始于2005年的辽宁棚改，创造了“政府主导，市场运作”的改造模式。“棚户区”，与城中村除面临的城乡二元体制的制约与城中村不同外，其他方面与城中村一样，同样面临空间形态、社区改造、生活环境的改善，同样属于“旧城改造”范畴。棚户区的改造经验，对于城中村的改造具有重要的借鉴意义。

据报道，2004年，时任辽宁省委书记的李克强，就冒着零下近30摄氏度的严寒，深入抚顺最偏远、最贫困的莫地沟棚户区进行调查研究，棚户区居民的生活窘境令他震惊。李克强眼含热泪，代表省委、省政府对棚户区居民郑重承诺：“就是砸锅卖铁，也要让你们搬出棚户区，住上新楼房！”此后，辽宁省打响了棚改攻坚战。从2005年开始，辽宁在全国率先开展大规模棚户区改造。辽宁省委省政府把棚改作为改善民生的“一号工程”，用4年左右的时间成功完成了2910万平方米集中连片棚户区改造任务，新建成套住宅面积4400多万平方米，改善了70多万户、211万人的住房问题，几乎相当于联合国对贫民窟改造提出的千年发展目标年均数量的近2倍。

（一）辽宁省的棚户区改造实践的成果

2005年初，辽宁省率先开始探索大规模改造城市及国有工矿棚户区的途径及方式，用4年时间改造改善了70.6万户211万人的住房问题。利用世界银行投资项目成功度评估法评估，辽宁棚户区改造总体上很成功，实现了“四个巨变和一个提升”。

第一，棚改家庭生活得到改善。棚改家庭的住房面积，由棚改前的人均10.6平方米增加到16.6平方米，增幅达56.6%。人均收入增幅达49%，家庭资产增长数倍。91.5%的居民认为就业机会增加，90%的居民认为创业意识和能力提升；97%和92.4%的居民感觉精神素质和社会地位有所提升，棚户区居民住进新房，幸福指数增加到80分的高水平。

第二，棚改社区环境改进。82.7%的居民认为居住区的噪音下降，70%的居民认为饮用水质量提高，78.7%、89.9%、93%、84.3%的居民认为绿地增加、景观改善、住房更舒适、空气质量改善，85.7%居民认为治安案件明显下降。

第三，棚改促进城市经济从举步维艰向生机盎然转变，促进城市面貌从破旧污浊向崭新清幽转变。

第四，辽宁5年间共改造2910万平方米，年均提高1.04个百分点。

第五，棚改提升了政府的形象。84.2%的居民对政府承诺兑现表示认同，90.4%的居民认为政府棚改清廉，76.4%和73.5%的居民对评估和补偿表示满意。棚改后，46.3%的居民对政府的满意度提升了。

（二）辽宁省棚户区改造模式：政府主导、市场运作

辽宁棚改，创造了“政府主导，市场运作”的改造模式。“政府主导”是指政府负责制定和实施相关的战略与规划，利用政府的公共权力、效率优势、公共资源和社会资源向棚户区改造聚集；政府制定和实施相关的制度与政策，利用政府的公共财力和运作能力，对棚改家庭提供程度不同甚至“兜底”的补助与保障；另外，作为市场主体，政府直接或通过代理人负责具体棚户区改造工程的组织和实施。

“市场运作”是指涉及棚户区改造的人力、资金、技术以及棚改住房的生产、交换、分配和消费，采取与普通商品房相同的运作模式，由相关的开发企业、金融机构、中介组织、棚改家庭主要通过市场来实现。其中，政府在多大程度上聚集资源、提供保障和干预市场的问题，本着最大限度发挥市场优势的精神，采取政府与市场结合的多种具体方式，因条件不同而有所区别。

辽宁棚改采用“政府主导、市场运作”的模式，由辽宁省委、省政府以及各级政府主导，具体的操作和实施层面，又重视市场的力量，创新解决公正公平的新模式，能够同时克服政府失灵和市场失灵的缺陷，实现资源的最优配置和参与主体积极性的最大限度发挥。

（三）棚户区改造的方法和经验

1．可持续发展的理念

坚持“以民为本，全面、系统、可持续”的思想与方法，围绕让居民“住得进、住得好、住得稳”，使发展的成果惠及最广大的群众。

2．适应市场经济体制的制度安排和制度创新

采取“政府主导，市场运作”的体制与机制，政府主导性实施，打破常规、组织落实；企业经营性参与，优化各种资源配置；非政府组织公益性参与，辅助政府扶贫济困；社区服务性参与，构建地缘社会体系；居民自主性参与，激活动力内生发展。实施因地制宜的住房标准制度，坚持公正公平的和谐拆迁制度，实行灵活多元的住房产权制度，实施政企结合的住房开发制度。

3．系统论的治理模式

采取“顶层设计，统筹兼顾”的战略与规划，把棚改纳入城市经济、社会、环境、空间、土地发展规划，协调与城市发展转型的关系，打破贫困的空间集聚。在住房改造上，坚持制度化规范管理、零距离贴心服务；在土地开发上，坚持规范式动态管理、阳光下民本服务；在资金运作上，坚持机制化标准管理、精细化利民服务；在环境改善上，坚持人文关怀式管理、综合配套式服务，完善基础配套设施，提升社区人居环境；在社会事业上，坚持人本化系统管理、全方位便民服务。

4．八个方面的制度创新

棚户区改造涉及金融、土地、开发、需求、经济、社会、环境、空间等方面。

（1）在资金的筹措与使用上，采取“多方融资、动态平衡”的政策措施，以市场为主渠道，构建多元化的融资渠道，封闭运行、专款专用，拉动增量、平衡存量。

（2）在土地开发与利用上，采取“无偿划拨、以商补住”的政策措施：对棚户区土地高效整合、统一储备；科学确定土地使用性质，集约合理利用土地资源；居民安置用地优先划拨、无偿使用；腾空用地挂牌出让，以商补住、让利于民。

（3）在住房开发与建设上，采取“分类开发、整拆整建”的政策措施：住房拆迁坚持整体拆迁、梯次推进；安置房建设坚持规模建设、分类开发；居民回迁坚持优惠售房、分批安置；棚改新区后期管理坚持政府兜底、自助管理。

（4）在居民救助帮扶上，采取“适度输血、重点造血”的政策措施：坚持分类对待、普遍保障，实现住有所居；坚持长期帮扶与短期救助相结合，力促居民“住得稳”；重视培训、促进就业，增强居民支付能力的持续性；提供技术与资金支持，扶持居民自主创业。

（5）在城市经济转型与发展上，采取“互促共进、相互推动”的政策措施：重视招商引资，增强城市棚改的经济实力；推动民企发展，扩大回迁居民的就业机会；深化国企改革，提高居民的收入水平；发展社区经济，为回迁居民提供便利灵活的就业机会；改善营商环境，鼓励回迁居民创业。

（6）在社会事业上，采取“再塑居民、重建社区”的政策措施：重建社区组织，培育治理主体；完善服务设施，强化服务能力；增加公共服务，援建生活体系；提高文化素质，实现人格重塑。

（7）在环境治理和建设上，采取“综合整治、配套完善”的政策措施：社区基础设施建设与住房建设统一规划、同步建设；社区基础设施与城市市政设施无缝对接；加强生态环境治理和建设；配套建设商业设施，方便居民生活。

（8）在城市内部空间结构优化上，采取“布局优化、混分平衡”的政策措施：坚持原地安置和异地安置相结合，科学选择居民安置区；坚持整体分散、局部集中、个别混居，努力打破贫困的空间聚集；坚持集约利用土地资源，提升城市空间承载力；协调城市内部空间发展，努力明晰城市空间职能。

总而言之，辽宁棚户区改造的基本原则、主要内容与具体措施，构成了完整的复合矩阵体系。辽宁棚改的探索经验，对完善住房保障体系建设政策措施、城中村等旧城改造有十分重要的借鉴意义。专家认为，许多在老城区改造中方法不当所引起的社会事件时有发生。分析总结辽宁棚改的经验，具有重要的现实意义。同时，辽宁棚改也提出了很多需要理论和实践继续探索的命题。比如，除了解决“怎么建”、“怎么分”，还应关注“怎么管”；没有取得产权的家庭贷款应怎么还，廉租户的房租怎么收，依然是对公共管理的挑战；同时由于时间尚短，成片的棚户新区是否会成为孤立的新棚户区，结果还不清晰；如何提升居民参与棚改的力度与积极性，社区管理机制也待进一步完善。