铁路作为近代最具革命性的交通工具，在近代中国的命运非同寻常。起初，它被当作“怪物”遭到国人的拒绝。后来，虽有洋务派倡导修筑，但清朝统治阶级内部对是否需要铁路认识不一，致使兴办铁路在很长一段时期内处于“无人敢主持”“两宫也不能定此大计”的状态。①兴办铁路最终成为清末的一项基本国策，乃是19世纪90年代之后的事情。

1895年中日甲午战争结束后，清朝统治阶级总结此次战争失败的原因，误以为是由于缺乏铁路所致。于是，他们纷纷谈论铁路的各种好处，将兴办铁路提到议事日程上来，看作“今日自强首务”②。与此同时，西方列强趁火打劫，纷纷占夺中国路权，将铁路作为它们划分势力范围的重要手段。在这种历史背景下，制定相应的铁路政策便成了清政府尔后十余年里所要解决的一个重大问题。

就在这一年的下半年，清朝统治集团内部就如何兴办铁路进行了首次商讨。商讨的结果，一致赞同先从津芦、芦汉办起，但在采取何种方式修建铁路上存在三种不同意见。第一种主张铁路商办，不借外

债，不入洋股；第二种则主张借债造路，官办和官督商办；第三种既支持铁路商办，但同时主张允许洋商入股，采取中外合股方式。①清朝中央政府最后采纳了第一种意见，在12月6日兴办铁路的上谕中宣布，芦汉铁路如有富商集股千万两以上者准其设立公司，一切赢绌，官不与闻；如成效可观，政府则予以奖励。②

清政府倾向铁路商办的原因有二：一是甲午战后财政拮据，入不敷出，无力承办，试图借商办兴筑铁路，抵制西方列强对中国路权的占夺。诚若当时刘坤一所说，铁路如归官办，则“值此库帑支绌之时，无从筹此巨款；即令分年筹画，事难逆料，中辍堪虞。纵使有成，而旷日持久，计利亦不合算”③。二是甲午战后官办企业的各种弊端暴露无遗，信誉扫地，清朝中央政府也相信官办不如商办。

但事情的发展出乎清政府的意料。由于华商资金有限，且缺乏创办近代企业的精神，再加上清朝统治集团内部意见不一，华商对商办铁路的响应并不积极，应者寥寥。其间，虽有广东在藉道员许应锵、广东商人方培尧以及候补知府刘鹗、监生吕庆麟等人，自称集股已有成效，要求承办，但至1896年7、8月间经查明以上诸人均不可靠，实替英、美两国资本家出面揽办。这样，在清廷内部借款官办的主张转而占了上风。

同年9月，受命主持芦汉路务的湖广总督张之洞与直隶总督王文韶联合上奏，指出铁路未成之先，华商断无数千万之巨股，只有借债造路，陆续招股分还洋债一策较为可行；强调借洋债比招募洋股有利于路权不为外人所夺，断言“路归洋股，则路权倒持于彼；款归借债，路权仍属于我”。认为与其由华商向外商借款，以铁路应入之款作抵，且须由国家核准，还不如款由官借，路由官造更直接省事。最后，他们作一折中，建议设立铁路总公司，官督商办，一面招股，一面借款，并极力推荐与自己意见一致的盛宣怀担任公司督办。①

在王文韶、张之洞两督的保荐和盛宣怀本人的活动下，他们的建议终于被总理衙门接受。10月20日，清政府批准设立铁路总公司，令盛宣怀为督办，同时仍着王文韶、张之洞两督“督率兴作”。②1897年1月，盛宣怀正式启用铁路总公司关防。

盛宣怀主持的铁路总公司将张之洞的铁路计划进一步具体化，拟由铁路总公司募集4000万两，其款合官款、商股、洋债为一，采取官督商办形式，其中先募商股700万两，入官股300万两，借官款1000万两，借洋债2000万两，先办芦汉，后办苏沪、粤汉等路。外债的举借亦由铁路总公司出面，商借商还，避免清朝政府与列强之间的交涉。③

但盛宣怀、张之洞的计划同样过于乐观，难以执行。首先在资金的募集上，铁路总公司就遇到了重大困难。华商对铁路投资本来就不积极，对铁路总公司的官督商办形式更是不感兴趣。苏、浙、粤等省的富商主张与本省无关的芦汉路由官款官办，商人则专办苏沪、粤汉等路。④而更为糟糕的是，盛宣怀寄予厚望的官款也远远不能满足他的要求。原定的300万两官股，在经过数月的努力后仅得50万两。南洋的250万两，刘坤一虽勉强允拨，但只用作沪宁铁路专款。⑤这对耗资巨大的铁路来说，简直是杯水车薪，无济于事。在官款有限商股难招的情况下，盛宣怀转而单独求助于洋债一途。自1897年至1903年，由盛宣怀经手签订的借款合同有芦汉、粤汉、正太、沪宁、汴洛等路，共计7086里；签订的草合同，有苏杭甬、浦信、广九等路，共计2006里。所有由盛宣怀铁路总公司承办的铁路，均无华商参与。因此，原先所说的官督商办，纯然变为借款官办。

再者，借款的条件也十分苛刻，盛、张二人最初设想的目标均未能实现。对清朝政府来说，借债造路最担心的是路权外移，成为西方列强瓜分势力范围的工具。为此，盛宣怀、张之洞对借债的条件和方式十分注意，曾提出这样一些对策：第一，规定无论借何国路债，必须先用华款，后用洋债，造一段抵借一段，以免外商在借款谈判中多有要挟；第二，坚持借款为一般的商业性贷款，不涉及国家主权；第三，借款国尽量选择小国或在中国没有政治野心的国家，避免在同一地方借一国之款，原则上应在同一地区多借几国之款，以使它们之间彼此制约，不致铁路成为某国巩固其势力范围的工具。①但这一时期的国际国内形势都对清朝政府十分不利，盛宣怀、张之洞的计划大多落空。事实是，不仅筑哪条路、借何国款中国不能完全自主，很大程度被西方列强左右，而且路权在借款期内基本上也由借款国操纵，外国借款公司享有行车管理权、稽核权、用人权和购料权。同时，借款公司还从中获得不少的利益，由盛宣怀签订的几笔铁路借款合同和草合同，利息重，折扣大，索酬多，一般都规定5厘息，9折，提取红利20%,购料佣金5%,还本付息佣金0.25%。此外，商借商还的原则也没有达到，外国借款公司并不认为铁路总公司为一商办机构，借款合同仍由国家批准担保。②

铁路总公司的实际政策与最初设想相去甚远，这不能不引起清朝统治阶级的严重关注。1897年在德国强租胶州湾和芦汉铁路借款合同签订后，清政府即对铁路政策加以调整，改变过去由地方政府自行其是的办法，为免使中国路矿落入外人之手，并促进路矿的发展，路矿改由中央集中统一管理。1898年8月，清政府下令在京师设立矿务铁路总局，派王文韶、张荫桓专理其事，“所有各省开矿筑路一切公司事宜，俱归统辖”①，作为清政府管理全国路矿的最高行政机构，路矿总局推行由中央统一规划和管理的铁路政策。它在成立的当天即向各省宣布：在本局设立之前揽办但未确定的路矿均不得作为定案，由本局制订有关章程后再行处理。②一个多月后，由总理衙门照会各国公使，声明中国开矿造路借用洋款必须经路矿总局批准，凡未经批准私自订立合同者，一概视同废纸，不予承认。③同年11月19日，总局颁布《矿务铁路章程》22条，对申办路矿的手续、条件、经营方式、借用外资的原则等做了具体说明和限制，规定此后各省开办路矿，无论官商华洋，均应按照本章程办理；借用外资须由总局核准，并由总局咨明总理衙门照会该国驻京大臣照复后，方为定准；如未经本局核准，官商擅自与洋商议借者，虽已画押，本局概不承认。另规定各公司办理情形及账目等事，本局有权随时调查，或派员前往查阅；而各公司也有义务将办理路矿情形根据本局缮制的表谱格式，于每年年终填写送局查复。此外，章程还要求承办路矿公司，无论华股洋股，必须在批准6个月后开工，如迁延未报开办日期，所有批准之案即按作废论；如实有意外之事，亦须预先报明。

在以何种方式兴办铁路问题上，路矿总局的政策是鼓励商办，限制洋商。《矿务铁路章程》明确规定，路矿可分官办、商办、官商合办三种形式，但“总不如商办”,宣布除未设局以前业经开办者外，“此后总以多得商办为主，官为设法招徕，尽力保护，仍不准干预该公司事权”;凡华人承办路矿，独立资本至50万两以上，或出力劝办，实系华股居半者，应照劝赈捐之例予以优奖。①同时，章程又规定集款以多得华股为主，无论如何兴办，统估全工用款若干，必须先有己资及已集华股十分之三为基础，方准招集洋股或借用洋款，如一无己资及华股，专集洋股与借洋款者，概不准行。此外，章程还规定凡办路矿，无论洋股、洋款，其办理一切权柄，总应操自华商，以归自主；唯该公司所有账目，应听与股洋商查核，以示公平。

为保证借款官办各路预期完工，并能偿付洋债本息及养路各费，以图按期收回路权，路矿总局在颁布《矿务铁路章程》后不到一个月，又会同总理衙门下令稳定借款筑路规模。宣布铁路由中央统筹规划，分别缓急，次第兴筑，先修芦汉、粤汉、沪宁、苏浙、浦信、广九、津镇、关内外及正太等路，只有在以上各路筑成敷还借款本息及养路各费尚绰有余裕的情况下，才有可能扩大其他各路。规定自此次奏明后，除已与各国定有成议以及近干支路地不过百里，款不出百万者，不在停办之列外，凡华洋各商请办各支路，此时概不准行。②

路矿总局的政策与铁路总公司显然有所不同，它试图贯彻清朝中央政府的意图，即通过铁路商办的形式和加强中央对铁路的统一管理来扭转因借款而造成的太阿倒持的被动局面，阻止列强对中国路权的占夺。但路矿总局宣布的那些政策还来不及具体执行，便因义和团运动的爆发而遭中断。并且，总局的铁路政策本身也存在不少缺陷。如规定铁路集股允许可以华三洋七，若根据正当法理，洋股既占多数，大权即归其掌握，所谓办理一切权柄，总应操自华商的规定便成一纸空文。再如在加强中央集中统一过程中，总局并没有采取措施，削弱各路督办大臣及铁路总公司的权力和职能，将他们置于自己的直接控制之下，而是仍由他们自行其是，各自为政。尽管如此，路矿总局的政策在当时对遏制西方列强对中国路权的占夺还是起了积极作用，纵观清朝借款筑路的规模，基本上仅限于总局规定的范围，再没有盲目扩大。而路矿总局对洋商铁路投资的各种限制和规定，则为后来的收回利权运动提供了某些法律依据。它所采取的中央集权政策虽然刚刚起步，但毕竟使中国近代路政开始具有统一之规，使办路者开始有章可循，是中国近代路政走上正规化道路的第一步。

当然，对于这一时期铁路总公司的借款官办政策，我们也应做具体分析，不能因为它在客观上满足了西方列强的某些要求，便视为卖国政策。必须看到，这一时期借款条件比较苛刻，主要是由于当时中国国势太弱，社会过于落后所致。就张之洞、盛宣怀最初提出借债造路的目的来说，并不是为了要迎合西方列强，而是为了启动中国的铁路事业，“泯各国窥伺之心，断无数葛藤”,使中国铁路“早成一日，可保一日之利权，多拓百里，可收百里之成效”。①借债造路，虽然没有完全像他们想象的那样达到收回路权的效果，但较之由西方列强直接承办的东清、胶济、滇越等路，确如清朝统治阶级所说，“已属渐复主权”②,至少在名义上清政府对各借款铁路仍拥有主权，并且借债造路也的确带动了中国铁路事业的发展，清末中国自办铁路的增长主要是借款筑路的成果。至1911年，借款筑路占中国铁路总长度的54%,计5192.78千米。由西方国家直接经营的铁路，占39.1%,计3759.70千米；而完全由中国自己出资兴办的铁路仅占6.9%,总共才665.62千米。③

至于张之洞、盛宣怀等提倡铁路官办或官督商办，固然有封建性的一面，与商办争权夺利，达到个人揽权的目的，但同时也不能不说是出于实际的考虑。铁路毕竟不同于一般企业，它耗资大，获利迟，工程技术复杂，不仅需要一套科学的组织管理制度，而且还要排除来自地方的各种干扰，维护铁路沿线的社会治安，所有这些，都不是普通华商所能胜任和解决的。此外，铁路事关国计民生，涉及国防军政，的确也有官办的必要，不宜由华商借款兴办。

总之，铁路总公司的借款官办政策虽然受到西方列强的操纵，有被动的一面，但同时又是一项积极主动的措施。借款官办政策的目的并不是要出卖路权，而是要借助外国资金和技术来启动中国的铁路事业，促进中国经济的发展，抵制西方列强对中国路权的占夺，这在当时不能不说是一个十分大胆的决策。