如何在传统社会文化和习俗的社会生活中，建构具有现代性的城市公共墓地制度，无论对于政府还是社会团体，都是一个必须面对的时代性课题。这一时期的公墓筹建管理和丧葬形式变化，体现了中国传统丧葬观念向近代的变迁。合理、顺俗(顺从习俗)并予以引导和加以改造，是这一制度建构和落实的基本路径。

其实，政府对无主尸骸的掩埋，既是中国传统政治礼教的要求，也是政府善政的表现。《礼记·月令》中即有“掩骼埋齿”之说。宋代时，以漏泽园为名的类似于公墓的国家慈善性质的葬地在全国推广，收容和埋葬各地的无主尸体，由僧人负责专门看守，每月支给薪水。所不同的是，传统社会中政府是基于礼制和善政对无主尸骨进行义务掩埋；而近代的公墓制度，是政府对其管辖范围内死亡民众葬地的统一管理。此外，中国古代政府对于尸体的收容和管理，是在中国传统儒家文化的背景下进行的，而近代天津公墓的建立，是在西方殖民文化的影响下，将公墓作为一种新式的市政设施引入的，两者有着不同的历史背景和文化根基。宋朝漏泽园的推广，与当时所实行的兵役制度有很大关系①;而近代天津公墓的形成，也与清代以来愈来愈严重的停丧不葬所导致的浮棺大量存在情况密切相关。现实的社会状况要求政府对居民的丧葬惯俗和死亡行为进行管理，以适应近代城市变迁的整体要求。

天津公墓的建立是民国政府推广公墓制度的组成部分。1929年的初始筹建和1937年再次启动筹建，都是顺应国民政府《公墓条例》(1928)和《公墓暂行条例》(1936)颁行而展开的。但与全国整体状况一样，天津的公墓建立缓慢，效果不佳。②1949年1月15日，天津解放，人民政府接管天津后，市公用局开始重新拟定各市属公墓和私营公墓管理规则，并调查各私营公墓团体义地及乱葬岗等，新公墓迅速建立，公墓制度真正得以推广和落实。①

西方的公墓发展从中世纪到现代经历了教堂墓地—乡村式墓园—草坪式墓园—纪念式墓园—生态式墓园的演变。②中国近代公墓制度的建立，是在中西碰撞冲突融合下逐步形成的。公墓制度的引入，既继承了部分西方传统乡村和草坪式墓园对公墓环境的一些基本要求，又受到19世纪末20世纪初的纪念式墓园简洁统一风格的影响，同时也受制于中国自身传统文化习俗的束缚，在诸多因素碰撞融合中，建构了中国近代最早的一批公墓。如1937年卫生部颁发的训令中规定：“公墓须注意美术化，凡筑坟之形式，植树之种类，排列之顺序与碑碣之长短、广狭竖立之方式，皆宜由部规定，务使涉足公墓者由肃然起敬，沛然生游兴之感，不可任葬户各自为政，致样式参差，有旧时丛葬阴惨之象……据查公墓墓地图案碑碣式样，与夫建筑公路栽植花木等部，须公墓条例各有规定。”③当时人们既注意到了公墓整体环境的美化，同时也注意到了公墓的整体的简洁划一。其后，中国现代化过程中公墓的推广和改革，则顺应了20世纪以来世界主流的墓园发展趋势，即生态式墓园，节约合理地用地以及注重墓地与自然的和谐统一成为墓园规划的目标。④中国公墓的发展，始终是与世界公墓的发展趋势相契合的，受到世界墓园风格的影响。

中国最早的近代性质的公墓并非政府筹建，而由私人在上海创设。天津情况亦复如是。1933年，商人董雨仓、杨荫轩等人经呈准市政府，建立极乐园公墓，并致函天津市商会，给予其半价优待券，请其帮忙宣传。略谓：“公墓为新政之一条，例早经国府颁布取缔停柩……思革新去旧，固贵有国家法令开其先，而草偃风行尤赖以人民财力……本园各同志有鉴及此，斯募集资本在南郊八里台东吴窑村购地数十亩……惟因风气未开，事属创举，非有热心公益之士鼎力赞助广为宣传，实不足以新社会之耳目，而启人民之认识素养……”同时，还制定了十分详细的管理章程及不同等级的穴价和墓碑价格①,这是天津最早的以公墓为名的、具有详细管理规程的私人公墓。1947年，公用局重新对市内的所有会馆、义地及私营公墓进行调查登记，对其进行规范管理。由此，天津传统的各个义园也都向公墓的管理机制转化。②1949年，人民政府刚刚接管天津后，对私营公墓进行了一次彻底的调查，这可以作为我们了解民国时期天津私营公墓状况的依据。

当时天津市共33处私营公墓，建于民国以前的只有5处，且其中4处为各省的义园，另一处为犹太公墓。其余则多为民国以后建立，各省义地多为免费入葬，少数有收费区。当时政府公墓迟迟没有建成，直至1944年收回各国租界公墓后，国人始可申请葬于各收归的租界公墓内。民国时期，各义地、义园承担了大部分津市市民的埋葬工作，弥补了政府在公墓方面的不足和缺失。但由于各私营公墓多收费较贵，很多贫民无力负担，而各会馆义地虽设有免费区或者全部免费，却只收葬本省人士，故近代天津散葬的棺柩仍然屡见不鲜，坟墓的迁移整理一直是政府筹设公墓的一个基本问题。

私营公墓除各省的义地外，其余多为津市商人自办。与政府相比，商人多依其充足的资本和原有的地基建立公墓，且其建立目的具有一定的营利性质，虽然一些私营公墓内设有免费区，但穴位毕竟相对较少。因此，要想建成能真正服务于全体市民的大众化公墓，仍须由政府出力筹办。