（一）各利益主体对城中村的定位和作用的认识

1．行政村负责人对城中村的看法

图5-6显示，关于城中村的定位和作用的认识，从村干部的观点来看，并非“一棒子打死”，比较全面客观地评价了城中村的问题和积极价值。

8.3%的观点认为，城中村是城市之“瘤”，基础设施和规划管理落后，影响城市形象；7.6%的观点认为，城中村是违章建筑、社会治安、黑作坊等社会问题的高发地带；3%的观点认为，城中村的集体资产管理问题多，成为上访、告状、流血冲突等社会矛盾的多发地；14.4%的观点认为，城中村为低收入城市人群提供了廉价住房和生存空间；8.3%的观点认为，城中村的存在降低了城市生活成本和经营成本，留住了城市发展所需的劳动力；9.8%的观点认为，城中村在城市中保留了特色文化；11.4%的观点认为，城中村是农民进城的缓冲地带，有助于化解城乡割裂；18.9%的观点认为，城中村为村民提供了就业、养老和其他集体福利；16.7%的观点认为，城中村是村民的纽带，为村民提供文化、传统和心理支撑。从村干部对城中村的定位和作用的认识分布来看，超过15%的村干部对自身作用的肯定，即其对原住村民的集体福利起主导作用的及在原住居民之间相互关系的纽带作用所做的贡献；10%～15%是站在对城中村所在城市的积极作用上来，认为城中村降低城市低收入群体的生活成本，现在也降低城市的运行成本。同时，作为城乡衔接的缓冲区，避免进城农民工与城市居民在城市基础设施、公共服务、就业的矛盾的激化；5%～10%则认为问题和作用并举。但就城中村产生的问题而言，总的占比达到18.9%，低于其他三个利益主体的评价，说明村干部是城中村最大的利益受益者，也是城中村治理的利益协调主体。

从村干部的观点来看，对于城中村的看法，既是全面的，也是矛盾的。比较集中的意见认为，城中村既是影响城市形象，也为村民提供了福利，是村民的文化园地和纽带。

2．村民对城中村的认识

图5-7给出了村民对城中村的认识，村民的看法最多的是，认为城中村为村民提供了就业、养老和其他集体福利（18.4%）；同时，村民对城中村的问题反映得也比较多，集中在以下几项：城中村是城市之“瘤”，基础设施和规划管理落后，影响城市形象（15.1%）；城中村是违章建筑、社会治安、黑作坊等社会问题的高发地带（13.5%）；城中村的集体资产管理问题多，成为上访、告状、流血冲突等社会矛盾的多发地（14.3%）。此外，村民也较多地认为，城中村为低收入城市人群提供了廉价住房和生存空间（14.6%）。从村民对城中村的定位和作用的认识分布来看，与切身直接利益相关的集体福利和在降低城市低收入群体的生活成本方面与村干部的认识类似，都给予肯定。但是与村干部不同的是，城中村带来的三个问题都与村民的生活息息相关，村民给予很大的关注；再一个明显不同就是关于城中村在村民间相互关系的纽带作用村民不持太高的认可，说明城市化对原住村民的冲击越来越大。

从村民的观点来看，对于城中村的看法，与村干部类似，也是矛盾的。综合各方面的看法，对于政府如何管理和改造城中村具有重要的参考意义，合理、合规的改造计划运用得当，村民可能是该计划的最大支持者。

3．政府干部对城中村的看法

政府干部对城中村的看法与村干部、村民的看法，存在较为明显的不同，政府干部22.6%的观点认为，城中村是城市之“瘤”，基础设施和规划管理落后，影响城市形象；21.2%的观点认为，城中村是违章建筑、社会治安、黑作坊等社会问题的高发地带；20.4%的观点认为，城中村的集体资产管理问题多，成为上访、告状、流血冲突等社会矛盾的多发地。

根据图5-8显示的，牡丹江市政府干部，对该市现存城中村的现存问题和定位的关注程度分布，最关注的问题是从城市形象角度，认为城中村由于基础设施和规划管理落后，严重影响牡丹江市的对外总体形象，成为该市发展之“瘤”；另一个关注的焦点是由于违章建筑、人员混杂、黑作坊等带来的消防、建筑、治安、公共卫生等问题；再一个就是由于城中村集体资产管理程序漏洞、管理制度不完善、管理信息不透明带来的社会矛盾的激化所导致的社会问题的扩大化。这三个问题在政府干部关注程度的分布就占比达到64.2%。

政府干部不仅关注问题，其也能够站在整个城市的视角，也关注城中村在城市发展和规划中的定位和积极作用。在这方面，总占比达到35.7%。其中认为城中村最重要的作用也是政府干部切身感受的，是为城市非正式部门下的低收入人群和进城农民工提供廉价的住房和生存空间，缓冲农民进城冲击，并从多方面降低城市运行、经营、管理成本，促进城市化的发展。另一重要的作用是，在我国社会保障体系不完善、就业市场信息不完全和服务不到位、传统习俗文化受冲击的情况下，城中村及相应经济组织为原住村民提供了养老、就业、传统及特色文化习俗保持等服务。

4．租户对于城中村的看法

图5-9显示了租户对城中村的观点，看法最多的是，认为城中村在城市中保留了特色文化（15.4%）；城中村的存在降低了城市生活成本和经营成本，留住了城市发展所需的劳动力（15.4%）；城中村为低收入城市人群提供了廉价住房和生存空间（14.6%）。同时，租户对城中村的问题反映的集中在，城中村是城市之“瘤”，基础设施和规划管理落后，影响城市形象（11.8%）。首先我们可以看到，租户主体主要是城市低收入群体和进城农民工。在这里需要明确的是租户在城中村的角色，不像其他利益主体贯穿于城中村形成、持续、改造等整个过程和所有利益博弈，租户只涉及部分的过程和利益，因此，涉及其他利益主体的城中村问题，租户是最直接的观察者，因此，除与自身利益直接相关以外，租户的看法应该比较具有可观性。他们对城中村的定位和作用在保留特色文化和降低城市生活成本和经营成本、留住了城市发展所需的劳动力，同时给出了最高比例，说明城中村在给租户提供低成本生活设施使其能够留在城市的同时，但是很难融入当地文化，不能和原住村民、村干部、政府干部一样，怀有对牡丹江市的认同感，这是城中村改造过程中特别需要注意的。相同点是对于城中村为低收入城市人群提供了廉价住房和生存空间及作为城乡缓冲带的作用与其他利益主体基本取得共识；对城中村问题关注的分布比例高于村干部但低于村民，说明作为城中村的临时过客，虽然对城中村问题切身感触，但居住的短期性使其低于原住村民对问题的关注程度。

（二）城中村改造的意愿

图5-10为村民、行政村负责人、政府干部认为村民对城中村改造意愿的分布。村民愿意对城中村进行改造的比例是65.4%，说不好的是11.5%，不愿意的是4.6%。行政村负责人愿意对城中村进行改造的比例是75.6%，说不好的是11.1%，不愿意的是6.7%。站在政府干部的角度，政府干部认为村民中71.8%愿意城中村改造，17.9%的村民不愿意进行改造，10.3%的说不好，这其实也反映了政府干部对城中村改造的意愿。

从图5-10关于牡丹江市三方利益主体在愿意城中村改造的分布比较中，村干部改造意愿最强，再就是政府干部，最后是村民。可是在城中村的定位和作用方面，对城中村产生的问题的分布政府干部排第一位，村干部是排最后一位。说明村干部根据实际情况来看，利益驱动是村干部赞成城中村改造的主要动力，而不是因为城中村产生问题才愿意改造。把城中村问题放在第一位的政府干部则排在第二位，说明改造所涉及的资金、政策、宣传、维稳等因素众多，阻力较高，再就是政府干部并不是城中村问题的切身体会者，或放在城市发展的视角，城中村改造并不是首当其冲的，从17.9%的反对城中村的比例来看，远高于村干部和村民，也说明这个问题。对城中村改造意愿最低的是村民，同时也应看到，虽然村民不愿意的占比只有4.6%，但是未选的占比达到17.4%，也可以理解为对城中村调研抵触则对城中村改造也是抵触，则总的占比达到22%。因此，从村民愿意改造意愿的相对低和不愿意改造意愿的相对高，说明在这三个利益主体中村民是城中村改造的最大阻力。从原因来看，虽然现存城中村问题在村民中反响较大，但现存问题带来的对村民影响的低强度、长期化使得问题不利影响的弱化，是不如城中村改造带来的对村民高强度、短期化的影响使得问题不利影响的强化。再就是全国城中村的改造来看，我国城中村改造的配套政策、措施不到位，使得部分地方强拆带来的恶劣舆论影响着村民对城中村改造的意愿。

（三）对于城中村改造以后户籍政策的意愿

图5-11显示，牡丹江市分别有20.3%、12%、14.6%的村干部、村民、政府干部选择原住村民继续保留农业户口，享有农业户口的各种政策；分别有16.9%、33.2%、26.8%的村干部、村民、政府干部选择原住村民转为城镇市民户口，并享受市民户口的养老、医保等政策不再享有农业户口的各种政策；52.5%、37%、56.1%的村干部、村民、政府干部选择原住村民继续保留农业户口，并享受市民户口的养老、医保等政策，以及农业户口的各种政策；8.5%、9%、2.4%的村干部、村民、政府干部选择原住村民对于何种户口，不是很在意。

综合来看，分别有72.8%、49%、70.7%的村干部、村民、政府干部选择愿意原住村民在城中村改造后，继续保留农业户口，很明显村民的比例是最低的，村民还是更倾向于城市户口；再从村民转为城镇市民户口，并享受市民户口的养老、医保等政策不再享有农业户口的各种政策，以及继续保留农业户口，并享受市民户口的养老、医保等政策及农业户口的各种政策的占比（33.2%、37%）来看，村民还是向往城市的养老、医保制度，而且又反映了农村社保体系的不完善，及城中村村民失去农业用地后，惠农政策并不能够落实到城中村村民，使得城中村村民既不能享受国家城镇社保政策也不能享受农村惠农政策；最后还要说明村民对村集体提供的福利的可持续性是怀疑的。与村民形成鲜明对比的是村干部和政府干部希望原住村民保留农业户口，占比达到70%以上，即使原住村民享受市民户口的养老、医保等政策，同时也享受农业户口的各种政策，占比也达到50%以上，而把原住村民转为城镇户口享受市民户口的养老、医保等政策不再享有农业户口的各种政策，占比分别只有16%和26%多，说明二者在不希望原住村民转为城镇户口的原因不仅仅是养老、医保等政策所涉及的问题。从村干部角度可能是管理权限的制度化及集体资产的所有权、管理问题，从政府干部角度，因为城中村村民转为城镇户口不仅仅是养老、医保等政策，也存在城市化下的基础设施投入、城中村改造、管理等问题，这些有可能是二者重点考虑的。

（四）关于城中村进行改造最需要解决的问题

从图5-12来看，在牡丹江市城中村改造过程中，村民最关心的问题，前四项分别是：村民持续的收入来源问题（17.3%）；村民转为市民后，能否再享受农村集体经济利益的问题（14.6%）；补偿标准较低的问题（18.7%）；担心形成“没有工作、没有土地、没有保障”的“三无”农民（17.4%）。其中，村民最关心的是担心补偿标准较低问题。在城中村改造过程中，村干部关心的问题，前四项分别是：村民持续的收入来源问题（21.5%）；村民转为市民后，能否再享受农村集体经济利益的问题（12.9%）；补偿标准较低的问题（14.1%）；担心形成“没有工作、没有土地、没有保障”的“三无”农民（19.6%）。其中，村干部最关心的是农民持续的收入来源问题。在这个问题上，村民和村干部的认识是一致的。在城中村改造过程中，政府干部关心的问题，前四项分别是农民持续的收入来源问题（14.8%）；农民转为市民后，能否再享受农村集体经济利益的问题（13.8%）；村民对村集体经济股份化后分红、经营绩效、资金安全等的担心的问题（10.8%）；农村后续第二、第三产业的发展问题（11.3%）。从租户的角度，最关注的问题有，农民持续的收入来源问题（18.6%）；补偿标准较低的问题（17.9%）；担心形成“没有工作、没有土地、没有保障”的“三无”农民（16.2%）；农村后续第二、第三产业的发展问题（10.5%）。

从农民未来实现可持续性收入和基本生活保障的角度，涉及农民持续的收入来源问题和担心形成“没有工作、没有土地、没有保障”的“三无”农民。比较来看，关注占比最大的是村干部（41.1%）；其次是租户（34.8%）；再其次是村民（34.7%）；最后是政府干部（24.2%）。说明针对城中村改造规划和配套措施是不完善的，带来的未来不确定性较大，使得直接利益者不能形成稳定的预期，也就增加了城中村改造的阻力和成本。这反过来也凸显了规划和配套措施的重要性和制定规划和配套措施的紧迫性，也对城市干部提出更高的要求。

从集体经济的发展及福利分配来看，涉及农民转为市民后，能否再享受农村集体经济利益的问题、村集体经济股份化问题和村集体经济股份化后分红、经营绩效、资金安全等的担心的问题。比较来看，关注占比最大的是政府干部（34%）；其次是村干部占比达到27%；再其次是村民（25.5%）；最后是租户（17.9%）。说明由此问题可能产生的社会矛盾、上访等问题突出，使得政府干部更关心城中村改造中的此等问题。而对于村干部和村民来说，总的关注程度排第二位，说明对当前和未来利益的关注程度较高，因此在城中村改造中，改造主体对须尽量稳定直接利益主体的预期收益。

另一个较为关注的问题是补偿标准较低的问题，其涉及利益主体当前的直接利益，但又取决于利益主体的预期收益。从各利益主体比较来看，利益的直接相关性决定他们的排序，村民最为关注这个问题，而与村民较为密切的租户基本与村民持相同观点，关注度最低的是政府干部，这个也说明了在拆迁补偿问题上，政府及村委的主导地位和村民的弱势地位。值得注意的是在此问题关注最低的政府干部却对村民已有的违章建筑的定性和处理问题的更加关注，说明牡丹江政府希望以最低成本实现城中村的城市化。

对于农村后续第二、第三产业的发展问题，比较而言，政府干部和租户的关注度较高，就前者而言应是着眼于城中村改造后整个城市的产业布局和产业结构调整；就后者而言，区别于村民和村干部所拥有的土地财产优势，主要在第二、第三产业获得工资收入，会更关注于城中村第二、第三产业的后续发展，也说明部分租户视城中村为集体企业。

从村委会到社区，村民和农村的社会管理脱节问题的视角，对各利益主体比较来看，租户的关注占比排在首位，而且与其他利益主体的绝对差距的相对比重也较高，说明在城中村改造过程中租户处于最被动的地位。

（五）城中村改造后的住房面积意愿

据住房和城乡建设部数据信息，截至2011年，我国城镇人均住房建筑面积32.7平方米，农村人均住房面积36.2平方米。图5-13给出牡丹江市城中村改造后的各利益主体对住房面积意愿，从图5-13中可以看出，各利益主体对住房面积的合计更倾向于人均住房面积30平方米，和全国城镇人均住房建筑面积基本相当，说明大部分人还处于解决住房基本需求的阶段。

从各利益主体对人均住房面积35～40、50、50～60平方米的分布来看合计都超过50%，说明伴随经济发展，人民收入的提高，人们从住房基本需求向改善型住房需求的过渡意愿也是比较强烈。分别来看各利益主体，村民更倾向于人均住房面积30平方米，人均住房面积35～40、50、50～60平方米的分布也都在17%左右，说明村民对未来城中村改造后的住房面积持乐观态度。从村干部来看除了倾向于人均住房面积30平方米，倾向于35～40平方米，体现了更务实的态度，是较为理性、合理的。而政府干部明显聚焦于人均住房面积30平方米和50平方米，说明政府部门关注于居民住房基本需求和改善型需求，符合牡丹江当地的社会经济发展水平。就租户而言，一个特点是对人均住房面积20平方米以下的关注，说明临时性过渡住房是应以小户型为主。

（六）城中村改造后离开原社区的意愿

城中村的农民是否适应新的社区生活，这也是我们调查和了解的内容。从图5-14可以看出，城中村改造后，47.6%的村民不愿意离开原社区，18.7%的村民愿意离开原社区，21.1%的村民对是否离开原社区无所谓。这表明较多的村民，倾向于城中村改造后作为整体的社区，熟人熟面，没有重新文化融入的问题。城中村改造后，从村干部来看，显著特点是没人选择愿意离开原社区，57.1%的负责人不愿意离开原社区，说明村干部与村集体利益深入交集；将近40%的村负责人抱有无所谓的态度，原因可能是没有考虑清楚，或者不便于表达是否愿意离开的意愿。从政府干部来看，城中村改造后，52%的村民不愿意离开原社区，30%的村民愿意离开原社区，15%的村民对是否离开原社区无所谓。这个情况，与村民的意愿基本吻合，也说明政府趋向于村民留在原居住地的倾向。租户显著区别于其他三个利益主体，愿意离开的占比高于不愿意离开的占比，说明城中村改造后其可能面临住房成本提高的境况。

比较来看，不愿意离开的占比村民反而低于村干部和政府干部，反映了对于城中村改造的意愿村民是低于村干部和政府干部的。因此，在新建社区的功能服务建设、城中村改造过程中村民的安置和补偿要多征询村民的建议，增强其对城中村改造的认同感。

（七）城中村改造期间的过渡期安排意愿

图5-15显示牡丹江市城中村各利益主体应对城中村改造过渡期的不同方式的分布。从分布来看，首先是大多数选择政府发补贴、自己想办法；其次是选择政府安排临时房；最后是另外租房和投靠亲友。从政府发补贴、自己想办法的方式各利益主体的比较来看，村干部和政府干部最倾向于选择这种方式，二者应是着眼于简单方便。而村民和组合虽然与其他方式相比更多选择这种方式，但相对前二者而言，对这种方式和较低意愿，这是改造主体所要重视的问题。而对政府安排临时房的方式，相对而言，原住村民和村干部则更希望这种方式。在另外租房方面，租户持最高比例，说明租户由于长期处于租房境况内，对过渡期的安排最为适应。

（八）城中村改造后，村集体的资产的处置问题

1．集体资产的处置方式问题

图5-16显示，对于城中村改造过程中，42.7%的村民同意“全部变现分到个人”，39.5%的村民同意“成立股份公司，村民变股民”；5.4%的村民认为“维持现状”；1.1%的村民持“无所谓”的态度。可以看出，同意变现到个人、成立股份公司的意见基本持平，是主流意见，前者意见略多。这说明，村民对于现代企业制度的陌生，同时也说明，村民对于现实经济利益的考虑更多一些；村干部，7.3%的同意“全部变现分到个人”；80.5%的村干部同意“成立股份公司，村民变股民”；2.4%的村干部认为“维持现状”；7.3%的村干部持“无所谓”的态度，说明村干部的主流意见是“成立股份公司，村民变股民”；政府干部的意见最为统一，百分之百的同意“成立股份公司，村民变股民”，综合村干部和政府干部的观点，这说明村干部、政府干部对于农村集体经济的进一步发展认识都比较到位，接受了现代企业制度的理念。从租户角度，47.2%的同意“全部变现分到个人”；22.4%的同意“成立股份公司，村民变股民”；而21.6%的持“无所谓”的态度说明了租户的非利益方视角，从短期和长期反映出原住村民对当前利益的诉求和未来利益受损的担心。

从“成立股份公司，村民变股民”各利益主体的观点比较来看，应加强集体资产使用的透明度，尤其是加强集体企业股份化后的内部治理结构，避免集体资产的流失和被侵占，明确村民利益诉求的满足路径，给予稳定预期，铺平集体资产的股份化道路，以实现村民可持续的收入的来源。

2．集体资产转变股份公司后的前景评估

图5-17显示对于城中村改造后村集体资产成立股份公司前景的看法，村民中28.5%的人“看好”；24.1%的人“不看好”；38.4%的人选择“说不好”。这个结果，也验证了前面村民选择股份公司形式较少的情况。与其他三个利益主体比较而言，对集体资产转变股份公司后的前景“看好”的比例最低，“说不好”比例最高，说明对集体资产的股份化持怀疑态度，这就需要加强对村民进行现代企业制度的宣传力度；同时，经理人制度对村干部的替代机制也值得重视和研究。

对于城中村改造后村集体资产成立股份公司前景的看法，村干部、政府干部中选择“看好”的分别有76%、62%；选择“不看好”的分别有12%、18%；选择“说不好”的分别是12%、20%。这个结果从总体来看，与前面村干部、政府干部的集体经济处置形式选择基本相适应。但又与集体经济处置形式的观点有点反差的是，村干部更看好城中村改造后村集体资产成立的股份公司前景，说明村干部在集体资产使用中的主导地位。

对于集体资产处置方式股份化支持程度最低的租户，对集体资产转变为股份公司后的前景最不看好。但值得注意的是，在“看好”“不看好”“说不好”租户持有的观点都在30%以上，也就是基本持平，说明局外人认为集体资产股份化后的发展不确定性较大。

3．对于集体经济改制为股份公司的风险评估

图5-18显示，对于“不看好”城中村改造后村集体资产成立的股份公司前景的原因，农户认为的主要原因有三方面，“担心集体资产流失、被贪污侵占”的占19.6%；“村干部转为公司领导，经营能力有限”的占15.2%；“市场竞争激烈，集体经济比拼不过国营经济、私营经济”的占13.3%。村干部认为三方面主要原因，“担心集体资产流失、被贪污侵占”“村干部转为公司领导，经营能力有限”均占11.4%；认为“集体资产成立股份公司，法律上有障碍”占到了8.6%；政府干部认为“不看好”的原因，最重要的是“集体资产成立股份公司，法律上有障碍”占到了32%，这点与村民、村干部差异较大，而“担心集体资产流失、被贪污侵占”“村干部转为公司领导，经营能力有限”“市场竞争激烈，集体经济比拼不过国营经济、私营经济”也是政府干部认为的重要原因，分别占28%、20%、12%。就租户而言，多集中在“担心集体资产流失、被贪污侵占”、“村干部转为公司领导，经营能力有限”、“市场竞争激烈，集体经济比拼不过国营经济、私营经济”，分别占40.4%、25.5%、20.2%，由于租户涉及利益最少，对集体资产股份化后最可能产生问题的评价应比较客观。

比较而言，需要注意的有两方面，一方面，在“集体资产成立股份公司，法律上有障碍”政府干部持最高比例，说明我国普法力度薄弱，直接的利益主体村民和村干部对制度转化可能存在的法律障碍及突破法律障碍的难度估计不足，以及对制度转化过程中缺乏法律保护可能产生的潜在问题估计不足，例如图5-18中所列问题。另一方面，针对集体资产股份化后最可能产生的问题在“未填”项，村干部占比“68.6%”，村民占比“35.5%”也进一步证实直接利益主体对于集体资产的股份化并没有做好准备，综合集体资产方面村干部的选择，村干部在此明显存在盲目乐观的倾向，脱离客观情况较多。因此，在城中村改造中的集体资产处理方面是主管部门特别需要注意的问题。

（九）对于城中村改造过程中的“空挂户”的处理问题

城中村的“空挂户”，即户籍从村外迁入本村，一般不在本村生活或虽在本村生活，但不是集体经济组织成员也不是本村原住居民后代，与本村人没有法律亲属关系。由于城中村涉及拆迁补偿、集体经济股份化等利益分配，“空挂户”享受什么样的政策，是城中村改造不可回避的重要问题。

图5-19显示在牡丹江市城中村改造过程中对“空挂户”在利益分配中各利益主体的态度。从村民的视角，最多的观点是“不能享受任何的村集体经济利益”占比达到27.7%，24.5%的村民认为“无论什么样的待遇，由本村村民大会集体讨论决定”，14.6%的村民认为“对集体耕地和承包地不能享受补偿政策”；而认为“全部和本村原籍村民一样待遇”“拥有承包地的‘空挂户’和本村原籍村民一样待遇”的村民分别仅占4.1%和6.6%。说明村民对“空挂户”分享城中村改造利益主要是持反对态度，符合全国各地城中村改造的基本经验。村干部最多的观点是占比达到33.8%认为“无论什么样的待遇，由本村村民大会集体讨论决定”；21.3%的村干部认为“不能享受任何的村集体经济利益”；20%的村干部认为“对集体耕地和承包地不能享受补偿政策”；而认为“全部和本村原籍村民一样待遇”“拥有承包地的‘空挂户’和本村原籍村民一样待遇”的村干部分别仅占3.8%、5.0%。但值得注意的是，为挽留人才，16.3%的村干部认为“如果参与了集体企业的创建和经营，可以享受集体收益”。政府干部比较集中的观点，最多是30.7%的干部认为“如果参与了集体企业的创建和经营，可以享受集体收益”，这与村干部在此项上的出发点应该是一致的，只不过给予了更多的权重和期待。再就是20%的干部认为“无论什么样的待遇，由本村村民大会集体讨论决定”，17%的干部认为“不能享受任何的村集体经济利益”；而认为“全部和本村原籍村民一样待遇”“拥有承包地的‘空挂户’和本村原籍村民一样待遇”的干部分别仅占6.7%、10.7%。与其他利益主体有点区别的是租户对于“拥有承包地的‘空挂户’和本村原籍村民一样待遇”的观点占比达到18.3%，从客观角度反映了此分配措施的合理性。

从不同利益主体对各种利益分配措施的比较来看，对“空挂户”“全部和本村原籍村民一样待遇”的观点，租户最赞成，村干部和村民最反对，说明从理性来看有合理性，但从直观感受上直接利益者村干部和村民是无法接受的。对“拥有承包地的‘空挂户’和本村原籍村民一样待遇”的观点，租户和政府干部都持有较高的占比，进一步确认从理性下的法理角度，“空挂户”是应该参与利益分配的。但村干部和村民还是关注城中村改造过程后产生利益的本源，认为其本源决定了利益的分配。这个可以凸显在“对集体耕地和承包地不能享受补偿政策”的不同利益主体的占比的对比分析上，村干部和村民对此持支持态度。在“如果参与了集体企业的创建和经营，可以享受集体收益”上政府干部和村干部与其他主体相较而言持更高的积极态度，这为集体企业股份化后的现代内部治理结构的实施有一定助推作用。对“不能享受任何的村集体经济利益”各利益主体基本达成一致意见，这个有助于在以后我们其他城中村改造中可以明确的利益分配条款。对“无论什么样的待遇，由本村村民大会集体讨论决定”村干部最为支持，其他利益主体也都较为支持，但值得注意的是选择此项的租户和政府干部可能认为这是公平的，但这只是表面现象，内在的是由于利益主体是原住村民，此项决定间接支持了可能不公平的非合理的利益分配形式。

（十）城中村的改造模式问题

图5-20给出了在城中村改造的模式中，当前主要有“政府主导模式”、“村集体主导模式”、“引进产业项目模式”以及“与房地产开发企业合作”四种模式。村民、村干部、政府干部和租户的首选都是“政府主导”的模式，分别占比57%、52%、56%、80%。说明城中村居民和政府干部对当前政府治理是具有信心的。从村干部来说，赞成“村集体主导模式”占比只有10.4%，说明村干部在对城中村改造中对自身能力的不自信，也说明我国村级治理的薄弱，凸显了村干部强烈的对外依赖性。对“与房地产开发企业合作”相比于其他主体，村干部的相对支持力度较高，因此，在城中村改造过程中对此种方式需严格监管。对于“引进产业项目模式”政府干部和村干部持相对支持的态度，说明对未来村民实现可持续收入的关注，但也从侧面反映了当前我国城中村的城市化改造后，村民收入提高且可持续、生活环境的可持续改善确实是亟待解决和研究的课题。

（十一）城中村改造后村民的社会保障问题

图5-21显示了牡丹江市城中村各利益主体在城中村改造，进行城市化之后，农民失去耕地之后，最容易引发社会矛盾的是农民的医保、养老等社会保障问题的承担主体的观点分布。总体来看，首先是各利益主体认为医保、养老的地承担主体应该是政府；其次是由政府、村民个人、村集体三方共同承担，很少有同意村集体承担的，对于由村民个人全部承担的基本没有。比较来看，赞成由政府承担医保、养老的分布里，租户占比最高达78.4%；然后是村干部57.1%；再就是村民48.9%；最后是政府干部41.5%，从直接受益主体村民的角度来看，这是最理想的状态，但就实际而言，由政府、农民个人和村集体三方共同承担可能是最切实可行，一是从政府干部对此的支持达到53.7%，二是就村民和村干部的分布比例来看，二者对此亦能达成统一的意见。

（十二）对城中村改造涉及的租户的利益处理问题

城中村的改造，除了生活在这里的村民外，更大的一个租户群体受到的影响也很大，但是他们的利益和声音往往比较小，很多地方的城中村改造也没有将租户纳入利益方。图5-22显示调研中，村民、村干部、政府干部，认为城中村改造应该对村里的租户的利益予以补偿的比例分别为53%、58%、72%；认为不应该的比例分别为10%、24%、25%；而没有考虑过这个问题的比例分别为24%、14%、3%。在租户中，认为应该给予补偿的占到92%；认为不应该和没有想过的则均为2%。但从总体来看对租户进行适当、合理的补偿还是不会受到太大的阻力的。

（十三）城中村改造的价值

观察图5-23，对于城中村改造的价值，村民、村干部、政府干部及租户给予“改善基础设施、改变城市面貌、提升城市形象”“改善居民生活环境、提高村民生活水平、提高居民素质”“减少消防安全、建筑安全、公共卫生安全等安全隐患”“改善就业问题，促进农民增收”这四个方面对于城中村改造价值比较肯定的态度，这基本符合我国前期对城中村改造价值的研究结论。现在让我们针对每一项城中村改造价值对四个利益经济主体做一下比较。

相对于其他城中村改造价值，对“改善基础设施、改变城市面貌、提升城市形象”四个利益主体都比较看好，其中租户和村民给予了更高的评价，说明二者对周围环境改善的迫切需要，而政府干部给出的评价最低，说明其对城中村改造中基础设施改造的过程和难度有较高的评估，而对快速实现城市面貌和形象的提升相对不抱太高的期望。对于“改善居民生活环境、提高村民生活水平、提高居民素质”，政府干部也给出相对最低的评价，而村干部、村民和租户则给出相对较高的评价，说明当前城中村的生活环境和水平确实较低，亟待改善，而改造后的人居环境应明显好于现状，但就政府干部的评价而言，改造后的城中村人居环境应是低于当前的城市水平的。

在“减少消防安全、建筑安全、公共卫生安全等安全隐患”方面租户相对给出最高的评价，说明现在租户租赁的城中村住房在消防、建筑、公共卫生安全等方面存在极大的隐患，亟待解决。也说明在城中村违章、违规建筑在利益驱动下非常普遍，因此，即使未打算进行城中村改造的，对此问题也须高度关注。对“改善就业问题，促进农民增收”的评价，村民最高，再就是租户，从就业角度，困难最大的也是二者，进一步反证了越迫切、越困难的越给予更高的期望。因此为保证社会稳定，城中村改造前作为改造主体及决策部门对于就业相关的未来产业发展需有通盘考虑。

在“改善社会治安形势”“提高城区土地利用效率、优化资源配置、拓展城市发展空间”“作为城乡统筹发展、城乡一体化发展的突破口，加快城市化进程”三个方面政府干部给出相对最高的评价，说明政府对于城中村改造的价值是体现城市发展的总体视角。在“增加城市可利用土地面积、增加土地出让收入”方面租户给出最高的评价，说明租户对自身拥有住房的迫切需求。在“促进商业地产开发、增加财政收入、推动经济发展、促进就业”村干部给出最高的评价，说明需要对村干部在城中村改选中的利益诉求予以协调。

就单个利益主体来看，村干部最关注的城中村改造价值是“改善居民生活环境、提高村民生活水平、提高居民素质”，占比达到18.6%，其次是“改善基础设施、改变城市面貌、提升城市形象”，占比达到15.5%。对“减少消防安全、建筑安全、公共卫生安全等安全隐患”“提高城区士地利用效率、优化资源配置、拓展城市发展空间”“增加城市可利用土地面积、增加土地出让收入”“作为城乡统筹发展、城乡一体化发展的突破口，加快城市化进程”这几个方面放在基本等同的位置，这种安排显示了城中村改造中村干部的优先意愿。村民最关注的城中村改造价值是“改善基础设施、改变城市面貌、提升城市形象”，占比达到18.4%；然后是“改善居民生活环境、提高村民生活水平、提高居民素质”，占比达到17.4%，与村干部有一定的区别。同时也比较重视未来的就业问题，占比达到13.7%；再就是比较重视包括消防、建筑、公共卫生、治安等安全问题，而对其他问题则关注较少。从政府干部角度最关注的城中村改造价值是“改善基础设施、改变城市面貌、提升城市形象”，占比达到15%，然后是“减少消防安全、建筑安全、公共卫生安全等安全隐患”，占比达到13%，社会治安的占比也达到11.4%，体现了政府管理角度对各种安全问题的重视。对未来居民的生活环境、就业增收关注度也比较高，都达到了12.2%。另一个关注的视角就是与城市经营效率和促进城市化密切相关的“提高城区土地利用效率、优化资源配置、拓展城市发展空间”“作为城乡统筹发展、城乡一体化发展的突破口，加快城市化进程”，关注度占比都达到11%以上。最后来看一下租户，类似于村民最关注的城中村改造价值是“改善基础设施、改变城市面貌、提升城市形象”，占比达到19.2%；其次是“改善居民生活环境、提高村民生活水平、提高居民素质”，占比达到17.7%，但是其对“减少消防安全、建筑安全、公共卫生安全等安全隐患”“改善就业问题”和“增加城市可利用土地面积、增加土地出让收入”的关注度都相对较高，说明生活安全、就业安全、住房安全和需求是租户所期望能够进宽解决的问题。

（十四）城中村改造的必要性

图5-24显示村民、村干部、政府干部、租户均把城中村改造“有必要，势在必行”作为第一选项，比例分别为54.4%、85.7%、79.5%、57.7%；而认为“没有必要，顺其自然”的比例也比较高，分别为16.7%、7.1%、17.9%、20.3%；说不清楚的只有村民和租户，分别占比是16.6%和21.1%。比较来看，从村干部和政府干部对城中村改造必要性的占比来看，二者相对于村民和租户来说应该是感觉更加紧迫。但村干部和政府干部在“没有必要，顺其自然”方面又有显著差别，说明二者虽然都希望加快城中村的改造过程，但站的视角应是不同的。从村民和租户的态度来看，对城中村改造的必要性基本持相同的观点，从数据来看，对城中村改造结果的不确定性使二者中一部分人对改造的必要性是持怀疑态度的。