改革开放特别是21世纪以来，党和国家发布了一系列重要文件，提出了建设学习型社会的理念，为学习型城市建设指明了基本方向。我国学习型城市建设实践与专项政策的出台都具有“自下而上”的特色：实践源于部分发达城市的自发性探索，进而由中央向全国推广；先出台地方性学习型城市建设政策，再出台国家层面的学习型城市建设专项政策。因此，我国学习型城市建设历史进程可以划分为前期探索、正式起步、全面推进三个阶段。

（一）前期探索阶段（1999—2002年）

标志：上海市率先提出学习型城市建设口号。

“努力把上海建成适应新时代的学习型城市”[16]。在1999年9月召开的迎接21世纪的上海教育工作会议上，上海市市长徐匡迪宣布了这一审时度势、正当其时的重要决定。上海是学习型社会、学习型组织理念进入中国的第一站，如：1979年，上海师范大学外国教育研究室最早翻译出版了联合国教科文组织的《学会生存——教育世界的今天和明天》[17]；1994年10月由原上海市市长汪道涵推荐，经东方编译所编辑，上海三联书店出版了彼得·圣吉著《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》一书[18]。加之上海长期拥有较好的群众学习政策基础，如由上海工人阶级于1982年5月首创的上海振兴中华读书活动[19]，因此上海成为我国第一个提出创建学习型城市的地区，开启了学习型城市建设在中国的探索之路。

随后大连、常州、北京也相继提出建设学习型城市的目标，成为我国第一批自发开展学习型城市建设区域。

2001年6月，大连市在市委九届一次全会上通过《中共大连市委关于建设学习型城市的决定》，确定此后10年内率先基本实现现代化的目标，并指出建设学习型城市对于完成这一跨越式的发展具有战略意义。

2001年10月，常州市在市委九届二次全会上通过了《关于建设学习型城市的决定》。2002年2月，又召开了全市建设学习型城市动员大会，进一步明确建设学习型城市是一项长期的战略性举措，是常州实现跨越发展的新支点。把建设学习型城市确立为推进富民强市进程、率先基本实现现代化的一个重要发展战略，这是一个顺应世界进步潮流、具有划时代意义的重大战略举措。

2001年11月，在全国社区教育事业工作经验交流会上，北京市提出，北京必须争创全国一流的社区教育，争取用10年左右的时间在全国率先建成学习化城市。[20]

（二）正式起步阶段（2002—2014年）

标志：2002年党的十六大报告正式提出“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。

学习型社会理念首次进入国家重要政策文本即占据了重要位置。党的十六大报告将学习型社会作为全面建设小康社会的目标之一，体现了党和政府对该理念的认可和重视态度。“建设学习型社会是科技、经济、文化和社会高度发展的必然要求”，建设学习型社会“不仅直接关系我国全面建设小康社会和社会主义现代化目标的实现，也将促使21世纪我国基础教育和整个教育事业发生革命性的转变”。[21]“学习是人类自我超越的一种手段。学习型社会把教育和社会联系在一起，将为人的全面发展创造更好的条件，使人的整体素质得到进一步提高。由此可见，十六大报告关于‘形成全民学习、终身学习的学习型社会’的新理念，集中体现了今后相当一段时期内，我国教育发展与改革将以人的全面发展为核心的总体战略思路。这对于我们准确把握教育在社会主义现代化建设中的历史使命，具有极其重要的指导意义。”[22]

在党的十六大报告精神指导下，创建学习型城市的表述也正式出现在中央一级的政策文本中。2002年至2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅及教育部先后下发了《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》和《2003—2007年教育振兴行动计划》，明确提出“开展创建‘学习型组织’、‘学习型社区’、‘学习型城市’活动，促进学习型社会的形成”；此后2007年党的十七大报告、2012年党的十八大报告，也都延续了十六大报告的精神，继续强调开展学习型社会建设的重要性；2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》特别强调，“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”，决定把“基本形成学习型社会”作为我国教育之后10年的三大战略目标之一。

据不完全统计，至2013年全国已有近百个城市开展了学习型城市建设工作。[23]其中上海、北京、深圳、大连、常州、南京、青岛、杭州、郑州、西安、太原、重庆、天津等一批城市以市委市政府正式发文方式出台了学习型城市建设专项政策，如上海市《关于推进学习型社会建设的指导意见》（2006）、北京市《关于大力推进首都学习型城市建设的决定》（2007）、杭州市《关于推进学习型城市建设的若干意见》（2011）。部分省市还颁布了与学习型城市建设紧密相关的地方性法规，如《福建省终身教育促进条例》（2005）、《上海市终身教育促进条例》（2011）和《太原市终身教育促进条例》（2012）。配合具体的规章制度、专项规划等，逐渐形成了较为系统的地方性学习型城市建设政策体系框架。

在此发展阶段，各个城市积极主动、因地制宜、广泛地开展学习型城市创建工作，取得了丰硕的成果，积累了丰富的经验。总结起来包括以下几个方面。

1.以政府为主导推进学习型城市建设

开展学习型城市建设工作较好的城市，往往都制定颁布了务实的学习型城市建设规划，出台相应的政策法规，加强政府各职能部门间统筹协调，确保经费投入，开展督导评估，坚持政府为主导与社会广泛参与相结合的工作模式，整体性地推进学习型城市建设。如：北京市成立了“建设学习型城市工作领导小组”，由市委常委、教工委书记任组长，26个委办局负责人为领导小组成员；上海市成立“学习型社会建设与终身教育促进委员会”，由市委分管副书记任主任委员，市委常委、市委宣传部长和分管副市长任副主任委员，20多位各委办局领导任委员。[24]

2.完善终身教育体系和构建终身学习服务体系

我国坚持教育优先发展战略，初步建立了较为完备的终身教育体系，各级各类教育都有重大进展。2012年，我国学前教育毛入园率、小学学龄儿童净入学率分别达到64.5％，99.85％，初中、高中、高等教育毛入学率分别为102.1％、85.0％、30％，全国每年约有1亿人次接受各种形式的教育培训，教育普及程度大幅提升。同时，促进学历教育与非学历教育协调发展，职业教育与普通教育相互沟通，职前教育与职后教育有效衔接。积极探索学分银行制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接，构建人才成长的立交桥。

3.建设学习型组织

2004年，中华全国总工会、教育部等九部委联合启动了“创建学习型组织，争做知识型职工”活动，形成了很好的示范效应。许多城市以建设学习型党组织为龙头，积极创建学习型政府（机关）、学习型企事业单位、学习型社团等学习型组织，积极开展各类试点、示范工作，不断提高学习型组织在城乡社区、企事业单位中的比例。

4.推动资源开放共享

数字化学习资源的建设与共享是学习型城市建设的重要载体。在中央层面，启动建设国家和地方6所开放大学试点，积极推进全国广播电视大学系统的战略转型，进一步推进了教育资源向社会开放。随着以中国教育科研网和卫星视频系统为基础的现代远程教育网络建设、数字图书馆等公共服务体系建设的推进，现代化信息技术和教育资源的优势得以进一步发挥。在地方层面，各级地方政府以“智慧城市”建设工程为引领，加强数字化网络学习资源建设，为学习者提供人人皆学、时时能学、处处可学的良好条件。大部分城市形成了城乡社区教育学习网络，建立起区、街道、居委会三级社区教育网络，充分利用各类教育资源，为居民提供学习服务。

5.积极营造良好氛围

自2005年以来，我国每年举办一届“全民终身学习活动周”，参与城市从首届的10个城市，扩大到2014年的约900个。活动周每年一个主题，通过组织城市各类机构开展广场活动、学习资源展示、讲座培训等，让市民享受“知识大餐”。活动周已经成为我国推进全民终身学习的品牌行动，为在全社会树立终身学习理念，动员更多的组织和个人行动起来，营造良好学习氛围发挥了重要作用。各地也广泛开展了全民读书、市民大讲堂等群众喜闻乐见的学习活动，并涌现出一大批吸引人、鼓舞人、激励人的亮点工程，市民对终身学习的知晓度与参与率不断提高。[25]

（三）全面推进阶段（2014年至今）

标志：2014年8月教育部联合中央文明办、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、文化部签发《关于推进学习型城市建设的意见》。

2013—2014年是国内外学习型城市建设重要的转折时期。从国际发展来看，自2008年全球金融危机以来，西方发达国家学习型城市建设日渐式微，2013年由联合国教科文组织举办的“首届全球学习型城市大会”在北京召开，标志着以中国和韩国为代表的东亚学习型城市建设成为第二代学习型城市，重新掀起全球学习型城市建设热潮。[26]北京大会的召开，进一步坚定了我国政府建设学习型城市的决心，大会发布的《建设学习型城市北京宣言》《学习型城市关键特征》为未来学习型城市发展提供了重要的理论支持，促使我国在2014年8月发布了首个国家层面的学习型城市建设专项文件——《关于推进学习型城市建设的意见》。该文件提出“到2020年，东中西部地区市（地）级以上城市开展创建学习型城市工作覆盖率分别达到90%、80%和70%”，标志着我国学习型城市建设进入了全面推进阶段。在这一阶段，学习型城市建设新特征主要体现在以下几个方面。

1.学习大国新理念成为新的指导思想

2014年5月22日，习近平主席在上海同外国专家座谈时首次提出“中国要永远做一个学习大国，不论发展到什么水平都虚心向世界各国人民学习，以更加开放包容的姿态，加强同世界各国的互容、互鉴、互通，不断把对外开放提高到新的水平”[27]。2017年，“推动建设学习大国”被正式写入党的十九大报告这一中央文件，结合十九大报告提出的“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”，习近平主席高度重视学习型社会建设的新理念、新思想、新战略逐渐成形，有助于推动全民终身学习，加快建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会。[28]

2.政策体系进一步完善

2014年教育部等7部门《关于推进学习型城市建设的意见》出台以后，为响应文件号召，各地区也纷纷出台了相应的政策文件，尤其是省级政府部门推出的学习型城市建设文件，进一步完善了我国学习型城市政策体系，如：山东省教育厅等7部门《关于加快推进学习型城市建设的实施意见》（2015年）、浙江省教育厅等7部门《关于推进学习型城市建设的实施意见》（2016年）、海南省教育厅等10部门《关于进一步推进社区教育发展 加快学习型社会建设的实施意见》（2017年）等。终身教育地方性立法也进一步推进，如：2014年颁布的《河北省终身教育促进条例》《宁波市终身教育促进条例》以及2016年颁布的《成都市社区教育促进条例》等。

3.学习型城市网络建设

2013年经教育部批准，中国成人教育协会和中国联合国教科文组织全委会秘书处共同发起成立“全国学习型城市建设联盟”。截至2018年4月，先后5批共80个城市加入联盟，联盟正逐渐成为推进各地学习型城市建设工作的重要平台，联盟成员城市在平台上交流经验、相互学习、相互促进。

4.国际交流的深入

自2013年北京承办首届全球学习型城市大会，此后第二届2015年墨西哥墨西哥城大会、第三届2017年爱尔兰科克大会，中国均有城市派代表参加，并在大会上进行了主题汇报。尤其是北京市和杭州市获得了联合国教科文组织学习型城市奖章，成为国际领域学习型城市建设的先进典范。