一、航道行政许可的概念及意义

航道行政许可作为行政许可的一种，它是航道管理部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查其通航标准和技术要求，准予其从事与通航有关设施的建设活动以及其他与通航有关活动的行为。航道行政许可是航道管理部门为履行维护航道通航条件的职能，达到保障航道畅通的目的，所采取的重要管理方式和手段。

航道行政许可作为一项重要的行政权力，意义在于通过事前控制的方式，执行通航标准与有关技术要求，最大限度地减少碍航设施的产生，避免事后监管的高成本与低效率，从而有效地实现保障航道畅通的目的。

二、航道行政许可的范围

（一）拦河、跨河、临河建筑物和其他工程设施

航道是由主体、空间及相关设施构成的，在可通航河段建设水上、水下设施，必然对航道的通航条件构成影响，为避免上述情况的发生，必须通过许可确定相关的设施的标准。《航道管理条例》及《航道管理条例实施细则》规定，建设对航道通航条件有影响的设施必须经过许可。与通航有关的设施，是指对航道通航条件有影响的闸坝、桥梁、渡槽、架空电线、水下电缆、管道、隧道、码头、驳岸、栈桥、护岸码头、房屋、涵洞、抽（排）水站、固定渔具、贮木场等拦河、跨河、临河建筑物和其他工程设施。在通航河流上建设永久性跨河、拦河、临河建筑物，都属于对航道通航条件有影响设施的范畴。

与通航有关的设施，按其对通航条件的影响程度，大体上可分为三类。

（1）拦河建筑。主要是指水利、水电枢纽的拦河闸坝。由于水利、水电枢纽的设计目标常以防洪、发电、供水等作为主要目标，往往把航运放在次要乃至从属地位，导致枢纽的航运功能得不到应有的保证。兴建水利、水电枢纽对航道影响极大，有时甚至是阻碍作用，因此，为保障航道功能的正常发挥，保障航运正常。稳定发展，必须由航道管理部门实施对建设拦河闸坝的许可。

（2）跨河建筑物。主要包括桥梁、渡槽、架空电线、水下过河电缆、管道、隧道等。从航道上空跨越的桥梁、渡槽、缆线、管道等设施，以及从其河床底部穿过的涵管、管道、缆线、隧道等，同航道形成立体交叉，对航道的影响很大。如果选址不当、达不到通航净空尺度或者埋没过浅等都将给航道的畅通带来长时间的负面影响，这些设施将变成航道的“枷锁”，这种“瓶颈”效应将使整条航道的等级降低，削弱通航能力。

（3）临河建筑物。主要包括码头、驳岸、栈桥、护岸码头、滑道、房屋。涵洞、抽（排）水站以及其他工程设施。临河建筑物建设不当，可能直接或间接导致减小等级航道有效通航断面，缩小航道原有弯曲半径，引起水流紊乱，造成淤积，影响船舶航行安全。

（二）通航河流专设标志

专设航标是建设和管理单位为保障对通航有影响的拦河、跨河与临河建筑物施工期间及建成后的安全和船舶航行安全所设置的航标。专设航标的作用是保护对航道有影响的拦河、跨河、临河建筑物设施自身安全以及船舶航行安全，如果可以随意设置、移动和拆除，必然会造成重大安全隐患或者重大事故。因此专设航标的设置、移动和拆除必须遵循严格的标准和要求。

除上述两项航道行政许可事项外，一些地方性法规还设定了其他的航道行政许可项目，概括起来，主要有以下两项：①在航道及航道保护范围内取土、采挖砂石、取砂、淘金；②建设过船建筑物的通航标准和技术要求等。

三、航道行政许可程序

航道行政许可的程序即航道管理部门实施行政许可的步骤、方式、顺序和时限的总和，是航道行政许可制度中不可缺少的重要组成部分。航道行政许可程序主要包括受理申请、审查（核实）、作出许可决定三个步骤。

（一）受理申请

申请是航道管理部门实施行政许可的启动程序。作为相对方的个人、组织要取得某项航道行政许可证明，首先要向航道管理部门提出申请。申请人向航道管理部门申请航道行政许可，除提交申请书以外，还应同时提交有关文件材料，例如设施所处位置的航道平面图、断面图以及设施的总体布置图，以说明建筑物的种类、结构、规模、地点、位置等内容，反映拟建设施与航道的关系。

按照航道法规和规章的规定，建设单位在建设临跨河设施前，应当事先经航道管理部门许可。但实际上因种种原因，许多部门和单位在建设前并未征求航道部门意见，未经许可就擅自建设。航道管理部门发现在建设施的通航标准达不到规定要求，要求建设单位停工并修改设计时，建设单位一般不愿修改设计，管理难度很大。为使航道行政管理工作走出这种被动的局面，航道部门需要在项目建设的前期介入管理，及早对设施的通航尺度提出要求，进行提前控制。

一个建设项目从计划建设到建成投产，一般要经过建设决策、建设实施和交付使用三个阶段。其主要步骤：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、年度投资计划、开工报告、竣工验收。基本建设前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作，是基本建设程序中一个非常重要的阶段。基本建设前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位许可等。

基本建设前期是航道行政管理介入的最好时期，这一阶段对有关通航标准和技术要求进行超前预控，可以取得较为理想的效果。所谓超前预控，是指在临跨河设施开工建设前的工程预可行性研究（即预可，项目建议书为其工作结果）、工程可行性研究（工可）及初步设计（初设）等工程前期阶段，主动上门，主动参与，提出桥梁等临跨河设施的通航标准与技术要求，与建设、设计单位研究解决设计方案中存在的问题，将通航标准等问题解决在建设单位报送许可资料前，并要求建设单位按时报批拟建设施。

（二）审查

航道管理部门收到航道行政许可申请后，应在法律、法规、规章规定的期限内对申请人的申请及所附材料进行实质审查，审查的内容主要包括有以下三个方面。

1.申请材料的完整性与符合性审查

审查判定申请材料反映的情况与航道行政许可条件是否一致，通常采取书面审查为主的方式，逐条对照申请材料与许可条件的对应关系。

2.真实性审查

对申请材料真实性的审查，可以采取以下方式：

（1）当面询问申请人及与申请材料内容有关的相关人员，并由申请人和相关人员书面承诺声明所提供的材料与所述情况的真实性；

（2）根据材料之间的内容进行相互印证或者根据掌握的信息与申请材料进行印证；

（3）请求其他行政机关协助审查申请材料的真实性；

（4）审查人员到申请人单位、场所或到与所审查材料内容有关的单位、场所调取查阅有关材料，审查核实材料的真实性；

（5）举行听证，听取利害关系人意见；召开专家论证评审会议来审查申请材料的真实性；

（6）对现场的设备、设施、工具等采取检验、检测、勘验、验收等核查措施。

需要到建设现场进行实地核查的，航道管理部门应当指派两名以上工作人员进行核查，了解申请建设的建筑设施在航道的具体位置是否与设计图一致，了解地理地貌的现状情况，了解建筑设施是否符合通航标准和技术要求等有关规定。

3.关联性审查

对于申请事项直接关系到他人重大利益的，航道管理部门应当告知利害关系人，并可以采取举行听证、听取陈述申辩、召开专家论证评审会议等方式，听取利害关系人、申请人的意见。

利害关系人和申请人以口头方式陈述申辩，航道管理部门可以制作询问笔录，由利害关系人和申请人签名确认。利害关系人和申请人也可以用书面方式提出陈述申辩。

利害关系人和申请人对申请事项无意见或者不陈述申辩的，航道管理部门应当记录在案并由其签名确认。

（三）作出许可决定

航道管理部门经过对行政许可申请人的申请及有关材料进行审查后，若确认其符合许可条件，即应在规定期限内作出准予许可的决定。若经审查认为不符合许可条件，则应作出不予许可的决定，并向申请人说明理由，同时告知。不服许可决定的可依法申请复议或提起行政诉讼。

四、航道行政许可具体方法

航道行政许可工作涉及的对象很多，下面选择几种具有代表性的建筑设施进行介绍。所有的建筑设施许可程序基本上是相同的，但方法上又各有其特殊性。

（一）申请建设跨河桥梁的许可

桥梁是对航道通航条件影响最大的一种设施，桥梁许可极为重要，在航道行政许可中也最具代表性。

1.桥址的要求

（1）桥址应选在河床稳定、航道水深充裕、水流条件良好的平顺河段。

（2）桥址应远离浅滩、弯道、汇流口、港口作业区及锚地。

（3）相邻两桥的轴向间距，二至五级航道不得小于船队长度加船队下水5min航程之和；六级至七级航道不得小于船队长度加船队下水3min航程之和。

2.桥梁平面布置的审核

（1）桥梁轴线的法线方向应尽可能与水流方向一致，其偏角不得大于5°，若超过5°，净宽必须相应加大，应满足水流方向的法线方向上的投影值不小于等级航道净宽值的要求。在这种情况下，桥梁桥墩的布置形式主要有两种：一是同侧桥桩中心连线平行于航道中心线；二是同侧桥桩中心连线不平行于航道中心线，垂直于桥梁纵轴线。

（2）桥梁通航孔的布设是否与航道中心线一致，否则应调整通航孔中心线或航道中心线，对于有规划中心线的航道，在条件许可的情况下，通航孔净宽尚应同时满足规划中心线的要求。

3.桥梁立面布置及通航尺度的审核

（1）桥址段航道设计最高、最低通航水位是否与等级航道设计水位相吻合。

（2）通航孔内不得有突出净空图的任何构件，特别应该注意的是突出的墩台，应要求设置在设计最高通航水位以上或航道设计底标高以下，如现有航道底标高低于航道设计底标高，以现有航道底标高计。

（3）桥梁不应过于缩小航道的过水断面，不得使通航孔附近产生危害船舶航行安全的不良水流。

（4）桥梁的通航尺度是否符合国家规定的等级航道通航净空标准和有关的技术要求。平板桥只需审查净宽与净高，拱桥等还需审核侧高与上底宽。

4.现场的核查

核查图纸与实地一致。

（二）申请建设临河码头的许可

1.码头位置的审核

（1）码头必须选择在水流平缓、河床稳定顺直河段。

（2）码头应远离航道交叉口和桥梁等通航条件较差的河段。

（3）如果是大型港口，其与桥梁距离应当符合桥梁许可时的有关要求。

2.码头平面布置的审核

审查码头平面上是否建有其他的建筑设施，如有，则应当注意这些设施应当符合有关临河设施建设的标准，不得影响通航条件。有关图纸上应标明码头的平面尺度、码头翼墙与前沿的夹角等。

3.通航尺度的审核

（1）码头应当或尽量采取挖入式。

（2）不能采取挖入式的，码头的前沿距离航道中心线要控制一个最小距离。

（3）对特殊航道有特殊规定的，应当执行特殊规定。

（4）为便利船舶停靠码头，挖入式港池或顺岸码头前沿水域边缘，一般与码头前沿成30°～45°交角向外扩展，且扩展部分应达设计水深。

（5）码头前沿高程应在航道设计最高通航水位以上，以防止高水位时淹没码头，给船舶的航行带来危险。

4.现场核查

在现场核查时，勘查实地是否与所报图纸一致，是否具有建设码头的条件，是否在弯道上，以及建设码头对今后航道发展、船舶航行安全是否存在不利影响等。

（三）申请建设过河管线的许可

1.架空管线

架空管线分为架空线路和架空管道。架空管道的许可方法原则上与桥梁相同，不再赘述，此处仅介绍架空管线的许可。但须注意的是，架空的危险品管道如油管、煤气管等，应与桥梁保持一定距离，按交通部《桥涵设计通用规范》第1、4、5条要求，对于大桥应不小于100m，中桥不小于50m，小桥不小于10m。大桥为多孔跨径大于等于100m小于500m或单孔跨径大于等于40m小于100m的桥梁；中桥为多孔跨径大于30m小于100m或单孔跨径大于等于20m小于40m的桥梁；小桥为多孔跨径大于等于8m小于等于30m或单孔跨径大于等于5m小于20m的桥梁。另外，架空管道与桥梁不同的是，需要设置管线标，而不是桥涵标。

（1）线路位置的审核。架空电力、电信过河线的位置对航道没有大的直接影响，但在许可时要考虑其线路的位置对今后航道的发展是否会有影响。

（2）平面布置的审核。线路的杆件、拉线尽量避免设置在航道规划范围内，防止航道规划实施时产生矛盾及带来不必要的损失。

（3）通航尺度的审核。净空高度是否符合有关架空电力、电信线跨河净高尺度的规定。

（4）现场的核查。根据建设单位提供的申请报告和图纸，航道管理部门派员到沿线所跨航道现场，勘察实地是否与所报图纸一致，是否符合规定要求。

2.河底管线

河底管线包括河底管道、河底线路、河底隧道等水下过河设施。

（1）河底管线位置的审核。河底管线必须设置在远离浅滩、锚地的稳定河段，同时应远离船闸引航道、弯道等河段。在浅滩处，管线埋设困难。在锚地、弯道、船闸引航道等处，管线易遭到破坏。

（2）通航尺度的审核。河底管线顶部标高，一至五级航道，根据《内河通航标准》的规定，应在规划航道底标高2m以下。六至七级航道及等级外航道可结合各地具体规定设定，但管线顶高在规划航道底标高以下的深度不应小于1m。

（3）现场的核查。根据建设单位提供的申请报告和图纸，航道管理部门派员到管线设置的航道现场实地勘察，了解有关事项是否与所报图纸一致，是否符合规定要求。

（四）申请建设驳岸（渡口）的许可

1.驳岸、渡口位置的审核

这里主要讲渡口位置的审核，因为对于驳岸来讲，在符合通航标准、满足标准航道宽度的前提下，不存在建设位置的问题。渡口必须设置在远离桥梁、港区，航道顺直且视线良好的河段。

2.驳岸、渡口平面布置的审核

（1）驳岸的线型是否与航道规划边线相吻合。当现有航道较宽，其边线在规划边线之外的，以现有边线为准。同时要注意驳岸之间、驳岸与现有航道边线之间的连接，做到线型流畅美观。

（2）渡口不得突出航道规划边线。

（3）驳岸及渡口前沿顶高程不宜低于设计航道最高通航水位以上50cm。

3.通航尺度的审核

驳岸、渡口应设置在划定的通航水域外，并应满足安全通航要求，不得侵占航道水域，影响现有通航条件。

4.现场的核查

根据建设单位提供的申请报告和图纸，勘查实地是否与所报图纸一致，是否符合规定要求。此时，要结合图纸中驳岸的设计标准，核查建设单位建设驳岸的真实目的。

（五）申请建设临河围墙（厂房、房屋）的许可

1.围墙（厂房、房屋）位置的审核

（1）根据各地有关规定，房屋、厂房、围墙应从航道坡肩向岸内缩进一定距离。

（2）无论是城市还是农村，都要考虑航道发展规划，并结合城市发展规划，在规划线以内的不得批准。

（3）房屋、厂房、围墙等须建在航标等标志、标牌周围20m范围以外，不得影响航标和标牌功能的发挥。

2.现场的核查

根据建设单位或个人的申请报告和图纸，勘察实地是否与所报图纸一致，是否符合规定要求，如河边是否已建有驳岸等。

（六）申请设置专设航标的许可

1.专设航标位置的审核

专设航标的配布、设置、撤除、位置移动均需经航道管理部门许可，使得航标与专设航标保持一致，有利于船员辨认，防止船舶误碰、误认。

2.技术标准的审核

专设航标的执行标准是国家标准GB5863－1993《内河助航标志》和GB5864－1993《内河助航标志的主要外形尺寸》。

3.现场的核查

根据建设单位提供的申请报告和图纸，航道管理部门派员到专设航标设置的航道现场实地勘察，了解有关事项是否与所报图纸一致，是否符合规定要求。主要核查航标是否会受到附近建筑物或高大植物的遮挡，航标背景是否存在影响航道灯光效能发挥的各种灯光等。