楼继伟（2013）认为在当前私营部门修复资产负债表，公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。我国在基础设施的PPP模式也正在进一步实施推进之中，并越来越受到重视。谢旭人（2011）表示根据亚行的2020战略和中国国别伙伴战略，我们将继续鼓励亚行拓展在华私人部门的业务和非主权业务，积极推动地方私营与公共部门合作（PPP）业务的开展，引导非主权业务项目带动和促进私营资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业和金融服务等领域，以帮助国内调整优化投资结构。楼继伟（2014）表示亚洲基础设施投资银行正在积极筹备中，筹备组和相关机制都已建立。在该机制下，今后还将推动建立一个信托基金，通过推进一些PPP项目，实现私人部门的参与，通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营。作为城市基础设施建设之一城中村村落的改造，必然伴随着激烈的利益和价值冲突，现在通行的三种模式都存在严重的缺陷，是一种“零和博弈”的制度规则，需要根据新时期城乡发展一体化的要求，走真正的中国城镇化道路，建立一种超越“零和博弈”的新的合作和整合机制，即公私合作（PPP）模式，推动城中村的管理和改造，推进中国的城乡发展一体化进程。这种模式可以在有效改造基础设施、城市面貌，并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上，继续发挥城中村地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质住房的作用，最终建立政府、原土地权利人，外来人口乃至地产开发商多方的利益均衡。

（一）公私合作（PPP）模式的实践

美国、日本、中国台湾等针对旧城改造的土地增值溢价捕获、区段征收和市地重划等的成功经验，就是一种公私合作伙伴（PPP）模式，为我国城中村改造提供新的政策工具。

所谓区段征收，是指政府征收一定区域内的土地并重新加以规划整理后，除政府留下一部分土地用作基础设施建设，另一部分公开拍卖以偿还开发费用外，其余建设用地的使用权和开发权返还给原土地权利人。而市地重划，是根据城市发展趋势将部分城市规划区域内，或城乡接合部及边缘地区杂乱不规则的地块和畸零细碎、不合经济使用的地块依据法令加以重新整理，交换分合，并配合公共设施，改善道路、公园、广场、河川等，使各幅土地成为大小适宜，形式整齐方正、具备一定规格的地块，然后再分配予原土地权利人。上述手段，可以促使城市土地得到更经济合理的利用，进而形成井然有序的都市。中国台湾的经验表明，这些措施可以成功地解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益，公私各得其利。

在本书第七章第123页的案例中，村集体和村民之所以愿意无偿交给政府45亩土地，是因为剩下的55亩土地虽然在这个过程中也被转为国有土地，但政府把这55亩土地的开发权交给了村集体和村民，并以后者为主导，配合开发商、银行等机构进行再开发。而村集体及村民所获得的这55亩土地的价值，由于两个原因，会超过原来未改造前100亩土地的价值。首先，正是因为政府进行了前述的基础设施改造，大大提高了这55亩土地的价值；其次，在城中村改造的过程中，政府可以通过城市规划手段，适当提高这个地段的容积率，比如这55亩土地的开发中，可以建设高层住宅，而不是原来城中村的低层住宅，这必然进一步提升这55亩地段的价值。与此同时，政府要求这些城中村居民在重新开发他们所获得的55亩地时，不能建设商品房，而只能建设面向广大低收入群体的出租房。这样，就可以在城市规划限制的基础上，通过市场机制，而不是政府提供的方式，有效解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。

（二）公私合作（PPP）模式的利弊分析

我国完全可以借鉴上述成功的政策工具，结合中国国情，以确权为前提推进土地制度创新，在有效改造基础设施并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上，继续让城中村地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质的住房，最终建立政府、原土地权利人、外来人口，乃至地产开发商多方的利益均衡，并实现城市户籍—土地—财政体制联动改革。以产权创新与社会协作为特征的这套机制，超越了传统意义上政府主导、市场主导的二分法，以公私协作创新解决城中村改造中的种种问题和社会矛盾。

1．共赢模式，化解矛盾，形成一个经济学上的帕累托改进

通过公私合作模式进行城中村基础设施改造，可以大大提高被改造地段的土地价值，而这个新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有权利所有人之间合理分配，从而形成一个经济学上的帕累托改进，特别是城中村原有土地权利人即使放弃了其部分土地用于基础设施改进和政府拍卖，其剩余土地的价值还是高于未改造前的全部土地价值。比如，在上述案例中村民获得的55亩土地上盖好出租屋后可以在原有200户农民之间进行平均分配，每户就可能获得多套出租屋，农民获得了可以形成未来稳定收入的资产。城中村村民将会非常欢迎这种改造模式，不仅不会阻碍政府拆迁，而且会大力配合，这样就使得城中村的改造速度大大加快，不仅可以大大提升本地经济增长速度，而且可以大大减少社会矛盾。一旦这种改造模式获得政府认可，在城中村推广，城市出租房的供给就会增加，房租租金也完全可以下降到政府直接供应廉租房的房租水平。地方政府也就不需再大规模地进行廉租房或者公租房建设了。

2．同步解决村民生活保障和原租户住房权益问题，缓解政府建设保障房压力

从边远农村来到城市谋生的农民工，其数量往往是城中村本地人口的几倍，由于他们收入微薄，只能聚居在条件较差的城中村。这部分人口数量最多，但在城中村改造中既无知情权，又无发言权，其居住权益往往没有得到应有的保障。如果不能为这部分流动人口（即农民工）提供适合的廉价住房，城中村的改造意味着对这部分外来人口的驱赶。如果说政府未能为大量外来农民工提供足够的廉租屋，是刺激城中村违法滥建的重要原因，那么，当政府着手对城中村进行彻底改造时，就必须千方百计为大量外来农民工提供所必需的廉租房。这是政府在规划城中村改造时必须考虑的问题。

城中村改造中政府可限定房屋开发只能用于出租房建设，并通过提高容积率增加了出租房屋供给，这就在很大程度上保障甚至改善了城市低收入人群和外来流动人口的居住情况。特别通过上述市场机制为外来人口提供较为便宜的住房，也为未来的户籍制度改革突破创造了条件。比如，政府可以考虑在这些小区附近增设一些公立学校，吸收外来流动人口子女入学。如果通过这种城中村改造模式，通过市场机制提供大量廉价住房，政府就没必要大规模搞保障性住房。

3．推动地方政府转变“土地财政”发展模式，推动地方税体系建设

在该模式下，政府一方面不用直接投入城中村基础设施改造，而且可以在城中村改造过程中获取一些与土地开发，房地产建设相关的税费，当这些改造完成，全部土地都变成国有土地后，农民在那55亩留用土地上开发的住宅也就变成大产权，地方政府完全可以通过征收出租屋管理费或所得税，或者在未来征收房产税或物业税，而拥有多套出租屋的城中村的村民由于获得了多套房屋大产权，缴税并不是什么困难的事情。另一方面，政府就可以逐渐从依靠土地出让金的城市发展模式转向依靠物业税的城市发展模式。从中央政策来看，以房产税或物业税作为城市建设开发主体税收的模式，是我国未来地方财政改革的发展方向，但在此之前，产权问题须得到法律的明确。从城中村改造开始推行物业税征收，也许就是实现这种上述改革目标的一个关键突破口。

同时，公私合作（PPP）新模式也存在一些问题，一是系统化较强，较为复杂，对作为协调者的政府的执政能力和市场经济意识要求较高；二是在区位优势明显的城中村较为容易实施，而对于较为偏远的城中村实施难度较大；三是对于村集体、村民的整体意识、协作能力要求较高，与村民的自我改造意愿关系密切，而由于村集体和村民大多习惯了政府大包大揽、坐等拆迁补偿安置的方式。但是，综合来看，公私合作（PPP）新模式不失为更为合理、更有效率、更体现市场化的改造模式，当前可以在大多城市的城中村予以推广实践。

（三）公私合作（PPP）新模式——城市户籍、土地、财税体制联动改革的具体操作思路

1．将城中村土地进行国有化

根据我国《宪法》第10条规定，城中村土地既然已经纳入城市范围，将这些土地国有化并没有法律上的障碍。按照我国现行土地制度，城中村土地国有化有利于产权明晰化，并可在现行政策法规框架下进行基础设施和房地产开发，避免小产权房问题。

2．政府实行部分征收，用于改善城中村基础设施建设

根据统一规划，政府无偿征收一定比例的城中村土地。其中，部分土地作为城中村基础设施建设用地，另外，部分土地通过拍卖获取出让金，作为基础设施建设预算来源。征收比例视城中村实际情况，在40%～50%为宜，应将较多部分留给村集体或村民。

3．政府负责城中村基础设施投资

由地方政府统一按照规划进行基础设施建设改造，灵活运用城市规划手段适当提高建设地段的容积率，确保村民剩余地块的有效增值，从而使村民与村集体愿意无偿让渡部分土地给政府。土地增值后，地方政府可将节余土地公开拍卖，以补贴部分甚至全部基础设施投资。以上两点为典型的区段征收与增值溢价捕获的做法。政府可考在改造完成后的城中村建立一些城市公立中学、小学、幼儿园等学校，接受外来人口子女入学，解决外来人口住房问题和子女教育问题。

4．农民保留经区段征收和基础设施改造后大幅增值的剩余土地，村民变“房东”，“村民”变“股东”，同步解决农民后续保障问题

对原住村民保有的这部分土地，发放国有土地使用权证，村集体和村民就可自行组织获得银行贷款或联合其他投资主体进行合作开发，建设住宅与商业地产。这就解决了目前村集体建设用地开发难以获得银行贷款支持的问题。政府可以规定城中村剩余地块开发建设的类型，只能建设面向广大低收入群体的出租房，或者建设的住房在一定时期内不能出售，只能出租。这样就可以在城市规划限制的基础上，通过市场机制，有效地解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题，也解决了农民的长期生活和收入来源问题。在政府保障性住房建设中，也可以考虑配比合理或商业地产面积，实行以商养房，不但可以使社区生活便利、解决村民或低收入群体的就业，还可用商业面积租金收益覆盖部分物业管理费用。

对城中村改造后拥有的集体经济组织和其下的集体资产进行股份制改造，使村民变股东，发起设立股份制公司。国内外经济发展的历史证明，市场经济条件下，股份制经济极具生命力。在城中村改造中，通过清产核资、资产评估、股东确认、股份量化，由村民自愿地发起设立股份制公司，这样一来使这一块资产焕发了其内在的生机，二来它有效地解决了村民变市民后与原村组集体资产的权属关系问题，即由原来的村民与村组的关系，变为股东与股份制公司的关系，而且产权确切地明晰到人。

城中村集体土地转为国有后，必须对原村民建立社会保障制度，以解决他们的后顾之忧。在实施村民变股东之后，将原集体经济组织转制为股份制公司，负责原集体资产和村集体企业的管理和运行，使原村民变成为股民，依法取得经济权益。同步，要实施两项措施，一是建立最低收入保障、劳动就业保障、社会养老保险等保障制度，从征用土地补偿费和村集体经济组织的公积金及其他收益中提取社会养老保障费，多渠道实施养老保险；二是彻底改革户籍制度，“农转非”村民享受与其他城镇居民同等的一切待遇。

5．开征出租屋管理费，逐步过渡到开征房产税或物业税

完成以上措施后，政府开征出租屋管理费，或者按照国家的统一规定，征收房产税或物业税。政府一方面不用直接投入城中村基础设施改造，而且可以在城中村改造过程中抽取一些与土地开发、房地产建设相关的税费。另一方面，当这些改造完成，全部土地都变成国有土地后，农民开发的住宅就不再是小产权房，地方政府完全可以通过出租屋管理费、个人所得税，以及今后将要征收的房产税或物业税来获得长期、稳定的税收来源。

（四）公私合作（PPP）新模式——城市户籍、土地、财税体制联动改革的积极意义

通过前述城中村乃至旧城改造过程中的有效制度创新，不仅仅有助于加快城市更新和社会和谐，还有助于中国在经济、社会体制改革方面实现有效的突破。

1．推动城中村改造模式创新有助于深化土地制度改革

推动城中村集体建设用地入市，改变目前城市政府作为城市商住用地单一供地主体而带来的垄断供地、房价飙升等问题；有助于实现中央提出的“集体建设用地同地同价”的土地管理制度改革目标。

2．有助于实现户籍制度改革的突破

在中央强调户籍制度改革、农民工市民化的大背景下，目前我国城市还面临着大量流动人口因住房、子女教育难以解决而无法实现永久性定居的问题，而城中村改造模式的创新，有助于通过市场机制为城市外来流动人口提供可支付的体面住房。如果能配合政府进行的保障性住房建设和城市公立学校服务提供，将有助于实现户籍制度改革的突破。

3．推动城中村改造模式创新有助于实现地方财税体制改革的突破

有效的城中村改造模式，将有助于减少因各种非法房屋建设蔓延导致的政府无从抽税现象，与未来的房产税或物业税改革结合，将有助于政府从当前的扭曲性“土地财政”模式中摆脱出来，逐渐转向以房产税或物业税为主体的地方收入增长模式，实现地方财税体制改革。

4．探索有效的金融创新手段

在城中村改造过程中，由于村民不仅可以原地回迁，而且可以获得较大面积的出租性房产，有了稳定的资产收入流。除了向银行贷款开发，还可以此为基础，成立相应的投融资公司，发放各类信托投资产品，为城中村改造过程中村民建房开发提供充分的来源。此基础上，还可以通过建立房地产信托投资基金，确保保障性住房建设融资顺畅。

5．扩大房地产市场供给，促进房地产行业健康发展

土地制度改革结合金融创新，可以把目前大量的炒房资本从增加住房需求转向提升住房供给，这对于抑制乃至逐渐消除房地产泡沫、解决广大百姓的住房问题，具有不可低估的意义。