在城中村改造过程中，政府面临的问题是，改造资金从哪里来？能否得到合理的回报？拆迁过程中的利益冲突，会不会成为社会不稳定的因素？城中村村民所担忧的是他们现有的既得利益，尤其是房地产租金的收益会不会受到影响？因为在城中村，村民的既得利益不仅高于农民工，也高于一般市民。在农村城市化问题上，人们往往把目光集中在户籍制度改革上，以为只要彻底改革户籍制度，农村城市化进程就会一路凯歌。然而，人们在城中村所看到的，户籍制度的作用已是微不足道，村落城市化并没有因淡化户籍制度而完成，村籍制度更被农民所看重，这又成为村落城市化的拦路虎。更不必说，城中村改造还要经历一个艰难而复杂的产权重新界定和置换的过程，以及社会关系网络的重组过程。城中村改造能否顺利推进，在很大程度上取决于城中村村民改造前后的利益补偿，即不会减少他们的既得利益。

（一）城中村的改造模式选择

城中村改造有多种改造和时刻选择，有政府主导性、村民主导性、开发商主导型，更多的是政府、村民、开发商共同改造型。不同的地区，不同的村庄条件以及不同的事件，都可能影响到改造模式的选择。许多地区改造城中村过程中摸索出来的“一村一策”的改造经验，就说明不同村庄改造模式往往不同。无论选择哪种模式，都要因地制宜根据本地本村的实际情况，采取最佳改造模式。而且无论哪种模式，政府相关部门的作用都是相当重要。

笔者认为，普遍意义上城中村改造的原则：不应进行大规模彻底消除性质的改造；改造应是一个综合性质的改造；同所处的工业化、城市化阶段以及整个城市的发展相互协调的改造；实施“自下而上”与“自上而下”相结合的改造；实施中小规模的、逐步的改造。城中村的改造应根据各地具体的情况，制定适宜的改造目标，选取恰当的改造模式。城中村改造涉及社会组织和社会管理、规划、拆迁（补偿）、融资、集体经济、就业和社会保障等一系列问题，政府应研究制定好各方面的政策措施。

（二）城中村改造的主要操作方式

1．加强城中村管理与整治

解决安全隐患和市政基础设施不足问题是城中村整治的首要工作。除少量市政公用设施外，基本不用涉及建筑的新建，应通过多种手段改善城中村的居住环境，包括历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善。

“控制”先于“大规模改造”是治理城中村的关键。政府宏观治理角色的转变与区域空间干预，涉及国家战略层面的考量，需要较长时期的准备、论证与审议，也需较长时段的制度演化与空间推进。为此，在宏观制度供给约束的前提下，城市城中村的治理改造不宜进行大规模的推进，“控制”先于“大规模的改造”是城中村由较小的空间成本最终实现都市化的关键，即只有先行有效的控制，防止新城中村的形成与城中村违法建设的膨胀，才是行之有效的制度安排，否则，人们有理由推断，老的城中村即使能改造完毕，又有新的城中村会涌现出来。

因此，首先，应进行城中村违章建设的查处与数据库的建立，包括城中村合法与非法建筑、外来人口构成、村民人口结构等的普查，完善投诉举报信访制度，严格巡查制度等举措，并在此基础上，研究建立遏制城中村违章建设的长效机制；其次，对条件成熟的局部城中村进行试点改造，为今后积累改造经验；最后，视政府具体财政能力，进行部分廉租房建设，可根据居住年限等条件以满足低收入群体的部分居住需求。通过这一系列措施，在国家宏观治理结构与制度供给约束去除后，就可以为大规模“数目化”治理改造城中村创造条件与机会。

2．城中村改造

通过建筑物的拆除和新建等手段彻底改造城中村的建筑形态和居住环境，原则上改造必须满足城市规划和建设标准，改造后按照相关规定可以取得完全产权，且城中村空间形态基本上和城市一般社区相同。城中村改造通过改变物质空间形态的方式促进城中村社会组织形态等各方面的彻底改变，达到城中村与城市全面融合的目标。

（三）城中村改造的规划政策建议

1．充实城市总体规划，将城中村改造作为重要专题和内容

城市总体规划应对建成区和城中村地区的建设做到统一规划管理，统筹安排城乡市政基础设施和教育、文化等公共设施，解决外来人口的生活和居住空间需求。

2．妥善安排城中村改造项目的时序和规模

近期建设规划要综合考虑城市规划区范围内城中村的现状、农用地和集体建设用地的土地产权属性和范围、整治或改造需求及可行性，统筹安排城中村地区未来的用地结构和空间布局。统筹安排城中整治或改造项目布局、规模和时序，防止项目安排的任意性。在空间上合理安排待改造城中村的安置场所和回迁住房建设，解决村民的后顾之忧。

3．注重城中村改造调查及规划制定中的利益协调

在城中村改造的规划拟定过程中，应注重对各方利益主体进行问卷调查，调查内容主要包括：城中村现状、问题及成因、村民改造的意愿、改造方式、资金筹集、运作模式、拆迁补偿安置要求和配套政策建议等。制定城中村改造规划及计划的编制技术规范，应包括城中村现状、问题、改造的目标与功能定位、地块划分和规划控制指标、建筑功能和空间结构、实施时序安排、运作模式、拆迁补偿和配套政策等。

4．实施城中村地区的动态监测

将城中村地区纳入动态监测，及时了解城中村空间资源的开发利用及其变化趋势，掌握城中村空间发展变化的状态，及时发现并纠正违法建设行为，避免新的违法建设活动进一步恶化城中村问题。

5．城中村改造规划需坚持依法对历史文物保护的原则

历史文物且具有保护价值的建筑一般位于老城区，经济社会的发展，一些老旧建筑因为利用率低，将面临被改造的问题，但其中一些蕴藏历史文化传承价值的建筑承载着特殊的历史使命，在城中村改造中需坚持依法对历史文物保护的原则。国外一些发达国家的文物管理体系发展相对较成熟，在法律建设和制度安排方面值得我们加以借鉴。如日本规定对传统建筑群保存地区的补助费用，国家及地方各承担50%，对古都保存法所确定的保存地区，国家出资80%，地方政府负担20%，而由城市景观条例所确定的保存地区一般由地方政府自行解决。就我国而言，针对历史文物保护的法律法规有《城乡规划法》第4条第一款规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。该法第17条第二款规定，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。该法第31条规定，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。这是国家级法律法规对历史文物保护的直接的原则性规定。相关法规有国务院的《城市房屋拆迁管理条例》，《条例》第3条规定，城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。《条例》第18条规定，拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹以及外国驻华使（领）馆房屋的，依照有关法律、法规的规定办理。而对历史文物保护的法律规定即为《文物保护法》。虽然有诸多法律法规，但在实际城中村改造过程中，却屡屡发生历史文物建筑遭拆除的违法现象，法律法规形同虚设。因此，这需要以硬性规定，健全法律法规规定，明确监管部门和职责，坚持优先保护历史文物为原则。