清末新政作为一场自上而下的改革运动，其发生和发展与清朝统治集团内一些重要官员的倡导和推动有着极为密切的关系。加强对一些重要新政人物的研究，无疑有助于加深对这段历史的认识。在这一研究领域中，美国学者裴士丹(Daniel H.Bays)的《迈入20世纪的中国：张之洞与一个新的时代》①和麦金农(Stephen R.Mackinnon)的《晚清中华帝国的权力与政治：袁世凯在北京与天津》②是两部较有影响的著作。

《迈入20世纪的中国：张之洞与一个新的时代》一书除前言和结语外，共分九章。该书着重考察张之洞最后十多年的活动及思想，具体揭示了1895年之后中国传统政治制度所发生的变革及遇到的新问题。作者认为，从甲午战争至辛亥革命爆发的十多年是中国历史上一个十分重要的时期。在这十多年里，中国政治体制在近代第一次开始发生一些根本的结构性的变化，社会、政治和价值观念所经历的加速变革与此前半个世纪毫无生气的变化截然不同，新出现的一些问题引起愈来愈多中国人的关注，并对此后数十年的中国历史产生深远的影响。作者将这些新出现的问题概括成三个主题：改革主义、民族主义以及中国政治权力所发生的大量的具体的结构性变化。全书即是围绕这三个主题展开。

根据裴士丹的研究，从1895年到1911年，在改革主义和民族主义两大主题之下，存在着两种基本类型：一种是“官僚型”,其着眼点放在国家上；另一种则可称为“地方型”,其性质很难界定，属于非官僚体制(裴士丹主要是指具有近代思想的士绅，或者说近代地方精英)。这两种类型都为改革主义和反帝的民族主义所激励，而张之洞则属于官僚型的改革主义者和民族主义者。作为一个官僚型的改革主义者，张之洞的一个根本愿望是在国家的基础上实行一些新的改革计划，建立一套新的制度，强调中央取向的重要性，以及旧的中央组织优先于所有各种新生势力，诸如主张改革的士绅、学生、报馆和谘议局等。裴士丹指出，张之洞的官僚型的改革主义与地方型的改革主义的活动，就其争论的问题以及所执行的各项改革计划都没有将大多数的国民包括在内的这一意义来说，两者都是精英统治论者，但他们并不具有相同的实际意义。张之洞属于主张中央控制的精英主义者，他总是关心制度化、秩序化，关心统一的国家行政，关心国家的福祉高于任何阶级的福祉。而地方型的改革主义则属于非中央集权的精英主义，它不但破坏中央权威，而且最终毁坏国家的福祉，1911年后它越来越与国内城市和农村中的各精英集团的既得利益联系在一起。裴士丹认为，就此来说，张之洞的官僚型的改革主义与1949年之后强调废除精英阶级对地方和城市管理的操纵的主张相近，而与1911—1949年掠夺成性的时代相去甚远，在这一时期始终不存在制衡各地精英集团权力扩张的中央势力。对精英分子无限度追求自我利益的危害的认识上，也许没有人比张之洞更有先见之明。

裴士丹认为，张之洞作为一个官僚型的民族主义者，其民族主义思想既包含了对中国资源和中国具有某些外国资本所需要的东西的自豪，也包含了对中国在不平等条约体系内行动所受的各种束缚和限制的认识。张之洞与外国人打交道的历史，表明他绝不是一个易受西方外交官影响的人物，也不是外国利益的代言人。与1900年后的一些其他官员一样，张之洞在与外国人的交涉和维护中国利益过程中所做的努力，实际上是卓有成效的。然而值得注意的是，在建设全国铁路网的过程中，张之洞没有抽象地谴责帝国主义，只要条件合理，他愿意向外国借款筑路。但在1900年之后，几乎所有与帝国主义的协定不管是否合理、必要，都会立即招致怀疑，结果导致各种利益集团的叛离，打击了中央的权威。裴士丹指出，在中国积弱、帝国主义强权的时代，张之洞的官僚型的民族主义在阻止帝国主义的浸透上虽然最终没有比公众舆论的慷慨陈词更为有效，但在能够去除帝国主义之前，等待建立一个具有强有力的群众基础的国家政治体制是必不可少的。从这一意义上来说，无论是张之洞那样的官僚型民族主义者，还是那些大声疾呼的地方型民族主义者，都受到精英分子立场的束缚，缺乏群众基础，都没有像后来的中国共产党那样在民众的基础上建立一个真正的国家政治体制。

最后，在对待晚清政治权力结构变化的问题上，张之洞也是持国家官僚的立场。裴士丹指出，在与清政府的关系上，张之洞对他本人是清政府的一员的认同是最为牢固的。1895年之后，特别是1900年改革运动开始后，中央官僚机构在有关目标的制定、资源的控制、计划的管理以及改革等方面的领导权力不断扩大。作为一个国家官僚，张之洞对这一趋势持欢迎和鼓励态度。同时，他也意识到中央政府需要继续与其他相关部门处理好关系，政治领域也需要非官方力量的参与。在病逝前夕，张之洞甚至对因摄政王载沣推行满族主义所引起的各种紧张关系也有所认识。张之洞对朝廷存在的各种弊端并没有视而不见，他常常希望自己有能力清除朝廷内的各种阿谀奉承和无能的官员，但他对清政府的忠诚从来没有动摇过。

与此相一致，在与国内士绅及其所分化出来的各个阶层的关系上，张之洞作为清政府官僚中的一员，与1895年前一样，在从事国家改革计划的过程中仍然以一种带有偏见和不赞成的眼光看待地方精英们的利益。当改革计划涉及这些精英集团时，特别是在建立立宪制度过程中，张之洞总是十分关注中央政府是否能够最大限度地加强对这些利益集团的控制，他似乎认为扩大中央控制的改革方案经常为地方精英扩大活动提供了方便之门，而这些活动很可能不符合清政府的最高利益。裴士丹认为，1911年之后发生的事情，应验了张之洞对地方精英利益会对朝廷乃至整个清政府权威构成潜在破坏的疑虑。

与关心士绅或地方势力的威胁形成鲜明对照的是，张之洞对近代学生阶层和以学生阶层为基础的革命运动并不那么担心。在他看来，只要民族主义是这些学生革命活动的主要的动因，那么只要改革派或政府部门满足他们看到希图国家强盛的诉求，与学生的合作之门还是敞开着的；再者，只要这些学生大多数具有上层阶级或士绅的家庭背景，那么他们回国后也极易为这个在社会、经济和政治上都占主导地位的阶级重新吸纳；他们与社会另一底端秘密会社的联合通常表现不佳，一部分也是因为受他们的上层阶级的家庭背景的影响。这些因素结合在一起，最终导致学生只能是一股不能产生实际影响的革命力量。只有当秘密会社卷入革命活动，张之洞才对革命的威胁产生关注，对于大规模的秘密会社的活动，他总是迅速做出反应，毫不迟疑地用武力加以镇压。然而，尽管如此，张之洞并不认为秘密会社本身具有推翻朝廷的能力，他们只是制造骚乱；只有当秘密会社与上层阶级的领导和组织联合在一起时，张之洞才会感到害怕。因此，当发现学生或知识分子与秘密会社的联合努力取得进展时，张之洞总是做出强烈的反应，在1900年的自立会事件和1906年年底的萍、浏、醴的起义中，他对学生和下层的叛乱进行了残暴镇压。

通过对张之洞所做的这一研究，裴士丹认为，在晚清中国政治结构中，中央和地方督抚的利益是一致的，在改革过程中并不存在地方督抚抗拒中央命令的“地方主义”,那种认为晚清地方督抚存在“地方主义”倾向的观点难以令人信服。地方主义理论的失误在于，错误地将晚清政治结构的动力归诸中央与地方督抚的关系。裴士丹认为，理解晚清中国政治的真正分水岭，实际上是国家正式政府机构与县级以下的非正式的地方士绅两者之间的关系。对中央权威来说，从政治结构底层兴起的地方士绅势力对中央权威比地方督抚代表的政治势力更具破坏性。

麦金农的《晚清中华帝国的权力与政治：袁世凯在北京与天津》一书除前言和结语外，共七章。该书不但在研究方法上与《迈入20世纪的中国：张之洞与一个新的时代》类似，并且研究的问题也与之相近，所不同的是后者主要通过对改革过程中意识形态问题的研究，揭示出官僚阶级与地方精英之间的分野，从而折射出晚清中国政治的变动，而《晚清中华帝国的权力与政治：袁世凯在北京与天津》一书则通过对袁世凯在清末新政期间政治权力和所从事的改革事业的具体考察，直接揭示晚清政治权力结构的演变。

在研究袁世凯晚清政治权力的来源和所达到的范围之后，麦金农认为，袁世凯与张之洞一样，在清末都属于政府官僚，而并非是一些学者所认为的近代军阀的前身。他在清末军事或政治权力的扩大，不存在任何地方分离主义的性质；他追求权力的目的是要拯救中国，创立一个与外国并驾齐驱的、强大的中央集权的国家。作为袁世凯政治权力的重要来源和象征的北洋新军并非人们所说的那样，是他的私人和地方部队——近代军阀的前身。袁世凯控制新军完全是通过他在北京的影响力，新军在财政和行政方面都依赖清政府的支持。并且，与湘军和淮军不同，建立新军的最初目的并不是地方上为对付国内叛乱所引起的危机，而是由于外部对国家和朝廷的安全构成了威胁，1904—1905年发生在中国东北的日俄战争促使慈禧拨巨款在中国北方筹建新军。此外，新军的组织和运作也与湘军、淮军不同，遵循的是专业化的路线。新军的组织经过刻意的设计，以近代日本的军队为模式。衡量新军军官和士兵的突出标准是教育和专业军事训练，而不重视个人和地域的联系。再者，北洋新军的各级指挥官经常变动，也限制了部队和指挥官之间建立起忠诚关系。北洋新军军官对袁世凯的个人忠诚分三个派别，依次不同：一是像段祺瑞、吴佩孚这样的忠诚度极高的高级官员；二是像姜题桂、张勋那样的忠诚程度稍差的前淮军军官；三是许多受日本训练的低级官员，他们与袁世凯的联系很少。所有军官对袁世凯的忠诚都取决于他能否满足他们的职业和政治目标，而这反过来又取决于袁世凯在北京的影响力。同样，袁世凯在直隶地方权力的扩大，主要也是巧妙地运用他在北京的影响力，例如直隶的许多县官由他挑选，然后通过他在北京的影响加以任命，这就使得那些县官易受其控制。总之，无论是筹办北洋新军，还是直隶改革，北京的支持都是袁世凯成功的关键所在。

在该书的第五章，麦金农通过对直隶县一级教育、警察和经济改革的考察，揭示了县一级社会政治力量的变动以及袁世凯与县一级地方精英之间的权力关系。在作者看来，袁世凯在直隶县一级所实行的改革是不平衡的，在大多数的县中，教育、警察和经济改革很少同时得到执行，大多只是实行了其中的一项或两项，但从加强国家权力对县一级的控制来说，他在直隶县一级实行的改革是成功的。在改革过程中，袁世凯不但提高了县官的管理能力，从而扩大了他在省内的权力，而且还争取到地方士绅的合作与支持，与县官们一道主动接纳精英分子在地方上的领导权和他们的一些事业活动，并使之合法化，如在近代化的名义下，解散或取缔像联庄会、保甲和团练这样一些非正规的警察和军事组织，以近代的警察和北洋新军取而代之，而那些对义和团运动记忆犹新的地方精英分子们既满意这一改革所带来的相对安定的社会环境，也满意袁世凯为其子女提供的接受现代教育的机会，因此他们也愿意想方设法为袁世凯的社会控制付出代价。这样，袁世凯就扩大了自身在地方士绅中的声望。不但如此，袁世凯在直隶的改革和对北京宪政的坚定支持以及在天津率先推行的自治等改革，通过诸如上海的《东方杂志》等传媒的报道，在全国得到广泛的宣传，从而为他在辛亥革命期间获得全国范围的地方精英分子的支持打下了基础。

同时麦金农指出，与袁世凯对士绅采取拉拢态度相反的是，袁世凯对商人和农民则采取了强硬的态度和措施。如在如何发展直隶经济问题上，袁世凯比李鸿章更倾向于官僚资本主义，商人的利益常常被忽视或损害。除少数商人创办的企业之外，直隶的近代企业基本上被周学熙、李士伟和孙多森这样一些官僚资本家所控制。同时，袁世凯也反对天津商会的地位和权力过于强大。在改革过程中，直隶农民的利益更是被损害。袁世凯的改革不但使直隶的男性农民承担北洋新军的强制性兵役，承受所谓的“近代”纪律约束的梦魇，而且还要承担沉重的额外赋税和地租，以支付在农村所推行的各项改革的大部分的费用。且农民稍有反抗，即遭残暴镇压。总之，商人和农民受到各种新旧方式的统治和剥削，他们为新的改革活动付出代价，但很少从中得益。袁世凯代表的是精英分子的利益，特别是那些与地方督抚和国家政府有着密切联系的大地主的利益。

根据对袁世凯晚清政治权力的研究，麦金农认为晚清北方地区中国政治权力结构的模式与裴士丹在《迈入20世纪的中国：张之洞与一个新的时代》一书中所说的情况稍有不同。在北方并没有出现像南方那样与政府正式权力相抗衡的地方士绅精英势力，其政治权力结构的模式是中央政府和地方督抚以及县级以下的地方精英三者之间的权力同时扩大并交错重叠。与人们通常想象的不一样，三大权力中心之间更多的是合作，而不是竞争，其原因在于他们共同面临着来自西方和日本不断增强的压力。①如果说三种政治权力的扩大是以牺牲其他人为代价的话，那被牺牲者就是被政府和地方精英严密控制的农民。

此外，在研究晚清中国政治权力的变化时，麦金农还十分重视列强的影响，指出在义和团运动之后的十年里，列强对北京和地方政府决策的干预达到了前所未有的程度。列强不仅对新政改革运动施加了重大影响，而且列强的支持还成为一些重要地方督抚维护其政治地位的一个至关重要的因素。因此，在《晚清中华帝国的权力与政治：袁世凯在北京与天津》一书中，麦金农除了探讨袁世凯政治权力与中央政府和地方士绅精英三者之间的相互关系之外，还对袁世凯政治权力的兴起与列强之间的关系做了深入分析，指出袁世凯在晚清中央政府中的政治地位和影响力，除了慈禧太后的信任和朝廷中有利的人事关系外，与大多数列强尤其是英国的支持是分不开的。而慈禧太后之所以在政治和人事上依赖袁世凯，原因也就在于他能与外国人打交道，帮助其解决一系列棘手的外交问题。袁世凯一方面坚定地捍卫朝廷的主权免遭帝国主义的直接侵犯，另一方面又能在表面上安抚列强，避免清政府与列强发生灾难性的冲突。关于列强对晚清中国政治权力的影响，麦金农则给予积极的评价，声称通过他对晚清最后十年在政治上最有影响力的袁世凯权力的考察，以及裴士丹对这一时期另一重要政治人物张之洞生涯的研究，表明清政府严重依赖列强维持的事实从短期来看是增强而不是削弱了其力量。

基于上述分析和研究，麦金农认为晚清的中国政治不能用以往的王朝循环理论来解释。他指出，19世纪末20世纪初的中国政治虽然存在传统王朝循环衰败的迹象，诸如晚清官僚的腐败，但延续的趋势更加明显，晚清最后十年的权力政治并不适合王朝衰败的演化模式，慈禧太后的中央政府并没有衰败瓦解，它不仅更强大，而且开始通过改革，把中央对县级以下的影响力扩大到几世纪来前所未闻的程度。虽然地方权力的集中以及广泛的农民**一直延续至1911年，但很少有证据表明它们威胁到朝廷的统治。这一时期地方上的重要人物，如袁世凯和张之洞，他们主要的政治联系和效忠对象都在北京。同样，北京的新式军队和西式武器也足以对付农民的起义，这些农民起义从没有表现出失控迹象。最后，地方精英的权力在1911年之前无疑是继续扩大的，但至少在北方并未牺牲中央和地方政府的权力。中华帝国晚期的政治权力结构，尤其在北方，并未随着清朝的覆灭而瓦解，而是随着袁世凯的灭亡而崩溃。

麦金农的《晚清中华帝国的权力与政治：袁世凯在北京与天津》和裴士丹的《迈入20世纪的中国：张之洞与一个新的时代》两书探讨的问题和看法虽不完全相同，但在晚清中国政治结构的变动问题上，两本书中的观点基本是一致的。他们都对20世纪30年代以来华盛顿学派关于自太平天国革命后滋长起来的地方督抚的原始军阀倾向和地方主义破坏了晚清政治的统一和对中央权力构成严重威胁的观点提出质疑，而力图证实孔飞力(Philip A.Kuhn)在《中华帝国晚期的叛乱及其敌人——1796—1864年的军事化与社会结构》①一书中提出的一个重要观点：晚清政治权力结构的主要分界线不在中央与地方政府和军队之间，而在政府与地方士绅精英的非正式权力之间。他们所做的这一研究，对于我们重新认识晚清政治权力的演变无疑具有重大的学术价值，特别是他们对政府正式权力机构与地方士绅非正式权力之间的关系所做的研究和分析，纠正了学术界长期以来只强调地方督抚与中央之间矛盾的倾向，为我们分析晚清政治权力的演变提供了新的视角。但他们以张之洞和袁世凯都为官僚改革派而完全否认晚清地方督抚存在地方主义和分离倾向，则是缺乏说服力的，对袁世凯来说尤其如此。例如，裴士丹和麦金农都提到张之洞和袁世凯在经济上主张官僚资本主义，但在笔者看来，这并不意味着他们要维护和巩固中央的权力，更多是为了让督抚自己控制地方实业，事实上袁世凯和张之洞当时在经济上实行的一些官办政策是与清朝中央政府的振兴实业、鼓励商办的政策相抵触的。再者，晚清袁世凯权力的扩大，的确在很大程度上扩大和加强了国家政权对社会的控制，但它不一定就意味着中央权力的扩大。即便袁世凯权力的扩大诚如麦金农一再强调的是通过北京中央政府实现的，但这依然不能说明袁世凯在清末政治或军事权力的扩张没有地方分离主义的倾向。事实上无论是张之洞还是袁世凯，他们最后被调离地方督抚职位，固然有派系之争的因素，但很大程度还是中央与地方督抚之争(同时也交织着满族亲贵与汉族官僚权力之争)的产物。

此外，麦金农认为列强对袁世凯权力的支持加强了中央权力，这也是有待商榷的。列强的支持，的确提高了袁世凯个人的政治地位，但对清朝中央政权来说，显而易见是起了削弱的作用，并且需要指出的是，地方督抚依赖列强巩固个人的政治或军事地位，这正是近代军阀的一个特征。总之，麦金农对袁世凯政治权力兴起所做的详尽描述和分析，在笔者读来恰恰说明了袁世凯权力扩张的地方分离主义性质，及其个人权力对晚清中央权力所构成的重大威胁。就清末十年政治权力结构的演变来说，笔者认为，既存在政府正式权力机构与地方士绅非正式权力之间的分野，也存在中央与地方督抚之间的权力的分野，这两个分野同时并存，并随着清末各项改革措施的出台而变得愈益突出和尖锐，最终从内部加速了清朝的覆灭。