天津近代公墓的建立，不是一个地域化的现象，它从一个侧面体现着中国近代化尤其是城市近代化的历史特征。在其筹划和构建的每一个阶段，都有国家总体的规章制度作为依照；同时，公墓管理规则及建立计划等也随着组织机构的变化而变化。对这些条例章程的对比分析②,有助于我们纵向观察近代天津公墓建立过程中所反映的国家政治和社会的变迁，以及公墓制度发展的历史轨迹与时代特征。

1928年的《公墓条例》③共16条，首先规定“各市县政府应于市村附近选择适宜地点设立公墓”,允许私人或私人团体设立公墓，但须经市县政府许可。然后对公墓的位置、环境、墓内建筑和公墓管理等情况作了规定，虽然比较简单，但天津的公墓建设在1937年以前，都是以《公墓条例》为准绳的，如1929年11月天津特别市筹备建筑公墓计划大纲草案中，明确说明公墓之设置“应依照公墓条例第四、五、六、七、八各条之规定”,公墓之管理及办法“依照公墓条例之规定办理之”,公墓委员会章程也是“依照中央公墓条例组织筹备委员会以促进行”。④

天津公墓的建立虽受其自身的社会环境影响，但在总体的设置管理上以中央政府的条例为依托。1936年，国民政府颁布《公墓暂行条例》,《公墓条例》由此废止。暂行条例共36条，相较于《公墓条例》更为详尽和明确，反映了中央政府完善和强化制度建设的努力。首先，暂行条例分为总则、设置公墓、营葬、公墓管理、旧墓处置、罚则、附则七章，对公墓各环节的详细管理与处置内容与措施分列各章。其次，这一暂行条例反映了当时紧张的政治环境，体现了国民政府对军事战略的重视，规定公墓的位置“应不妨碍军事建筑”,并要与“贮藏爆炸物品之仓库”保持一定距离。再次，此公墓条例体现了国民政府将公墓和近代城市人口规划与城市用地相联系，要求“公墓之数目，及每一公墓之面积，应由各市县政府依辖境人口数量酌定比例，分期分地完成”,公墓设置后，“应公告指定该公墓所属区域，嗣后在该区域内营葬者，除法令别有规定外，应于公墓内为之”;且公墓设置“应于不妨碍耕作之山野地为之”;公墓内的设施，除了《公墓条例》中已有的道路花树及围墙外，还增加了泄水设备，并得附设火葬场，体现了对城市近代化建设的设施规划。最后，暂行条例的各章规定中都反映了政府管理的加强。设置公墓时，须将公墓的设置地点、设计详图、经费及预算、各项章则、设置人及管理人名单呈报省政府核准，院辖市政府则径咨内政部；在公墓管理上，市县政府“应于每年年终，将辖境内公墓办理情形，呈报省政府核查转咨或径咨内政部”。从1937年到1948年，国民政府统治的阶段，天津市政府都是按照此暂行条例进行管理和规范工作，市公墓管理规则的订立，也以此为依据。1947年6月，天津市政府对各私营公墓的登记备案，也是根据《公墓暂行条例》的规定来判断其是否符合标准。①中央公墓条例的变化，整体上代表着中国公墓制度的发展状况，同时也直接影响到各地近代公墓制度的发展变化。

比之于中央公墓条例而言，天津筹备公墓的章程则也根据不同时期的环境而多有变化，在普遍性规制基础上体现出一些较为细节的阶段性、地域性特征。①不同阶段的筹备委员会，其组织结构和职能也各有不同。公墓筹备委员会从建立到消亡的过程，实际也是政府将社会公共事业完全纳入管理职能的过程，体现了政府职能的近代化转变。

1929年政府开始筹设工作时各慈善团体都单独列出，其位置和重要性与政府部门几乎平行，甚至慈善团体比重大于政府；此次筹备会议是由卫生局召集的，并由其兼任主席。在1930年5月委员会拟定的《天津特别市公墓组织待续意见》中，还明确提出“公墓管理即以公安、卫生、工务、土地各局及各慈善团体轮流值年”,计划中的公墓可以由各慈善团体管理。①1937年5月，组织构成中有了等级上的变化，委员会主席由市政府秘书处直接兼任，而非下属某局；各局除了社会局外，公安局改成了警察局，土地局变为财政局，卫生局变成教育局，还多出了工务局，这是由政府内部机构职能的变化所致。同时，各慈善团体不再单列，而作为一个整体与各局并列存在，明显体现出慈善团体所处地位与作用的变化，政府有意加强了自身管理。值得注意的是，早在1936年4月卫生局召集筹备委员会开会，拟定委员会办事规则(后来由于卫生局被裁无果而终)时，在拟定和讨论修改办事规则的过程中，很多委员提议应该将一些执掌交由慈善团体负责，以其“熟悉本地情形，民众素所信仰，诸事易于着手襄助……不致发生反感”等，体现了社会各界对各慈善团体的依赖。但是政府虽有利用各慈善团体之心，却并不希望其拥有更多的权力，办事规则上呈后并未得到市政府的核准，因“施工建筑及竣工后之管理，应归本府及卫生局主持……经核所拟办事规则，于执掌一项，列有关墓地管理及公墓实施建筑工作事项……未尽符合”。可见，政府此时已经决意将公墓管理权力收回，各慈善团体的作用只是帮助政府筹措经费寻找地基，公墓建成后就与之无关了。

1937年11月，天津沦陷后，筹备委员会以治安维持会总务局人员为主席，此时警察局变回公安局，教育局变回卫生局，社会、财政、工务局皆未变，而各慈善团体已不见踪影，取而代之的是“地方士绅三人”。盖因日本刚刚接管天津，此时自然要压制各社会团体各种活动，以免发生动乱，但筹设公墓仍然需要借助社会力量①,因此只能聘少数地方士绅充任委员。1940年水灾过后，政府无力进行掩埋浮棺筹设公墓的工作，遂依靠各慈善团体的力量。而各善团也积极配合，任劳任怨；在掩埋浮棺结束后，又继续负责了筹设公墓的工作。此时的筹备委员会全部由慈善团体组成，是慈善团体发挥功能最全面的一次，一切工作由其负责，只“敦聘市长及警察财政社会卫生各局长并天津县县长以及知名士绅为名誉会长及名誉委员”以利工作的推进。档案资料表明，社会各慈善团体其实根本无意与政府争获权力，政府对此似乎也了然于胸，放心大胆地将这些工作交付善团，根本不会引起对自身权力的威胁。社会团体虽有心参与社会和政治事务，却是在承认现有政府并与其合作的精神下进行各项工作。掩埋浮棺和筹设公墓的工作，政府从始至终都没有支给任何经费，除了警察局调查界内浮棺进行协助外，也没有从其他方面给予帮助。但是每一次工作圆满结束后，委员会都要宴请市政府及各局的官员，并接受政府颁发的奖状。这与中国传统社会中社会精英对国家社会职能的补充在性质上是一样的，不同的只是加入了近代化的工作方式和西方社团的理念。至1944年日伪政府收管了各租界公墓，将其作为敌产管理，后来又移交社会局，公墓的管理和建设逐渐成了政府职责的一部分，有了专门的部门负责。1948年由个人发起的抗战戡乱阵亡殉职将士公墓筹建会，更因“以阵亡将士公墓或国殇墓园，依法应由当地地方政府筹建，均非私人以任何名义或醵资方式所可代为办理”,受到了国民政府的严禁。①

委员会的任务在筹备初期还不很明确，只笼统地负责一切筹划事项，后来，其任务基本定位在筹措经费、寻找地基、公墓建筑设计及宣传几个主要方面，当然最主要的还是经费和地基问题，同时还要负责在调查和处理旧有坟墓的基础上建立新的公墓。

除了上述中央颁布的公墓条例和天津筹备公墓委员会章程外，津府颁布的公墓管理规则也有助于我们了解天津公墓制度的演化。天津的第一个公墓管理规则是1937年5月针对万国赛马会所捐地亩而拟定的《第一公墓管理规则》②,共十三条，是根据天津当时的现实状况，依中央《公墓暂行条例》而定的；1944年，天津特别市政府收管旧英租界内六、七两号路公墓，颁布了《天津特别市政府管理公墓规则》③，共十五条；1946年，天津市政府社会局颁布了《市属公墓管理规则》①,共十九条；1947年公用局接管后又颁布了《天津市立公墓管理规则》②,分为总则、认穴、营葬、祭扫、附则五章，共二十八条。总体说来，公墓管理越来越制度化，也愈加详细和完善。

作为社会舆论阵地的近代媒体，在近代天津公墓的筹设工作中，也扮演着重要角色。我们对三册《天津资料点校汇编》中有关公墓的报道做了统计，发现从1915年至1949年，《益世报》有关公墓的报道共有十五条左右，数量有限，基本都是对政府设立公墓的报道，如此少量的报道似乎并不能起到足够的宣传作用。但是我们从对档案的梳理中发现，在天津义地浮棺的整理迁移和公墓筹建的具体过程中，报刊媒体着实发挥了不小的作用。这首先表现在整理义地和浮棺时坟墓的招领和迁移工作上。1940年，天津市善团掩埋浮棺筹设公墓委员会在5个月内就完成了对天津市界内的浮棺的掩埋，其工作办法即调查后依次将各区浮棺集中一处，“其有主者，均经登报限期招领，期满后，即行择地标记掩埋，并摄影存查”③。1946年5月颁布的《天津市无主坟墓迁埋办法》④中规定，土地所有人在声请无主坟墓迁埋获得批准后，“由地政局发给布告，交土地所有人张贴坟墓所在之显著地方，并由土地所有人将迁移地点日期刊登本市日报三日以上，此项日报应检呈本市地政局备查，布告及登报经过二十日无特殊情事发生者，即由土地所有人订定日期，呈请地政局警察局派员监视迁埋，并于迁埋完竣后，将迁埋情形呈报地政局警察局备查”。1947年5月公用局的公墓管理规则中提到“购穴证书如有遗失或购穴经葬埋自愿转让者，须向本公墓声请并登报声明，候一个月后，如无人异议，始得注销原证另发新据”。可见在政府整顿义地和迁移坟墓的过程中，报刊媒体不仅可以帮助迁移工作快速进行，而且可以作为政府工作的旁证。

其次，政府在筹设和扩展公墓的过程中，也曾利用报刊来寻找地基和发布告示，民众也利用报刊来申诉自己的态度。报刊成为一种沟通的工具，将政府与民众联系起来，使二者的交流更加便利。1941年5月，天津市善团筹设公墓委员会为了寻找地基，登报征求，售地者有多起。8月，委员会购置杨家庄地基草契成立，再次登报声明。最后委员会“支征求公墓地基登报三种广告费洋一百六十六元七角二分，支购地声明《事庸报》广告费洋一百二十元”。①1948年8月，公用局寻找地基建立新公墓，多次勘察无果，便“拟于民国日报登广告三日，凡在该区范围内有地出售者，来局登记办理洽购”。②报刊对于公墓建立的帮助是显而易见的。1947年，公用局扩展第一公墓，登报招商承购公墓后墙外之炉灰，广告稿拟为“炉灰贱卖：第六区存有大量炉灰出卖，有意购买者请到公用局第三科接洽”。政府已经开始利用报纸来招商办公，然后又登《民国日报》一天，公告市民三日内迁移此炉灰地段内的浮棺。后来，第一公墓的扩展受到民众的阻挠，民众于1948年4月22日之《博陵报》及24日之《大公报》发文说明扩展公墓对其生活的切肤利害，但“言者凿凿，听者渺渺”③,没有得到政府的重视，后来终于导致第六区第十、十一两保保甲长全体辞职。可见，当时无论民众还是政府，都已经将报刊传媒作为一种工具，借以传递信息来达到自己的目的。