从1929年年初市政府下令建立公墓，至日军侵华占领天津，前后八年的时间，天津公墓的建立和管理都仅仅处于计划阶段。1929年1月，公安局呈文市政府拟设警察公墓，市政府令其与土地局会同核办，公安局在其所辖乡区第三所大园村迤南汽车路旁觅得官地一方，堪作公墓，然后与土地局定期会勘，但因其地系属乡区，不在土地局权限之内，因此又呈市政府核示，市政府令两局与天津县政府会勘。3月30日，公安局致函土地局“定于4月5日派警察长吴金荣会同往勘警察公墓”①。但“往勘”之后却未真正落实。据《益世报》6月5日报道，经会勘详查，此地“在县境乡区之内，襟连于津保汽车路之南……汽车路修补用土，全赖此地，如充作警察公墓，则无处取土，不能修路……”②遂搁置此议。

1929年7月27日至1931年1月24日，由卫生局召集各政府机关及慈善团体，成立了天津特别市筹备建筑公墓委员会③,共召开了十一次常会，主要工作内容围绕着调查义地和公墓建设计划展开。首先参照中央政府1928年10月颁布的《公墓条例》,确定了委员会章程，并拟定天津特别市筹备建筑公墓计划大纲草案。其次，成立调查委员会，以全市二三四五区及特别一二三区为调查区域，由各局及慈善团体分别负责调查义地浮棺数目。1930年3月15日，第八次常会召开时，调查委员会调查义地浮棺数目完竣，开始着手制订迁移整理计划，预算经费。5月，委员会拟定了天津公墓组织程序待议意见，提出限期招领义地之浮柩，并尽先迁移铁路两侧之浮柩。1931年1和5月，社会局分别召集迁移北宁铁路局两旁浮棺和筹备公墓委员会议。④此后直至1936年，档案资料中未找到有关政府筹建公墓的相关资料。即1929年至1931年，天津公墓的筹建仅停留在计划大纲和待续意见之内，拟定在“四郊各设一处，每处以五十亩计，可容七千五百具，四处可容三万具，足资十年以上之用”。①

筹设公墓有两个主要的因素，一是地基，二是经费，而经费则最为重要。早在1929年8月17日召开第二次常会之时，中国慈善联合会即捐东乡赵庄子东叠头地方二十一亩作公墓之用，地基问题基本解决。然而，自委员会成立以来“所有经费均由卫生局开支，未领有专款”。调查所需款皆由卫生局呈报市政府，调查员和各局代表车费也要呈请市政府作正开销。即市政府根本没有专门款项来建立公墓，没有经费，则各项工作根本无法展开，公墓建立自然只能停留于计划层面。1934年7月12日，《益世报》报道：“津市府筹建人民公墓，原已早有拟议，惟以用款甚巨，故经搁置。在该府以该项公墓，在天津社会极感需要，复商得万国体育赛马会同意，由会地方产划出一段约百亩左右，捐充将来建筑公墓之用……关于公墓建筑方式及管理收费诸项办法，刻已责成卫生事务室进行初步设计，然后再作具体核议，该地点虽较偏僻，但用为墓地尚属适宜，对于寄留或埋葬棺柩，均拟分若干等级，收取租费，各项章则正草订中，预计建筑用款并非细数，且在管理方面，月需相当之经常费，故此项公墓究由官办，抑由商办，或更有其他合办之方法，目前均未确定云。”②此篇报道概括了公墓的缓办原因、地基来源，以及公墓建筑暨管理计划，并以官方并不具备足够的财力支持，刻意昭告政府心有余而力不足，以致筹办之主体和方法“均未确定”。

1935年，市政府再议公墓筹建：“津市府于去岁筹建公墓，经万国赛马场东局子该厂迤北之地基捐作墓地，嗣因故搁置。近顷萧市长以本市人口百万，且多系异乡寄居，一般平民，遇有死亡，咸苦无地葬埋……公墓之设，实为必须，特令由市属各局，及本市各慈善团体，派员会同组织建筑公墓委员会，主持办理……”①从这两篇报道来看，1934年和1935年，公墓筹建工作仍在继续，但由于经费缺乏，进展缓慢，一直处于拟建之中。

1936年4月，卫生局再次召集建筑公墓筹备委员会，拟定《天津市建筑公墓筹备委员会章程》,并起草办事规则②,也无果而终(卫生局旋即裁撤)。同年10月，国民政府颁布《公墓暂行条例》,12月，天

津市第238次市政会议重定了天津市建筑公墓筹备委员会章程。③1937年4月15日至7月19日，天津市政府组织召开了天津市建筑公墓筹备委员会共三次会议④,主要讨论第一、第二公墓问题，将东局子万国赛马会所捐地亩作为第一公墓，并依据《公墓暂行条例》,制定了《天津市第一公墓管理规则》,初步具备了近代公墓的管理规范。但第一公墓仅有六十余亩，迁葬淮军义地及铁路两旁棺柩后，即将葬满。

故仍需拟建第二公墓，经委员会庐云坡介绍，有王鸿鹿捐津西市区外疙瘩窪四十一亩做第二公墓。地基已备，只欠经费，此时，天津市百万建筑借款成功，委员会呈请市政府于建筑专款内拨一万元作第一、第二公墓建筑费用，却遭到了拒绝，“俟市库充裕，再行筹办公墓”。公墓问题由此再次被搁置，东局子墓地虽已陆续迁葬埋入，但并未实现公墓化的建设和管理。

综上所述，从1929年年初至1937年7月，在南京国民政府统治时期，天津近代公墓的建立，经历了大小三次筹备，在公墓建筑计划和公墓管理规则等制度层面有了一定的进展；义地和浮棺的整理迁移，也对城市环境和卫生的改善起到了一定的作用，公墓地基有了一定的基础，但真正意义上的近代公墓并没有建成并服务于社会大众。

1937年7月30日，天津沦陷。日伪统治时期，天津治安维持会和天津特别市公署相继控制天津，公墓的筹建虽得以赓续进行，但亦无大的进展。发挥更大作用的是代之而起的社会力量和慈善团体。1937年10月29日，天津市治安维持会会议决案，因东局子已不敷使用，且市内原有义地均已葬满，前一阶段所拟第二公墓仍需建立。1937年11月3日至12月1日，由总务局召集财政、公安、社会、卫生、工务等局召开了五次筹办本市公墓会议①,制定了《天津市治安维持会公墓章程草案》及《天津市治安维持会建设公墓筹备委员会章程草案》。会议主要内容就是寻找地基。首先是对前一阶段中，1929年中国慈善联合会会所捐东乡赵庄子地亩和1937年7月庐云坡介绍所捐津保汽车路旁地进行调查，看是否可作公墓，并对东局子第一公墓地所余亩数进行调查。经调查，三处地点均因积水或距离较远而不适用。于是又请天津县政府在天津县境寻觅“距离市区较近，交通便利，至少限度以在五十亩以上地基”,天津县政府找到五处相宜地点，然后报请治安维持会决定，但此事至此再无下文。

1939年3月10日，“中央临时政府”颁布《公墓条例》;3月13日，内政部颁布《取缔停柩暂行章程》。②然在实际生活中，两条例并未能起到大的推进作用。1939年夏，华北发生特大水灾，天津地区灾民甚多，水灾过后，浮棺问题再次出现，“经令据各该管分局详细调查……

计全市境内暴露棺木共一千六百五十九具，此项棺木多系无主孤樱，或因年久无人封植，或因上次水灾被洪流冲洗，以致出土，其木质多有朽坏，往往使尸骸暴露，惨不忍睹……”①1940年3月，天津市公署令警察局会同卫生局，函请天津市内各慈善团体，组织成立天津善团掩埋浮棺筹设公墓委员会，委员会全部由各慈善团体组成，由世界红己字会天津分会为会长，公善社为副会长，下分总务、掩埋、调查、宣传、交际、劝募六部，由各慈善团体分别负责，并制定了天津市善团掩埋浮棺筹设公墓委员会章则，拟在掩埋浮棺工作结束后，即行筹设公墓，以备永久之用。该委员会从3月20日成立开始办公，至8月中旬，天津市内各分局浮棺全部掩埋完竣，“总计共掩埋浮棺四千四百六十四具，共用国币一万三千二百六十一元八角二分，此款均由各善团分别捐助”②。工作结束后，委员会宴请了警察局、卫生局、社会局各局长及主管科长，9月17日，天津市公署向各慈善团体颁发奖状。

掩埋浮棺工作开始后，筹设公墓工作也相继展开。1940年5月中旬，委员会确定了《天津市善团筹设公墓委员会章程》。8月末，掩埋工作彻底结束后，警察局即函天津善团掩埋浮棺筹设公墓委员会，请其加速进行筹设公墓一事。③公墓委员会改名为天津市善团筹设公墓委员会，拟向社会各界及各慈善团体进行募捐，并寻找地基。社会募捐效果并不理想，且掩埋浮棺已耗资不菲，而公墓筹设需更多的经费以长期的支持。为此，委员会联洽社会各界，宴请市公署及各局主管长官，并拜谒了市长，请求对“筹设公墓进行办法，俯赐赞助”,据称“结果圆满”。颇为讽刺的是，自1940年8月筹设公墓委员会成立，至1941年10月委员会买下杨家庄公墓地基，委员会的所有经常费及购买地基的经费仍然全部由各善团分摊，政府没有支付任何经费，公墓建立仍陷于停滞状态。

公共墓地始终筹而未建，浮棺问题仍存而未决。1943年7月，警局调查市内各区“暴露浮棺二千八百二十五具”①,天津市公署再次召集各慈善团体，成立天津特别市掩埋浮棺委员会，对市内浮棺进行复查并掩埋，同时拟在津郊寻找地基建立公墓，以为永久之计，但经费仍由各慈善团体认捐并劝募。1943年11月12日，最后一个文书显示各善团再次分摊了筹设公墓委员会的经费。②1944年12月，天津市公善普及施材总社主动承担了掩埋市内无主尸体的任务③,在西营门外设立停尸处，并制定了《西老公所公善普及施材总社贫民停尸处简章》,将尸体汇集后运往西乡大义地内标记掩埋。

实际上，天津市内的慈善团体为缓解水灾后的浮棺暴露对卫生防疫的威胁而展开的救助行动更具有实质性意义。1939年9月，中国红十字会天津分会借妥育婴堂空地四段作为临时公墓，呈请市政府批准备案④,发布《中国红十字会天津分会临时公墓及寄存浮柩管理规则》，临时公墓期间从“二十八年九月至二十九年三月为止”(1939年9月至1940年3月),市民在公墓寄埋棺木不收租费，只要有“该管警署区所或公立医院及公共团体之证明，并有妥实商号保证者”即可葬埋。社会团体及时的灾后工作，有效地缓解了水灾后可能引发的一系列社会问题。

1943年2月，行政院提倡火葬，华北政务委员会令警察局调查天津市有无火葬情形。①经调查，第二分局和第六分局界内分别有日本居留民团和特别行政区②公署所设火葬场两处，均系外人在租界内所设，国人火葬者极少。4月，天津市公署工务局从特别行政区公署接管英租界公墓③,1944年3月，市政府第三科公产股开始接收市内各租界公墓④,并颁布了《天津特别市政府管理公墓规则》,从此，天津市政府以各国租界公墓为基础，开始了对公墓的近代化管理，公墓制度也由此开始施行。此后，公墓管理工作先后由社会局和市政府第三科负责。⑤

在接收各租界公墓进行管理的同时，市政府社会局也积极地寻找地基筹建市营公墓。1944年8月21日，社会局同时致函第三科公产股和财政局⑥,询问“本市边区有无官有空地”,以建立公墓。25日，公产股函复社会局“西头小西关墙子河外，有官地计十五亩余，或可兴建公墓”,遗憾的是，社会局筹建公墓至此也没有了下文。

1945年5月，天津市警察局致函天津市慈善团体公墓筹备委员会，拟购买西营门外杨庄子墓地为警察公墓，此地即1941年10月筹设公墓委员会各善团认捐所购的拟建公墓的地基，警察局要买此地作警察公墓，说明此地一直未被使用。公墓筹备委员会将此地以半价三十万元卖给警察局。①警察局购买此地的钱，也由当时的银号捐任，即各善团费力买来的公墓地基，几年后以半价转手于警局，而警察局也并未将此地投入公墓建设。1948年5月，有乡民呈请租种警察公墓地，以裕库收而利生产，被警察局以“另有用途，未便照准”为由回绝。②一块以公墓为由的地几易其主，却一直以荒置的状态存在。

综上所述，自1944年政府先后收回各租界公墓，开始将公墓作为市政管理的一部分后，社会局和警察局的筹建公墓计划始终议而未行，城市公共墓地及其管理制度未能真正建立。