（一）城中村的存在对城市化的积极作用

城中村负面效应较大，但其正面作用更应值得引起重视。城中村降低了我国城市化、现代化的成本，起到缓冲柔和作用。为外来人口提供了居住、生存与发展功能，减弱了文化冲突的强度；解决了城市化过程中政府暂时无力解决的部分问题，使得被征用耕地的原住人口的日常生活有了保障；有效防止了城乡再断裂的出现。城中村具有控制营商成本、降低创新产业和人才进入门槛的功能。城中村是目前较为合适的城市低收入人口居住模式，应在城市各阶层人口合理分布和长期动态的城市化框架下，研究城中村存在的合理性，寻求防治的策略，丰富城市可持续发展理论。

（二）城中村对城市低收入务工人群的积极价值

在很多发展中国家，由于存在大量在公地上搭建的贫民窟，基础设施很差，犯罪率也往往较高，一些国家，比如拉美的墨西哥、巴西，还开始逐步通过土地赋权、政府投入基础设施建设、加强城市警察服务等多种方式，来改造贫民窟的生活条件和安全状况。

在城中村对城市低收入务工人群的积极作用方面，国内学者认为，城中村弥补了城市住房体系中的中低档次住房供应不足的结构性失衡，成为城市住房供应的主力军（张建荣，2007）；满足了城市低收入者的住房需求，且这种居住模式是长期的，是目前较为合适的城市低收入人口居住模式（魏立华，2005；邓春玉等，2008）；说明城中村的存在在一定程度上缓解了社会居住矛盾，稳定了住房经济政策。同时，张京祥（2006）认为城中村的非正规就业对于解决我国巨量农村剩余劳动力就业问题具有无可替代且难以估量的作用，政府应该充分重视其对吸纳城市外来人口的“蓄水池”和“过滤器”作用。

（三）城中村的社会保障功能

高速城市化过程中，我国失地农民的社会保障问题异常突出。以失地农民聚居的城中村为例，在发展中国家社会保障制度存在致命残缺，难以成为失地农民生活保障主要依赖的条件下，由农民的自组织方式所实现的社区保障，能够为失地农民提供一种替代性的问题解决路径。而且，由于我国统一社会保障体系的建立在相当时期内仍然还有困难，因此，城中村失地农民所依赖的社区保障及其城市化意义值得关注。

迄今为止20多年的改革开放进程中，我国城市化的旋律并不和谐，农民尤其成为各种城市化资源配置的失利者。与此相关，农民拥有的土地资源越来越成为农民生活保障的重要依托，但同时，随着城市化速度的加快，农地又必然地大量进入城市发展之用，由此而导致的失地农民群体日益庞大。如此庞大群体的出现，与失地农民相关的一系列社会问题，特别是与基本生存发展相联系的社会保障问题日益严峻。本研究以失地农民聚居的城中村为例，发现依赖农民的自组织方式实现的社区保障，能够为失地农民面临的保障缺失提供一条有效的解决路径。而且，我国统一社会保障体系的建立至少在相当时期内仍有困难，因而，这一解决路径具有重要的过渡价值。

1．城中村的社区保障概况——以广州市石牌村为例

石牌村是目前广州城市中心区天河区历史最长的城中村之一。还在1994年，村庄土地就基本被征用完毕，村社区范围与村民住宅聚落基本合而为一。随着城区的扩展，村社区实体所在，面积共0.16平方公里的原住居民聚落逐渐为周边繁华的石牌东路、石牌西路、黄埔大道与天河南路所包围，形成典型的都市村庄。1997年，作为农村建制的石牌村委会被撤销，原村居民近万人按地段归属四个新成立的居民委员会，原村集体经济则改制为三骏企业集团公司。但改制以来，由于宏观社会制度、社区组织管理方式与历史文化等的原因，特别是非农化农民利益机制的作用，四个新成立的居委会实际上一直以改制的三骏公司为核心，形成具有过渡性特征的，同时具有浓厚村社型特质的社区共同体组织。

石牌村社区保障的发展，实际上是与集体经济的飞速发展同步进行的。从20世纪80年代中期起，一方面，村庄农地逐步被城市建设所征用，而土地非农转化中，失去土地这一最重要保障资源的农民在加速度递增，这些人对社会保障有强大需求；另一方面，随着土地被征用，大量征地补偿款与留用地资源投入了集体经济的发展之中，村集体经济的基础越来越雄厚，且发展势头强劲，为失地农民保障需求的满足创造了物质基础。当村庄土地全部非农化后，村庄便成为失地农民聚居的社区，蓬勃发展的集体经济与失地农民生活保障需要的结合，使社区保障成为社区组织必须承担的重要工作。正是在村庄土地非农化、失地农民与集体经济的关系演变中，社区保障不断地进入了社区制度建设的视野。到撤村转制的20世纪90年代末，以社区经济为基础的社区组织，基本上建成了完整的社区保障体系。

社区保障与福利，涉及面广泛，几乎包容了村民生活的所有领域，主要包括：

（1）基本物质生活保障。在社区组织对村民基本生活的保障上，主要是通过凡是非农化村民人人有份的股份分配形式来实现。1994年，也即是在村庄土地基本被征用完毕的当年，进一步完善了一直沿用到今的社区股份制度，规定凡是当时还是农业户口的居民，不论老幼也不论是否参与过村集体劳动，人人都可以获得数量不等的社区股份（一般参与劳动时间长，股份配置就多），作为往后社区组织进行基本生活分配的依据。据统计，村股民平均持股约20股，以2004年的股红分配为例，每股至少可以获得300元的收入，即非农化村民平均最低年生活费至少在6000元，还略高于广州市最低生活保障线。

（2）医疗保障。社区合作医疗是村里历史最长的社区保障之一，现在的社区合作医疗制度基本上是人民公社时期合作医疗制度框架的发展，当然是在注入了更多经济资源基础上的发展。合作医疗制度规定，凡是非农化的村民，都有资格参与社区合作医疗，获得在就医和保健上的优待。

（3）老年生活保障。在1982年，村里就已经开始建立了农民退休金制度，规定村民凡男年满60岁，女年满55岁者，每月可领取一定量的生活补助费。随集体经济的发展，补助费已作多次调整。现村里退休老人每月可领取200元的退休金。

（4）优先就业安置。由于社区完全置身于城市，非农化的村民在城市就业市场中竞争，难以避免地陷入大规模失业境况。为此，在可能的情况下，社区组织都是尽量优先安排本社区居民就业。

（5）其他社区性福利。在村民子弟的入托、入学上，可以享有优惠政策，子弟在外拿了大奖或考上大学，还可以享受社区组织颁发的种种奖励，村民死亡则可以获得一笔丧葬补助费。此外，社区的许多公共活动中心与设施主要都是面向内部居民，开展的诸多社区服务项目也多是面向这个群体的。石牌村的社区保障自成体系，在社区组织的边界内，人们享有从“摇篮”到“坟墓”的多重保障与福利。这些保障与福利，成为失地农民进入城市生活，并最终实现与城市融合的最主要生存与发展保障方式。

2．城中村社区保障的机制与特点

市场经济改革以来，由于国家全能全包的单位制体制弱化，出现了许多新情况、新问题，急需政府与单位制组织以外的力量来消解。而在逐步脱离单位体制以来，城市社区日益成为我国转型时期的新型结构性社会因素，作为具有承接市场条件下诸多生活需求，以及连带不少相关社会需求的社区，在一定程度与一定范围内具有解决或缓解社会问题之效，因此成为寻求问题解决的依托。我国城市社区建设的提出，包括社区保障的提出正是基于这一背景。但由于社区功能的发挥，社区的组织化状况是基础，而我国城市社区的组织网络整体发育水平低，社区可支配资源有限，特别是缺少关键因子，即社区的凝聚力与归属感，使得社区建设与社区保障的开展，多处于初步状态，实践效果不理想。与此有很大不同的是，在城中村社区，不仅具有强大社区经济的资源基础，而且还具有直接传承的组织体系及其历史文化资源，这些特殊社区禀赋共同决定了它具有发挥社区功能的潜质与现实能力。

（1）社区保障是城中村社区组织的一种必然选择。城中村社区保障与福利体系的建构，实际上与社区拟单位制现象的建构同义，因而其发生的机理与社区拟单位制的建构基本相同。整个非农化过程中，甚至包括非农化过程完成以后，城中村组织一个很值得注意的共同性现象是，与许许多多的非农化村庄一样，在自身的组织结构与功能的承续与再生中，往往或多或少都带有社区组织单位制化的趋向。社区拟单位制的产生，固然有模仿效应的影响，但究其本质，还是拟家族化组织资源配置方式与管理模式在社区组织再生产中的具体实现。传统的村社共同体生活中，由于封闭、分散与弱小的小农生产与生活方式所决定，家族制的组织与管理模式几乎是村落社区生活中唯一最重要的组织与管理方式。这种以共同生活体为基础的组织及其管理的内在精神中，既具有为实现整合而要彰显权威与等级差异的动力，但也同时具有谋求内部资源分享与整合发展的需要，且在长期共同生活的历练与磨合中，会形成一种根深蒂固的集体意识。在具有封建色彩的传统权威与等级观念都受到全面冲击而影响式微的今天，寻求社区共同体资源在各种功能领域与成员之间尽可能平等化的配置依然是社区组织建构的倾向，也因此，传统社区本来就是包容人们生活保障及其意识的温床。其实，即使现代国家层次上社会保障制度的萌芽，最早也是起源于社区自发的互助与互济。

这一组织建构倾向决定了社区保障与福利在社区组织建构中的地位。具有浓厚传统色彩的城中村社区组织，其结构趋势合乎逻辑地成为组织策略与资源分配的一种支配意识。特别是社区内以集体意识隐含与沉淀的自发保障意识，又在失地农民保障需求的强大驱动下，成为自觉建构社区保障的实际行动。就整个社区保障体系的内涵看，明显地体现出，它是在追求整个社区内的整体发展，即在追求经济与社会共同发展的过程中实现的。

（2）城中村社区保障的特点。社区组织是社区保障实现的主体与载体。城中村的社区保障，由于它所依托的是城中村社区组织，这种组织既与一般的农村社区组织不同，也与一般城市社区组织不同，因此，其社区保障的实际运作也存在自身的特点。

第一，社区保障的运作资源丰富，包括雄厚的社区经济基础与密集的社会资本资源。实力雄厚的社区经济是社区保障得以实现的前提条件。城中村社区是在经济发达村社区的基础上发展而来，而经济发达的村庄，往往有着良好社区保障与福利建设的基础。从社会保障的视野看，城中村是一个容纳了诸多传统资源，同时又在新形势下再生了许多现代资源的特殊城市社区，因此，以富含社会资本的组织化方式来实现社区保障，这也是城中村社区保障机制运作的重要特点。由于基于特定的社区基础与条件，城中村延续了具有漫长历史文化沉积的组织化场域及其场域逻辑，因而拥有完备的作为社会资本因素存在的种种正式与非正式的规则、信任与社会关系网络体系，而这些社会资本因素恰好是罗伯特·普特南所谓成功社区的基本要素。近20多年来，发达国家社会保障与福利机制的再选择，一个比较集中的思路就是重建多元与富含社会资本的社会保障体制，由此可见，社会资本与保障功能实现了之间的密切关联。正是由于城中村社区深度地内植与积淀了许多社会资本，因而决定了社区保障运行与实现中的独特性。

第二，社区保障的功能覆盖全面，包括最为人们所忽视的精神保障功能。由“村”向“城”过渡的城中村，由于强大社区经济的支撑，以及这一基础上的长期历史文化与社会关系多重联结的重新动员，使得社区再度成为城市条件下具有密切连带的共同体组织。就这种组织化共同体的逻辑特点看，相对于城市大量功能性的组织而言，这一特定的社区共同体包含着满足人们多重需要的内在机制。社区共同体对非农化居民的心理文化认同及相关精神性寻求的保障功能。具有浓郁传统风味的民俗文化，在给予日益深度进入城市生活的人们以心理寄托的同时又渐行渐远，成为人们实现与城市融合，并最终湮没于城市的精神依赖。而且，这一功能就暂时性而言，还没有其他途径可以替代。实际上，随着现代社会分工的日益细化，城市各种组织越来越呈现为功能分立与专门化的社会单元，与此相对应，就一般而言，所谓的城市社区也越来越成为一个以居住为核心而具有越来越明显功能倾向的松散性社会实体，而单纯因居住集中在社区的人们，彼此的联系除了局限于简化的居住及其相关事务之外，往往缺乏更多联结纽带，因而，人际关系“原子化”倾向成为众多城市社区生活的事实，这也是西方历史上所谓社区消失论的主要依据。但西方社区消失导致的结果是，生活需求包括一些社会需求的缺失，诱发了国际性社区重建的运动。但不论是国际性社区重建的寻求，还是我国当下把社区重建作为解决许多社会问题的方式，其背后的深层缘由往往都离不开社区所具有的生活共同体取向，而该取向或多或少都与需要发掘社区某些传统资源特质相关联。因而，值得强调的是，承续了诸多传统社区共同体特质的城中村，本身就内含发挥多重社区功能的良好基础。

第三，社区保障的运作机制精密，包括独特人际关系网络提供的支撑。在具有深厚历史文化与现代社区资源融会而成的城中村社区情境中，社区保障的方式与制度往往是以细微而精密的机制在发挥作用。即使过渡期内以转制公司为核心与依托的组织化社区共同体，由于它与具有长期历史文化渊源之传统村落共同体的直接继承性关联，由于其内在的特定社区制度、留存的历史文化传统、熟人半熟人化的亲缘地缘关系网络等的共同配合，沉积了许多具有民间性质的保障资源及其保障实现的机制，而这一资源与机制又恰好与再生的经济基础相配合，在化解保障问题中仍效果显著，使城中村民在适应今天的都市生活中获得了保障需求的实现。养老是与人类历史相伴随的古老话题，但现在的一般农村地区，老年人的基本生活保障已经成为制约农村社会发展的大问题。而同样在缺乏国家社会保障资源支持的城中村，社区却能够以自己的方式解决问题。城中村多属城市化早发之地，人口老龄化现象比较严重。但在这个城中村，应该说，基本上不存在群体性的、以社会问题形式出现的老年人问题。在社区制度的约束下，村里老人的赡养，主要依赖家庭与亲属关系的支持，基本上可以完全消解。这是因为，村里的老人，一般多少都有一笔属于自己的私产，包括社区股份、老人退休金、房产或者宅基地等有价值的财产，与私产的存在相关，使得在老人赡养的问题上，进一步强化了亲属关系网络的人际约束。例如，某村里有位孤寡老人，拥有一块不到40平方米的宅基地，按照私下协议，老人拿出宅基地，老人的外孙出钱，共同在宅基地上建起了四层楼房，其中一层留给老人自住，其余三层出租，当中的两层租金归外孙，另外一层的租金归老人，同时外孙还全包老人的日常生活费用。正是这块小小的宅基地，再加上老人在村内可信任的亲属关系，就完全地解决了老有所居与老有所养问题。村里还有老人，把自己的房屋产权证放在可以信任的其他村人家里，并在老人有需要时负责照料其生活。类似这些非常民间化的方式与机制，却在社区组织中进行着保障性功能的有效调节。

3．城中村社区保障的意义及其局限

社区是一个依托地缘纽带形成的社会组织单元，是一个具有整合多重功能的生活性共同体，在功能日益分化的现代社会变迁中，人类福利的实现仍然是离不开这样的共同体的。与此相关，20世纪中叶以来出现的世界性社区复兴潮流并非偶然。在发达国家，政府与市场常常都难以避免地面临失灵的问题，而社区能够发挥政府、市场及任何其他组织都暂时难以替代的作用。在许多层面远远落后于发达国家的我国，特别是与市场经济相配套的各种社会制度，包括社会保障制度仍处于建立和完善过程中，社区更成为解决诸多社会问题、化解种种社会风险的良方。这一背景下，社会保障的社区化寻求与社区替代应该成为理论与实践聚焦的领域。也因此，我国社会保障重点关注对象的失地农民，其社区保障的实践及其城市化意义尤其值得注意。

目前条件下，我国政府还没有承担起关于失地农民社会保障的主要成本。政府开展的对城中村民的社会保障，无论是力度还是公信度都非常有限，难以作为现实地解决失地农民生活与发展保障的主要依赖，充其量只能作为保障需求实现的一个补充。也与此相关，至少到现在为止，广州城中村失地村民参与政府社会保障的状况不容乐观。2001年，天河区下发了关于撤村改制人员参加社会养老保险的文件，鼓励转制居民积极参加政府推行的养老保障。整个天河区符合参保条件的转制居民共有49732人，但只有2560人参保，而且多是因为在转制公司有工作而被硬性要求参保的，即使这样，参保率也仅为5.1%。广州的城中村中，社区保障成为失地农民生存和发展的最重要依赖。

脱胎于农民的城中村非农化群体，比较其他社会群体而言，这一群体对社会保障有着更为独特而强烈的需求。随着耕地的全部被征用，城中村民被迫突然地进入了城市生活，但就适应城市生活的技能而言，这些人普遍一无技术、二无文化、三无任何其他优势，是一个注定要在城市就业市场竞争中被边缘化的社会群体。而且，改革开放30多年来，我国仍然缺乏系统化的弱者保护机制，依赖于国家现有的社会保障制度，同样又是一个注定要被城市生活边缘化的群体。然而，城中村的石牌村，去“过密化”的社区经济虽然并没有改变该群体在城市就业市场中的边缘化状况，但却没有使他们成为城市生活的边缘群体，绝大多数人在享受一份清闲而又衣食无忧的城市生活的同时，还能够以各自的方式筹划着自己与家庭生活的未来。这一生活境遇的获得，社区组织所提供的种种保障起到了决定性作用。

城中村的社区保障，实际上是城市化过程中的农民以自组织方式有效地缓解了政府社会保障的巨大压力，并在这种缓解中创造着新的民间社会认同。众所周知，由于长期计划体制及其惯性的影响，我国有限社会保障资源为政府所垄断，且国家在开展城市社区保障上缺乏相应的配套措施，已有资源潜力远未开发出来，因此，一般城市社区中，社区保障的开展受到双重制约，既要受制于所拥有的社会保障资源在数量与质量上的匮乏，也要受限于城市社区基本上还是国家行政力量作用的事实。许多城市社区，不仅自主开展社区保障的行为能力严重不足，而且即使已开展的少量保障工作，也还是在非常表层地履行政府的相关安排。与此相比不同的是，城中村社区不仅具有与现代市场经济相容的强大社区经济的支持，而且还具有丰富原生意义上的社区内涵，两者的结合，形成亲和力与凝聚力都比较强的组织化实体，这在现代城市社区中堪称稀缺。学界比较一致的观点认为，一个称得上社区的社会单元之形成，最主要的并不仅是人们在共同地域上的居住，而是人们在相互的利益联系与互动中所产生的归属感与依存感。从这一意义上，城中村建构的社区保障，不仅是人们基本利益的纽带，解决了非农化群体的实际问题，而且在创造新的民间认同与凝聚中功能突出。

如果置于更广阔的全球化、更长远的国内社会保障改革的视野下，城中村社区保障则具有和越来越成为共识的公共政策观念相契合之处。第二次世界大战以后，一些西方国家以社会福利为基本国策与发展宗旨，并在宪法层次上把福利国家作为国家性质的定位。然而，数十年的国家高福利取向，导致经济发展的竞争力受挫、财政收支失衡、福利支出的增速超过经济发展的速度，不仅使政府的福利资源枯竭，而且资源配置与福利管理的效率不高，导致公众的不满与相关问题丛生。这一实践条件下，促使西方国家进行社会政策及其制度的改革与转型，这一转型的基本趋势是，走向建构一个更加多元化的社会保障与福利体系，其中就包括对社区保障资源的重视与发掘。此外，就我国进行社会保障改革的情况看，改革以来，社会保障制度与体系的重新建立过程，同样产生了许多问题并带来警示，如社会保障形式单一、政府的财政负担过重、保障资金收不抵支，等等。因此，社会保障的现有体制面临着实质的转型，其中，如何发挥民间与社会的力量，包括发挥社区自组织力量来发展社会保障事业，就成为转型实现的一个必需的选择。

当然，需要说明的是，城中村社区保障也存在自身固有的局限。从早已系统化的西方社会保障制度和现代社会保障的一般发展趋势看，社会保障是国家的收入再分配制度，并借此对社会成员的基本生活权力进行保障，是依法建立的、在全国范围内统一实施的安全制度，法制化与强制性的国家干预是社会保障实现的主要形式。而作为群众自治组织的社区实施的保障，不具有社会保障的强制性、长期的稳定性与社会性，因此，虽然城中村社区保障暂时与局部地解决了失地农民的生存与生活保障问题，但城中村的社区保障也有自身固有的局限。随着过渡性的村社型组织走向终结，随着仍然具有浓厚社区性质的经济，不可避免地朝向去社区化与社会化的方向发展，社区保障将必然地走向弱化。因此，这种形式的社区保障，其长效性是受到局限的。再有，依托于自治性组织的社区保障还天然地缺乏足够的强制力，保障效果受到影响。

总之，由城中村特殊社区背景所决定，它所承续的具有长期合法化基础的组织化网络与管理模式，使它能够充分地利用自身资源实现社区的自我保障，以自组织方式化解失地农民的保障问题。城中村社区保障作为所属群体保障需求实现的主要形式，而不是简单补充，这在国家社会保障制度存在致命残缺的情况下，具有很强的社会保障的替代功能。许多地区失地农民问题显得十分严峻的形势下，其重要性更加彰显。但是，由于城中村社区保障是在特定社会条件下的替代，从我国建立市场化机制的长远经济目标看，政府推行的社会保障应成为公民社会保障的支柱与保障需求实现的主要依赖，而其他形式的保障供给是程度不等的补充。有鉴于此，在充分发掘与发挥民间社会保障资源的同时，建立与健全国家社会保障制度依然是解决失地农民社会保障问题的长远之策。