学区、公立学校提供技术支持，从而能够有效地、准确地收集数据，消除不必要的重复；确保信息的安全水平，保护每个学生的隐私；给使用教育信息的各级政府以及普通公众提供技术帮助，使他们能够轻松地获取和理解教育信息。（3）协调功能。包括明确所有相关的人在收集与管理教育数据当中的角色；协调与其他政府部门的关系，如果CEPI有要求，政府部门和其他政府机构应该提供中心所要求的政策与技术信息；CEPI有权力管理州政府当中其他部门与机构所拥有的教育数据。（4）收集和管理信息。确定要收集和保存哪些信息。
（三）财政保障
各国在受理公众的信息申请时，尽管会根据处理信息所需要的时间和人力收取相应的成本，但政府仍然需要给予一定的财政资助。如美国在20世纪80年代刚刚修订完《信息公开法》时，好评如潮，然而，一到法律的执行阶段，它又遭到许多严厉地批评，原因在于行政机关若严格遵循该法，则会耗资巨大。每年的花费是5000万到2亿美元，大约是国会原来估计的10万倍。[40]2000年，美国所有联邦政府部门与管理机构与信息公开法相关的活动的总成本是253049516.37美元，其中，超过一千一百万美元用于和诉讼有关的活动。在所有的管理机构中，通过信息收费获得的收入只有7169084.25美元。在支出中，司法部支出成本最高，接下来是国防部，退伍事务部；支出最少的部门是教育部以及住房与城市部、商务部、能源部。[41]除了这些投入信息公开工作的直接财政支持，还有投入到人员培训、购买设备等上面的大量的间接财政支持。
（四）技术保障
教育信息公开除了要考虑人力与物力的投入外，还要考虑技术上的可行性。必须有一套完备的技术来对教育领域中的各种信息进行系统的管理，包括收集、加工、分析与保存。目前很多教育行政部门和学校由于缺乏技术的支持，信息系统之间不匹配，很多资料没有得到很好的整合与利用，仍然处于“数据丰富，但却信息贫穷”的状态。
在公开教育信息时，以前大多采用专栏、布告、文件、简报等传统的公开方式，这在时间上、范围上阻碍了教育信息的公开，不利于信息的传播。要加速教育信息公开的速度，扩大信息公开的范围，必须采用现代化的公开手段，使信息公开现代化。而网络作为继报刊、广播、电视之后发展起来的第四种媒体，在信息储存、信息传播、信息管理等方面具有得天独厚的优势，为信息公开的现代化提供了途径。所以，在信息化、网络化的今天，要加快教育信息公开制度的发展进程，必须借用网络系统，使教育信息公开现代化，利用信息技术为公众提供更迅速、简便、周到的信息服务。
另外，在公开信息时还必须注意保护国家秘密、商业秘密和个人隐私，这也需要在技术与设备上不断创新。
思考题：
1.教育信息有哪些重要作用？
2.教育信息管理的基本职能有哪些？
3.教育信息公开的背景和意义有哪些？
4.教育信息公开包括哪些要素？
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