1906年11月6日，清政府下令进行机构改革，将原六部中的工部并入商部，改为农工商部，同时另设邮传部，专管船、路、电、邮四政。

邮传部接管铁路后，在统一路政方面继续执行商部政策，并在清朝政府加快中央集权步伐的背景下和袁世凯、唐绍仪、梁士诒等一批北洋官僚的强有力领导下，取得重大进展，在短短的一年时间里便将各借款官办铁路置于邮传部的集中统一管理之下。1906年12月，督办关内外及津浦铁路的袁世凯率先将两路关防移送邮传部。1907年1月，办理京汉、沪宁铁路的唐绍仪接着也将两路关防移交到部。同年3月，唐绍仪又将京汉、沪宁、正太、汴洛、道清五路卷宗及盛宣怀原交卷宗一并移送邮传部。与此同时，邮传部也在部内设立管理借款官办铁路的专门机构。先是于1907年3月奏设提调处，任记名丞参梁士诒为提调，作为综理借款官办铁路的临时机构。同年12月，撤销提调处，改设铁路总局，梁士诒任局长，各借款官办铁路统归管辖，由铁路总局局长执行借款合同上督办的职权，“所有借款公司各路华洋员均受节制”①。次年4月，邮传部还专门饬令各路局只能称某某路局，不得再用“总局”字样，以免混淆，澄清隶属关系。②

邮传部在完成对借款官办铁路的接管工作之后，还对它们进行了卓有成效的整顿。这方面的措施主要有以下几项。

第一，归并职掌，裁汰冗员，尤其洋员，既可节约费用，又便暗中削弱洋人权力，培植本国铁路人才。如邮传部接管京汉铁路后，即将洋总工程师及驻比利时13名洋员尽行裁撤，另解雇30名在铁路上服务的洋员，裁去监工、栅头等员役100名，部分工作改派华员充任，每年可省银10万元。③京奉铁路整顿后，至1909年裁去华洋人员50余名，将原路局内执事华洋员计分20处合并为一处，使所出费用比整顿前有所减少，1908年以前每年费用占进款的37%,整顿后只占28%。①汴洛铁路据1909年年底邮传部具奏，共裁去洋员26名、华员23名，每年省银52000两。②

第二，完善铁路规章制度，打击营私舞弊行为。以京奉铁路为例，邮传部接管后严定客票货票规则12条，规定凡各站票房、磅守、车守串通舞弊，以多报少，以贵报贱，私带客货，漏填账本，遗失票据者，一律严加罚款；如有知情举发者，酌量提赏，以资奖励。对该路各货厂也加清理整顿，明确货厂的宗旨是便商储货，各厂司事如有索要小费、积搁货物者，一经查明，即予惩办。鉴于沿路站长与客商旅客随时接洽，实为要职，邮传部订立站长委派章程，规定站长更调补充，应由总办主持，车务总管不得专主，其平日办公勤惰也须按季造册呈报，听候考核黜陟，并以此项人员皆有钱银之责，饬令一律觅出妥保签单备案。③据统计，邮传部在成立后的三年里，查处涉嫌贪污、勒索、玩忽职守的铁路员司不下百十余次。④

第三，加强铁路的经营管理，提高服务质量，增加铁路收益。如京奉铁路自邮传部接管后，为拓宽铁路运营业务，添开车辆，酌减运费，在交通要道添修岔道铁路，并与京汉、京张、南满铁路实行联运。京汉铁路也在收回自主后锐意进取，除核减运煤车价，优给各项运货回费外，还设立商务专员，与客商随时接洽，在京、津、鄂、汴等地揽载货物，经济效益明显提高，1909年头五个月铁路进款达510万元，比上年同一时期多收70万元。⑤此外，邮传部还以铁路厘卡严重妨害铁路运营业务和道路的畅通，直接出面与各省督抚协商调整。1908年，京汉路局在邮传部主持下，与直鄂豫三省协商，拟订《试办凭单运货章程》15条，实行凭单运输，由三省捐局划一各货捐例，载明某货抽捐若干，送由路局研究，期于铁路运输无碍，然后编成印本颁示客商，以免临时议捐，有误行车时刻。但后因三省捐例未能划一，只好暂缓执行。宣统元年，邮传部侍郎沈云沛以三省货捐病商蠹路，再次建议三省裁撤捐局，所有应收税厘由邮传部拨还。这一建议也由于三省督抚担心财权旁落，最终没有实行。①京奉铁路因与南满铁路竞争，铁路总局局长梁士诒于宣统元年亲临奉天解决铁路货厘问题。经协商，奉天至营口往来之货概行免征，沟帮子税局于十月初一日停止收税，由京奉铁路每年包缴5000两，以作补偿，并拒绝奉督遣派捐局巡司上车查验。②沪宁铁路通车后，邮传部也即派员与苏省督抚磋商厘金问题，厘定沪宁铁路厘金办法大纲8条。至宣统元年，议定减收厘金条款，规定减少厘卡道数，减轻货厘，除烟酒茶糖米捐外，南北货一律由五成减作三成，布疋棉纱由五成减至四成，牧畜门由五成再减十分之一，杂粮由八成减为七成，杂货门内棉籽、棉饼、煤炭也减为四成；并规定厘局司巡会同稽查货物，不得耽延火车时刻。③京张铁路通车后，经与直隶总督多次磋商，于宣统元年十月撤销丰台、张家口火车货捐局，改为调查火车商货局，归京张铁路局管理，暂停征收铁路货捐，并限制在铁路沿线添设厘卡。④宣统三年十一月，邮传部特饬各路研究办法，或由路局代收货捐，或统括于运价之内，俾免捐吏扰乱行车，影响铁路运输。①

邮传部在加强铁路经营管理方面所采取的另一重要措施，是废除官场免价旧习。铁路免票制度始于关内外，其后扩大到京汉、正太、道清，相习成风，严重损害各路收益。为此，邮传部尚书张百熙于1907年1月奏请铁路应按商业之法经营，对铁路免票实行限制，订定《铁路免价减价章程》5条，规定钦差大臣及其随从因公出差一律免价；现任将军、督抚、都统在所辖境内一律免价，出境外票价车租均减半折收；现任司道在所辖境内票价车租减半，出境外全收；练兵处及各省督练处学生军人减半；查缉火车税厘各员酌给免票。②1908年12月，尚书陈璧以铁路宗旨重在营业，主张彻底废除免票制度，奏请自1909年1月1日起各部省办公人员及官物材料一律停发免票，并另拟《铁路免价减价变通办法章程》8条，规定钦差大臣及现任将军、都统、督抚由部代购车票，车价由部作正开销；护路军警按名发给车票；陆海军军部及各省督练处军人票价减半；各省现任司道一律照收全价；各部省税厘局、文报局、造币厂探访局由各路局刊发凭照，按次记账，每月结算，照全价付款。③

在对各官办铁路进行整顿的同时，邮传部也注意全国铁路线的规划和轨制的统一。1907年8月，邮传部根据两广总督岑春煊的建议，奏定全国铁路线以北京为枢纽，分东西南北四大干线：由京汉连接粤汉为南干；由京张展至库伦、恰克图为北干；由京奉展至齐齐哈尔直抵瑗珲为东干；由正太西连同蒲，与潼关、兰州之线相接，延至伊犁为西干。四大干线之后，再分四路支线，以取“铁路之用，义取相连”之意。计划南路支线将豫、皖、苏、浙、赣、闽、鄂、湘、黔、粤10省铁路联为一体；北路支线使热河、绥远、内外蒙古诸轨相接；东路支线连接山东、奉天、吉林、黑龙江诸轨；西路支线则使晋、陕、甘、新、川、滇、青、藏诸路相通。①这一庞大的全国铁路网虽然不是当时的清政府所能修筑完成，但它却是中国近代第一个由政府规划的比较系统的铁路网计划，展示了邮传部发展中国铁路事业的雄心和长远目标。

在铁路轨制方面，邮传部除重申轨距以四英尺八寸半为统一标准外，另专门制订《中国铁路轨制章程》,对重轨铁路、中轨铁路、轻轨铁路，以及路轨工程、弯道工程、坡道工程、过道栅栏、过道桥洞、铺道石渣、垫道枕木、桥梁枕木、车站建筑、行车车辆、车轮车轴、碰垫车钩等各项的规格和技术要求分别做了具体规定，以保证铁路建筑和车辆的质量，以及各铁路线的联通和维修。②

此外，邮传部在主持路政期间还制订颁布了其他有关铁路规章，如《路员养老章程》11条、《铁路雇佣洋员合同格式》10条、《铁路员司工役服色章程》6条、《出差给费章程》10条、《铁路毕业生见习规则》16条、《铁路地亩纳税章程》12条、《陆海军铁路运输详细章程》10条。同时，在部内设立铁路立法机关，加紧编订各项铁路法规。至1911年，共编法规10种。关于路律者有职司编、公司编、车务编、厂务编、工程编等5个法规；附于路律者亦有5种，分别是公司编施行条例，车务章程，车务章程施行细则，铁路犯罪条例，铁路征地通行条例。这些法规均因辛亥革命爆发，未及颁布施行。

在采取何种方式兴办铁路问题上，邮传部的态度比较复杂，大致以1908年为界，前后有所变化。

1908年之前，邮传部继续鼓励铁路商办。1907年年初，当张之洞提议商办铁路俟通车30年后一律由官备价收买一半时，邮传部即不以为然，认为不应打击绅商兴办铁路的爱国热情，称商办铁路为“我国路政发达之基础”,表示在目前国家财力困难的情况下，不宜模仿日本效法列强，将商办铁路收归国有，主张铁路问题应由本部统筹全局，外仿列强之成法，内准中国之情形，再作定夺，“所有商办铁路备价收买暂请缓议”。①

接着，在铁路材料免税问题上，邮传部也坚持对商办铁路公司采取保护政策，反对向华商自办铁路材料征税。4月30日，与农工商部联合上奏，吁请各省商办铁路公司所用材料按照官办，一律暂行免税，强调在这个问题上不应有优待外人而薄待本国商人之理，指出本国绅商“不恤投其血汗之资本以经营铁路，正所以助国力之不足，而杜外患于将来，推其公忠爱国之热忱，方奖励提倡之不暇，乃以其事非官办，遽责以苛细之税，何以作其气而服其心!”②

在邮传部的提倡和保护下，这一时期商办铁路公司也继续一个接一个成立，如山西同蒲、河南、京兆房山、广东粤汉、湖北兴国、广东佛江、惠潮、江苏仪泰、山东寿光、奉天开海、河南禹州、江苏浦宁、黑龙江齐昂等铁路公司先后由邮传部奏准设立，保持了前几年的发展势头。③

但自1908年之后，邮传部对商办铁路的态度发生明显转变，由积极扶持到消极否定，直至最后宣布收归国有。

1908年1月，邮传部第一次发出要收回商办铁路的信号，责令粤鄂湘三省铁路公司赶速兴办粤汉铁路，如三年内仍未能取得重大进展，本部即会同该省督抚，另行设法筹款修筑。④它表明邮传部开始从鼓励商办的立场上退却下来。

6月25日，清政府发布加快铁路建设上谕，也一改以前的商办立场，指责各省铁路公司“奏办有年，多无起色，坐失大利，尤碍交通”,称赞近年各省官办铁路“皆能克期竣工，成效昭著”,责令邮传部选派委员，对各商办铁路进行勘查，严定期限，若所集股资不敷尚巨，或内部纷争，推诿误工，不能依限竣工者，即由邮传部会同该管督抚另筹办理；该路所举承办人员，查照商部历次奏案，分别撤销。①

随后，清政府采取直接措施，将商办铁路收归国有的目标首先放在当时问题最多的粤汉路上。同年7月，任命一直主张铁路官办的张之洞以军机大臣身份兼充粤汉铁路督办大臣。10月，又特颁谕旨，专张之洞督办粤汉铁路之权，宣布“嗣后该路筹款用人兴利除弊各事，宜悉责成张之洞通筹全局。……所有各省原派之总协、协理均听节制；在事官绅商董倘有营私舞弊、煽惑把持，以致妨害路政各情事，即着张之洞据实参办”②。12月，再命张之洞兼督鄂境川汉铁路。

与此同时，邮传部也为商办铁路收归国有做好准备工作，自1908年7月起，将商办铁路分三批派员查勘。第一批包括川汉、洛潼、西潼、同蒲、江苏、浙江；第二批有粤汉、福建、潮汕、新宁、惠潮；

第三批则为安徽、江西、滇蜀。历经两年余，至1910年秋勘查完毕。并于这一年的9月发表《借款办路说帖》,提出发展中国铁路，“舍借款办法，目前实无良图”③。同年9月14日，又就撤销浙江铁路总理汤寿潜一事，声明铁路公司事关国防军政，非普通商业公司可比，商部前订《公司律》中所载总协理应由股董选派开除一节，系指一般商业公司，不是铁路公司所能“妄为比附”,将铁路公司看作“官治之公司”。④

经过一段时间的酝酿之后，1911年5月，清政府和邮传部终于将“干路国有”定为国策，宣布除支路仍准华商量力酌行外，从前批准的商办干路一律撤销，“如有不顾大局，故意扰乱路政，煽惑抵抗，即照违制论”①。这样，清政府便在一直争论不休的商办铁路和官办铁路问题上强行画上了一个句号。

促使邮传部政策发生转变的原因是多方面的。列强的鼓动和施压，可以说是其中的一个因素，如果列强没有向中国输出资本的愿望和要求，那么,清末所谓的借债造路也就无从谈起；并且，列强为攫取中国路权，对商办铁路一直进行抵制和破坏，抱有敌视态度，对清政府的铁路政策施加影响。但1908年邮传部政策的转变，主要还是出于国内的实际考虑，是前一时期铁路政策的一个逻辑发展。如前所述，邮传部在1907年年底基本完成了对借款官办铁路的统一管理。这样，自1908年之后，各省的商办铁路自然就成了邮传部整顿的主要对象。而各省铁路公司在资金和管理等方面存在的一系列严重问题，以及由此所造成的在铁路修筑上实际效果的微弱，使邮传部和清政府对前一时期试图利用商办铁路发展中国铁道事业的计划彻底失去信心，转而将商办铁路看作是中央加强全国铁路统一管理和加速铁路发展的障碍。在当时，姑且不论造成商办铁路各种弊端的原因是什么,以及该不该继续提倡商办铁路，至少清政府所说的各省官办铁路皆能克期竣工，成效昭著,而商办铁路奏办有年，多无起色，确是实情。此外，邮传部及出使人员调查外国铁路以国有居多，也影响了这一时期铁路政策的转变，是清政府采纳干路收归国有政策的原因之一。总之，在采取何种方式兴办铁路问题上，邮传部最后又回到借款官办政策上来，这并非要出卖国家利益，投靠列强，而是出于发展中国铁路的实际需要。

并且，随着国内国际形势的变化，邮传部执行的借债造路政策也比铁路总公司时代有所改进，更加注意利权的保护，力图使铁路外资不致损害中国主权，同时又使它们成为促进本国经济发展的一股力量。如1910年9月邮传部在公布的《借款办路说帖》中，总结本国和其他国家引用铁路外资的经验教训，明确提出此后铁路借债要做到“严禁抵押”“严禁折兑""严禁居间者之垄断",另要"保留伸缩偿期之权""保留用人购料之权”,强调为防止借债筑路出现伤权损利还须本国用好管好铁路外资，将外资用于“生产之路""而军防次之”,同时慎选有司，节糜汰滥，并为准备偿还外债建立铁路特别会计，或另筹检查之法，严防挪移侵权之弊。①而在此之前，邮传部还于1909年6月颁布《雇佣洋员合同格式》10条，对铁路洋员的任期、待遇、权限、职务等做出具体规定和限制，将他们作为雇员置于中国政府的管理之下。《雇佣洋员合同格式》第5条声明，所雇工程师或机器师居于受雇之地位，应秉承总办或总协理之指示办理有关车务路工等事，遵守邮传部和清政府所订的一切律例规章及临时所发之命令，倘有不称职守，违背合同条款，不遵守本路所定之各项规则章程，或任行滋事、虐侮欺诈者，总办、总协理随时有权解雇，且无须说明理由。《雇佣洋员合同格式》第6条还规定，该受雇人既为本路雇佣，便应为本路办事出力，合同期内不准另管他业，而平时非请假允准，不得擅离职守；有关本路应购各项材料、机器，受雇人须先期开单，呈明总办查核，或在中国采办，或在外洋订购，均应由路局、公司定夺，该受雇人不得干预包揽。该雇员除对工程疑难、行车危险及车务养路负有责任外，还有培养中国铁路人员之责，如本路在差华员有堪以学习工程、机器者，该受雇人应随时尽心教导，俾得实地练习。②

再从这一时期经由邮传部签订的几笔铁路借款合同来看，条件也确乎比以前有了明显改善。

首先，就路利来说，前一时期铁路借款的折扣都是90折，而由邮传部经手的铁路借款扣头有所减少，一般是93折，其中也有低于93折的。如广九和京汉赎路借款为94折，津浦铁路第二次借款为95折，

第一次借款中的英款为94.5折，粤汉、 川汉铁路借款为95折。其次在酬劳费上，铁路总公司时代一般规定购料佣金5%,借款公司在借款期内提取铁路余利2%。而邮传部在签订铁路借款合同中对购料佣金和提取余利采取另一种方式支付，不按提成，规定一个总数，分期付清。如广九铁路规定以35000镑作为借款公司承办铁路的各项酬金，余利提成每年按1000镑付给。沪杭甬铁路借款合同也以35000镑作为借款公司购料佣金，余利改由在借款内提取67500镑代之；津浦铁路借款合同余利也以在借款内提取20万镑代之。其中，京汉赎路借款合同和粤汉、川汉借款合同均无提取余利之说。①

从路权来看，铁路总公司时代铁路借款合同都规定由借款公司承造，行车、账目、铁路工程均归借款公司管理。而邮传部签订的铁路借款合同则均改为归中国自造，行车、账目等也均归中国自行管理。其中，1908年1月签订的《津浦铁路借款合同》是这一时期中外签订铁路借款合同的一个蓝本，反映了这一时期路权的基本状况。该合同第17条载明“此铁路建造工程以及管理一切之权全归中国国家办理”②。规定由中国政府选用公司认可之德、英总工程师各一人，此两总工程师须听命于总办或代办；其聘用该两工程师之合同，也由督办大臣自行独订。有关铁路专门人员的任免，由总办或代办与该段总工程师商酌办理，如意见不合，则禀请督办大臣定夺，彼此均不得异言。另规定铁路完工后在借款期内须任用一欧洲人为总工程师，但不必与银行商酌。有关铁路材料问题，合同第18条规定在借款期内仍由借款公司经理，但定购材料及支取费用须经总办核准，否则，不得照行。有关

铁路账目，合同第14条规定，由中国自主，借款公司派人稽查账目仅限于查察所用开支是否用于铁路及铁路公司每月所购外洋材料账目。③从这些合同条款的内容来看，路权显然比前一时期有所挽回。

在此期间，邮传部在挽回路权上还有两件值得一提的事。一是通过艰难的谈判，1908年与英国银公司签订《沪宁铁路总管理处续订办事新章》,在挽回沪宁铁路权上取得部分成功。1903年7月盛宣怀与英国怡和洋行和汇丰银行签订《沪宁铁路借款合同》,其第6条规定在铁路预备开筑时，设立管理造路行车事务所，名曰沪宁铁路总管理处，共设司事人员5名，其中华员2名、英方3名，实行多数表决，沪宁铁路行政管理权实际被英方操纵。而邮传部则通过《沪宁铁路总管理处续订办事新章》打破了英方对沪宁铁路的操纵，规定由中国派一总办代表总管理处施行主权，总管路政，统辖员司，从总工程师至所有总管各科的司务人员均受总办节制，无须时时会商，但有关铁路工程、账目、购料、行车等仍由英总工程师及各类英方人员具体负责。①二是根据芦汉铁路借款合同第5条的规定，于1909年成功地从比利时手中赎回芦汉铁路，完全归中国自主。虽然邮传部的赎款也来自英、法两国的借款，但从赎路借款合同的内容来看，并没有牵涉到路权问题。②因此，不能简单地将收回芦汉铁路说成只不过是债主国的转移。

当然，邮传部执行的借款筑路政策要完全达到预期的目标还需要一定的社会政治经济背景，不可能一下子产生重大改观，做到于中国利权毫无损害。但毋庸讳言的是，在邮传部的努力下，借款筑路政策毕竟朝着愈来愈有利于中国的方面发展。