一、教育管理法规概述

（一）教育法规的含义

教育法规是统治阶级根据自己在教育方面的意志，通过一定的国家机关依照法定程序制定的、调整有关的法律主体在教育活动中所发生的社会关系的法律规范体系的总和。教育法规是阶级社会上层建筑的重要组成部分。从本质上看，教育法规是统治阶级在教育方面的意志的体现；从形式上看，教育法规是国家意志的体现，具有普遍约束力的行为规范。

1.教育法规是国家立法机关制定的

教育法规的制定是国家权力机关按照一定的法定程序，以法的形式和手段把国家的教育政策和人民的教育意愿固定下来，使之成为国家的意志。教育法规是受国家强制力保证执行的有关教育的行为规则，它包括宪法、教育法律和教育条例、决定、命令和指示等所有规范性文件。教育法规的制定是教育发展到一定程度的必然要求，它必须通过国家立法机关制定才产生效力。国家机关制定教育法规，必须坚持方向性原则、实事求是原则、民主性原则、稳定性原则，也必须依据一定的法源、国家政策和社会实际情况。

2.教育法规是按照一定程序制定的

教育法规制定的程序是指国家机关在制定、修改或废止法律规范活动中，必须履行的法定步骤和手续。任何法律的制定都必须经过一定的程序，才能立法，才具有法律效力。各国或同一国家的立法机关不同，制定法规的程序各有其特点。一般来说，分为四个步骤：一是法律议案的提出；二是法律草案的讨论；三是法律的通过；四是法律的公布。

3.教育法规体现统治阶级的意志

教育法规是统治阶级在教育方面的意志体现，这是教育法规的本质所在。在阶级社会中，有统治阶级和被统治阶级，在教育方面，它们都有自己的意志表现，但并不是各阶级的教育意志都能体现为教育法规。只有在经济上、政治上占统治地位的阶级的教育意志，才能表现为教育法规。

4.教育法规是强制性的

法律规范是由国家强制力保证实施的，具有普遍约束力。教育法规作为法律规范的组成部分，是通过国家权力的力量，即国家强制力保证实施的，而且这种强制力具有普遍性，如果违反了教育法规必然要受到法律制裁。教育法规区别于其他工作形式的重要之处，就在于它可以对不遵守的人进行制裁，以达到强制推行教育法规的目的。

（二）教育法规的特征

1.遵循教育自身独有的规律与顺应市场经济的要求相结合

在教育法规中确立的有关教育管理体制、办学体制、教育基本制度和原则等，必须合乎教育内在规律，这是教育法规的一个基本特点，也是在教育立法过程中必须遵从的基本要求。同时，我国教育法规中坚持了社会主义方向、原则，并且及时吸收在市场经济条件下深化教育改革、发展教育事业的成功经验。如在教育投入上，逐步形成政府财政拨款为主，辅之以社会各方面集资、捐资办学等多渠道增加教育经费的格局。这样，就使遵循社会主义教育的自身规律与推进市场经济条件下的教育变革有机结合起来，从而构成了我国教育法规的中国特色。教育法规这样规定，其最终目的是有效地规范教育活动，引导和促进市场经济条件下的教育改革和发展。

2.系统性与独立性相结合

从法理学上讲，作为一个完整、成熟的部门法，应当有较强的系统性，从体系框架的形成，到部门法规的出台，必须通盘考虑，精心谋划，并认真付诸实施。但是，由于我国教育法制建设起步较晚，与发达国家有一定的差距。因此，我国教育立法的任务非常艰巨和紧迫，但又难毕其功于一役。针对这种情况，邓小平同志曾提出重要的指导思想是：“有比没有好，快搞比慢搞好。”这就是首先要有，而且搞得快一些；在此基础上，法律条文开始可以粗一点，逐步完善；修改补充法规，成熟一条就修改补充一条，不要等待“成套配套”。“成套配套”就是法规的完善性，“快搞”、“先有”，就是法规的独立性。我国先有教育单行法，后才有教育母法，就是系统性与独立性相结合的实际运用。

3.原则性与灵活性相结合

我国的教育改革是一场革命，它是逐步向前推进的，并非能一步到位。与之相适应的教育法规在重大问题上，如教育改革走向、人才培养规格等，固然要从长远出发、深思熟虑，但在一些具体阶段性目标上，又要有一定的灵活性。如对教育投入的问题，教育法规只作原则规定，而具体举措则由教育政策加以细化和规范，此其一。其二，教育作为一个复杂的系统，涉及广泛的利益关系，面对不同的承受能力，只能在协调各方利益、兼顾多方实际承受能力的基础上进行立法，稳步推进。这样，在某些问题上，既讲原则的坚定不移，又要灵活地变通处理。其三，我国幅员广大，发展不平衡，情况复杂，因此在坚持法规统一性的同时，又要考虑不同地区、不同层次的差别，需要做很多细致的工作。如有的可先由地方立法实验，经过总结提高，再上升为国家的法律，有的则由全国统一规定，再由地方予以具体化。可以说，教育法规的原则性与灵活性相结合，是与推动经济发展、社会进步和教育事业改革与发展的实际需要相适应的。

4.针对性与可操作性相结合

针对性与可操作性相结合在我国教育法规中是紧密联系在一起的。教育法规是根据教育事业改革与发展的实际需要制定的，是调整教育主体关系、规范教育活动的依据，只有增强其针对性，才能起到这种作用，而这种作用又要求教育法规能够实施，即在实际运行中必须具有可操作性。因此，我国已制定的教育法规是立足于现实、指向具体行为的，并且越来越要求有很强的针对性。法规条文必须是明确的、具体的，可以作为规范来引导、约束人们的行为。对于情况已经发生了变化的，则应及时废止或修改，以反映新情况，借鉴好经验，确定新规则，从而更好地体现教育法规较强的针对性与实际的可操作性的结合。

5.立法自主与择优借鉴相结合

世界各国的教育立法经验及其教育法规中的某些内容，是非常可贵的成果，可作为我们制定教育法规的参照物。尽管各国国情有差异，教育事业的发展各有特点，但是它运行的基本规律不受国界、地域的限制。所以，别国的教育立法经验及其成果，我们可以“拿来”借鉴，并在实践中改造、吸纳。这也是教育法规鲜明地反映时代精神，体现时代特征的必然要求。又如教育与宗教相分离，不得以营利为办学目的等，可谓是当今世界各国共同遵循的通则。对此，《教育法》从优选择，大胆借鉴，使之融入相关条文中。当然，这种借鉴是有选择的，而不是盲目行事、生搬硬套，要有自主性。所以，我国的教育法规，既符合中国实际，又表现出较高的国际水准，而且使当代教育全球化、现代化的趋势在某些教育法规条文中得到一定的反映。

二、小学教育管理的法律依据

小学的法律地位和法律责任赋予了小学的合法存在，是小学实施教育管理的法律依据。

（一）小学的法律地位[1]

我国《教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记之日起取得法人资格。”学校成为法人必须具备法人的条件。《民法通则》第37条对法人的条件做了具体的规定：“法人应具备下列条件：①依法成立；②有必要的财产或者经费；③有自己的名称、组织机构和场所；④能够独立承担民事责任。”学校具备了这4个条件，就成为法人。一般情况下，具备了法人条件的组织机构，并不一定就是法人，还需要办理相关手续。我国《民法通则》第50条规定：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格。”国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》第11条对此做了详细规定：“法律规定具备法人条件、自批准设立之日起即取得法人资格的事业单位，或者法律、其他行政法规规定具备法人条件、经有关主管部门依法审核或者登记，已经取得相应的执业许可证书的事业单位，不再办理事业单位法人登记，由有关主管部门按照分级登记管理的规定向登记管理机关备案。”根据这些规定，小学及其他教育机构在申请设立和审批的时候，教育主管部门需要同时审核小学或其他教育机构是否具备法人条件，如果学校具备了法人的条件，教育主管部门就批准其成立并确认其法人资格。

（二）小学的法律责任[2]

小学法律责任是指学校违反了法律规定的义务时，在法律上就应当承担一定的后果，受到一定的制裁、处罚。因此，小学法律责任是与学校违法联系起来的。其目的或在于制裁行为人，以儆效尤，或在于保护受害人和恢复原有状态和秩序。小学法律责任作为一种法律责任，其区别于小学其他社会责任的特点在于：在法律上有明确具体的规定，运用国家强制力量保证其执行，并且由国家授权的机关来依法追究。小学法律责任的追究对象，可以是责任团体（法人）如各级各类学校（公、私立学校）等，也可以使责任人（自然人），如小学主管及经办人员、教师等。小学法律责任的性质主要是一种行政法律责任，这与教育法的行政法的性质是相一致的。但是不能排斥小学法律责任也涉及民事法律责任、刑事法律责任，甚至违反宪事法律责任。从国外立宪实践看，小学法律责任确实存在多种法律责任并存的情况。

1.行政法律责任

行政法律责任是指行为人违反了属于行政方面的法律、法规、规章所规定的义务，致使国家、社会或公民的权益受到损害时，在行政上所应承担的法律后果。各类学校违反行政法的主要行为：①违反关于学校设置、招生、停办的规定；②不按规定手续而变更学校开办人，不按规定使用和变更学校名称；③允许不符合学历条件的人进入大学学习；④不按规定授予学位；⑤违背规定的教学计划和教学大纲等。以上所列举的学校违法行为既有侵害他人权利的侵权行为也有违反职责方面的行为。对上述违法行为的行为人就其应负的法律责任所采取的惩处属于行政制裁，行政制裁的种类很多，通常可以分为行政处分、行政处罚和经济处罚，例如警告、限期整顿、限制或停止招生、封闭学校、撤销立案、罚款等。

2.民事法律责任

民事法律责任是指行为人不履行民事义务，对产生的后果应承担的责任，通常是一种损害赔偿责任。民事法律责任就其内容看，可以划分为违反合同的民事责任和侵权行为的民事责任。这两种民事责任在小学都是存在的，小学作为团体法人，在参与民事活动中，往往要签订各种教育合同，存在各种性质的法律责任。小学由于管理不善，或者没有按照责任或义务的要求采取某一行为而造成的对学生的伤害或损失，那就可能构成侵权性质的法律责任。从国外的大量法院的判例来看，学校承担民事责任主要是这一内容。

3.刑事法律责任

刑事法律责任是指犯罪主体做了刑事法律所禁止的行为而必须承担的法律后果，这一责任只能由实施犯罪行为的人承担。行为人是否应承担刑事责任，只能由司法机关按照法律的规定和刑事诉讼的程序来确定。这类刑事责任主要涉及学校领导、经办人员和教师个人的个人责任。小学领导人、经办人员、教师可能触犯的刑律一般有玩忽职守罪、受贿罪、贪污罪等。

三、小学教育管理的政策依据

（一）教育政策的含义

教育政策是一个政党和国家为实现一定历史时期的教育发展目标和任务，依据党和国家在该时期的基本任务、基本方针而制定的行动准则。作为党和国家基本政策的一个重要组成部分，教育政策是由党和国家制定的，是一定历史时期的产物，是一种行为准则，它决定着党和国家在教育方面的工作方向和措施，而不仅仅是一种思想。

1.教育政策是执政党制定的

教育政策的制定是一种特殊的重大决策形式。它是决策者以一定的理论原理和价值观念为指导，为实现所追求的目标，对社会上不同阶级、阶层和群体的利益进行分析、综合、选择和确认，加以科学策划，统筹兼顾，适当安排，并使其转化为行为规范的过程。教育政策是党和国家在教育管理行为中最为重要的一项活动，是党和国家教育工作的出发点，并且贯穿于教育工作的全过程。可以说，党和国家的教育政策就是教育工作的生命线，是党和国家领导教育事业的体现。

2.教育政策具有探索性

教育政策主要是为面向新事物，解决新问题而制定的。教育政策在执行的过程中通过不断的充实完善，比较成熟时可以制定为教育法规。我国教育政策从不完善走向完善，经历了曲折往复的过程。对党和国家在新的历史时期所制定的教育政策，需要及时、认真地学习和落实。

3.教育政策是行动准则

党和国家的教育政策，具有政策的一般作用。教育政策作为党和国家管理教育的手段，作为人们行为规范的行动准则，其主要作用如下。

（1）导向作用。导向作用是指教育政策对人们的行为和事物发展方向具有引导作用。它表现在：第一，为教育事业的发展提出明确的目标；第二，为实现教育政策、目标规定行为规范和行为准则。导向作用的形式表现为直接导向和间接导向两种，其特征具有趋前性和规范性。

（2）协调作用。协调作用就是指政策对社会发展过程中的各种失衡状态的制约和调节能力。这是由政策的本质属性决定的，即政策是利益关系的调节器。教育政策的协调作用主要特征是具有多维性、动态性、适度性。

4.教育政策主要依靠纪律措施来实现

教育政策是党和国家根据教育工作的实际需要制定的，是调节教育工作的行为准则或措施。教育政策在贯彻执行的过程中要依靠纪律措施来实现。对违反教育政策者，党的组织应该给予党纪政纪处分，以保证教育政策的实现。

5.教育政策具有指导性

教育政策的指导性是指教育政策在规范人们的行为和事物发展过程中具有指引、引导作用。其指导性作用的表现形式分为直接指导和间接指导两种。间接指导指的是教育政策对其调整对象的直接作用；间接指导是指教育政策对非直接调节对象的影响。例如，提高教师地位和生活待遇的政策，既直接地调动广大教师的教育教学积极性，促使教师更好地教书育人，又间接地影响人们就业的选择，引导青年学生积极报考师范专业。

（二）教育法规与教育政策的关系

教育法规与教育政策的关系，与一般意义的法律与政策的关系一样，既有联系又有区别。

1.教育法规与教育政策具有一致性

两者有着本质的联系，有共同的指导思想，体现着共同的利益，同属于社会主义经济基础之上的上层建筑。

两者有密切的内在联系，主要表现为既相互影响又相互联系。教育法规能够集中地反映党和国家在教育方面的主张和意志，是教育政策的定型化和规范化；教育政策不仅指导着教育立法的过程，而且指导着教育法规的运行和实施，是教育法规的灵魂。只有在党的教育政策指导下实施教育法规，才能更好地发挥教育法规为教育政策服务的作用。将党和国家的教育政策通过法定程序变成国家意志，上升为国家的法律，在全社会产生效力，要求全体公民自觉遵守，认真执行，就能从根本上保证代表最广大人民群众的意志和国家的意志的法律，在全社会得以贯彻执行。这是加强党对教育工作的领导、加快教育事业发展的最有效保证。新中国成立60多年来的历史经验也充分地证明了，将教育政策与教育法规结合起来并认真贯彻实施，是促进我国教育事业改革和发展的最可靠保证。

2.教育法规与教育政策的区别

教育政策与教育法规既有深刻的、本质的、内在的联系，又有明显的区别。其区别主要表现在如下六个方面：（1）制定机关不同。（2）制定程序和约束力不同。（3）表现形式不同。（4）实施方式不同。（5）稳定性不同。（6）调整范围不同。

（三）在小学教育管理中正确发挥教育法规与教育政策的作用

小学教育管理，必须严格执行教育政策，要自觉地遵守法律、法规，要处理好实施教育法规与执行教育政策的关系，正确发挥教育政策与教育法规的作用。

1.以教育法规管理教育应以教育政策为指导

教育政策不仅指导着教育立法的过程、体现在教育法律规范之中，同时也指导着教育法规的实施。在一些教育法规中，经常列有“总则”部分，这部分的某些条文，其实质就是政策性的说明。如《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等，关于立法宗旨的表述，就与《中共中央国务院关于教育体制改革的决定》和《中共中央关于加强社会主义精神文明建设的决议》中提出的根本指导思想基本一致。

2.贯彻教育政策应以教育法规为保障

教育政策不能代替教育法规。但实际上，在没有教育法规或当某些方面的教育法规还不完备的情况下，教育政策也可以直接起到教育法规的作用。尽管如此，仍不能把教育政策等同于教育法规。将教育政策上升为教育法规，成为人们理解和执行教育政策的规范，就能克服人们理解和执行教育政策中的主观随意性，从而使教育法规成为推动教育政策贯彻落实的保障，成为实践教育政策的强有力手段。离开了教育法规，许多教育政策就难以得到很好的落实。

3.推行教育政策不能超越教育法规所规定的范围

教育法规的制定和实施以教育政策为指导，这并不意味着教育政策就可以左右教育法规的制定或超越教育法规规定的范围。在贯彻落实教育政策时，必须自觉维护教育法规的尊严，必须有助于教育法规的实施。目前，在有些方面，我国还存在着有政策无法规的状况，再加上教育上的有些问题无法也无须用教育法规去规范，遇到这种情况时，要坚持有法依法、无法依政策的原则。《民法通则》规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”在一定的历史时期，教育政策在对我国教育事业进行宏观调控方面就发挥着十分重要的作用。

4.依法治教是小学教育管理的主要任务

根据我国的现状，当前，就是要尽快使具有中国特色社会主义的教育法规进一步完备起来，在实际工作中，做到有法可依。教育工作应该注意解决以教育政策代替教育法规的问题。以教育政策代替教育法规的主要表现是，政策、法律不分，以人代法、以言代法、以权代法。在我国，必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的变更而改变，不因领导人的看法和注意力的变化而改变。教育法规虽然不是全方位的和万能的，但在教育工作中，必须坚持做到依法管理，依法治教。

[1] 王世忠：《教育管理学》，173～176页，北京，教育科学出版社，2011。

[2] 同上。