如果仅仅从封建政权运作的表象来看，绅士阶层并不构成权力的力量。无论是明太祖的“禁例十二条”,还是清顺治帝的卧碑戒条，都严格限制绅士阶层对权力运行过程的参预。“至乡绅于地方民事，原不应有所干预，以滋把持官府之咎。”①不过拥有天下的皇帝从来也不曾真正拥有天下的人心。所以，封建政权结构形式的根本点就在于确保皇权的安然。治官之官多，而治民之官少，是中国封建政权结构的主要特征。从皇权以下的军机处、清朝中央六部到各省督抚、府、州、县衙，除州县为“亲民”之官外，各级衙门和官员的主要职责是“治官”而非“治民”。然而，封建等级制度本身和清朝官吏制度(如回避制),却一定程度弱化了地方官——知县——直面民事治理的功能，强化了“四民之首”绅士阶层对基层社会的控制功能。

绅士并不像官员那样拥有钦命的权力，却拥有基层社会赋予的“天然”权威。在正式的权力体系中，皇权保障着权力拥有者和实际行使者的一致，而在实际生活中，权力拥有者和行使者常常发生分离，皇权不能直接深入乡村社区。一个属于朝廷命官的知县，要顺利地完成属下的各项公务，唯一的依靠力量就是绅士。“官与民疏，士与民近。民之信官，不若信士。……境有良士，所以辅官宣化也。”②并不熟悉地方人事民情的外来知县，离开对地方绅士的依恃将寸步难行，他们只能“专意结合绅士，保其一日之利”③。面对广阔而又相互隔绝的乡村社会，只有借助绅士阶层这一非正式权力力量，皇权的统治才能延伸到社会底层。

“世之有绅衿也，固身为一乡之望，而百姓所宜矜式，所赖保护者也。”①以社会权威而不是以法定权力资格参与封建政权的运作，绅士阶层便集教化、治安、司法、田赋、税收、礼仪诸功能于一身，成为地方权力的实际代表。在基层社区，面对非正式权力——绅权，正式的官方权力不能独立地运行。姚莹对此做过比较具体的分析：“缙绅之强大者，平素指挥其族人，皆如奴隶……愚民不知畏官，惟畏若辈，莫不听其驱使。尚失驭之，则上下之情不通。官虽惠爱而民不知，民或甚冤而官不察，此前人之所以多败也。诚能折节降礼，待以诚信，使众绅士咸知感服，则所至敢于出见。绅士信官，民信绅士，如此则上下通，而政令可行矣。”②封建政权的运作效率，一定程度上取决于地方官员与绅士的有效配合。尤其在晚清，由于中央集权的弱化，各级官府行政权威锐减，绅士们几乎控制了地方事务的主要方面。“至今各省虽以官治为主，而地方公事无不酌派绅士襄办……”③对于关切地方利弊的大事，权非操诸绅士，其事断不可举。诚如郑观应所言：

故治河之事尤贵得人。然而责之河官不如责之疆臣，责之疆臣不如责之乡绅。盖生长聚族于斯，则痛痒相关，不敢自贻伊戚也。④

官府权力在基层社区的实施过程中，被绅士所分割，从而形成了并无法定依据却为社会所认可的“绅权”。绅士的权力“是靠身份获得的。在不变的秩序下，传统的权力不易遭受别人的反对，人们可以乐于接受它的控制，绅权的大部分是根据这一来源”⑤。如此，作为地方利益的绅权在范围和力度上都有一定的权威性：“东南巨族大家，冠盖相望，州县每有兴革，凡不便于绅士者，辄倡为议论，格而不行。”①结果形成这样一种局面：“官不过为绅监印而已。”②而且，绅权作为非正式的权力力量，常常扩张到官府难以接受的程度，这首先体现在赋税方面。

绅士常自称为“儒户”“官户""城户""大户",称平民为"民户""乡户”"小户",并依此形成交纳赋税的不平等。如江北"漕价向有绅户、民户之别，又有城户、乡户之别。绅户每石有全不完者，有收二千余文者，有收三千余文者……民户、乡户则有收至六七千文者，甚有收至十五六千文者。低昂悬殊，骇人听闻”③。交纳赋税的不平等以及由此引发的社会问题，一直是清政府十分关注的问题。经世学者冯桂芬为此提出了《均赋说》四篇，其中就有两篇是针对绅士而言的。“同一业田，同一完粮，人何以宜多，我何以宜少?”“我能保子孙之为绅不为民乎?……国课之宜完，民艰之宜恤，为士者必知均赋为善政。……为者可以不知，为士者岂宜不知?而不知又何足以为士乎?”④然而，对于具有一定张力的绅权的劝诫并无济于事，甚至清政府为此采取的一些强硬措施，也并不能从根本上限制住绅士权力的扩张。

绅士拒缴赋税或有意拖欠，会被革去身份或追究治罪：“应纳钱粮以十分为率。欠至四分以下者，举人问革为民，贡监生员并黜革，杖六十。欠至七分以下者，举人问革为民，功监生员黜革枷号一个月，杖一百。欠至十分以下者，举人问革为民，杖一百，贡监生员俱黜革，枷号两个月，杖一百……”⑤但是皇权威势下的治罪条例并不能有效地控制绅士的特权。咸丰九年“江苏生监多有不安本分，包漕抗粮种种恶习，教官并不能稽察约束”①。

此外，绅士的权力还扩展到司法领域。绅士们“凭借门第，倚恃护符，包揽钱粮，起灭词讼，出入衙门”,甚至“私设公堂和私藏刑具”。②江苏巡抚丁日昌在沭阳县令到任时，就提醒他，该县绅士周绍虞、王汝栋为当地讼棍，经常与县役声气相通，起灭词讼。③在四川，“讼棍多系贡监文武生，唆架扛帮，大为民害”④。这在很大程度上剥夺了地方官知县的司法权。“由绅士解决的争端大大多于知县处理的。”⑤清朝统治下的地方社会权力的很大一部分为绅士所控制，绅士无疑时常制约着“官权”的行使。乾隆年间，云南安村发生水灾，地方绅士郎秀才向县衙报灾。该县县官坐轿下乡勘灾，勘查结果认为灾情不重，这自然触怒了绅士。郎秀才指斥县官糊涂，并唆使村民将其坐轿打坏。县官在难堪之下，只好溜出安村。⑥为了地方的利益，绅士们可以结成势力，有效地抵制政府权力的推行。

皇权是神圣的，却不是万能的。在皇权羽翼下生长起来的绅士阶层，既是皇权向基层社区延伸的中介，也是皇权力量在民间实施的阻隔。这似乎表明，绅士阶层所拥有的不容置疑的“权威”,有着更为广厚和深刻的社会文化根基，而不仅仅依存于“皇权”本身。