一、中国航运管理机关的历史发展

1949年新中国成立前夕，在中国人民政治协商第一次会议上设立了中央人民政府交通部，负责全国水运、公路和民间交通运输工作。1949年11月19日至12月28日全国第1届航务会议召开，会后中央人民政府交通部设立航务总局负责水路运输管理工作。

1949年新中国成立以后，中央人民政府在交通部海运总局设立航政室，负责海上交通安全监督管理。随着航运的发展，海事管理得到不断发展。1951年5月4日，国务院发布《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，水运管理体制开始分为中央和地方两类管理机构。1951年8月1日全国第2届航务会议召开，会议决定交通部部内分设海运管理总局和河运管理总局，沿海设立北洋、华东、华南三个海运管理局，长江、黑龙江、珠江设立三个航务管理局，作为中央管理机构，其余为地方交通部门管理。1953年北洋、华东海运管理局合并为上海海运管理局，华南海运局改为广州海运管理局。

1966年和1981年，分别在长江干线和广东省成立航政管理局。1980年，经国务院、中央军委批准，对海区航标管理体制进行改革，主要是将海军管理的海上干线公共航标移交交通部管理（沿海短程航线的航标于1958年移交交通部管理）。

20世纪80年代初，在交通部内设水上安全监督局，沿海各主要港口设港务监督，在长江、黑龙江分别设长江航政管理局、黑龙江港航监督局，各省、自治区、直辖市在交通厅或交通厅航运局设置港航监督处（室）或车船监理处，在主要港口设置港航监督或车船监理，县市交通局一般也设有统一管理运输业务和航政管理的航管站。

继1982年国务院机构改革后，1988年4月9日七届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案中继续设立交通部作为国务院组成部门，负责公路、水路运输管理。交通部内设工程管理司，负责公路、水运工程和基础设施管理；内设运输司，负责公路、水路运输的管理。1998年6月18日国务院办公厅印发了《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发[1998]67号文），在交通部部内设立水运司，其职能为：拟定水运基础设施建设、水路运输的行业政策、规章和技术标准；维护水路交通行业的平等竞争秩序；负责水运基础设施建设有关项目的管理；负责水运设施的维护和管理；负责水运规费稽征和国际国内水路运输、港口、船舶代理、外轮理货及其他水运服务业的管理；组织实施国家重点物资运输和紧急运输。长江、黑龙江、珠江航务管理局为交通部派出机构，对所在内河行使航运行政主管部门职责。其中，黑龙江航务管理局在政企分开、减员增效、逐步扭亏的基础上下放给地方管理。

二、中央航运管理机关

依据宪法和国务院组织法的规制要求，国务院行政管理体制中的政府组成部门是由全国人大决定的。例如2008年《国务院机构改革方案》是第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的，根据该《方案》：为优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入该部。交通运输部的主要职责是，拟订并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接等。同时，新成立国家民用航空局，由交通运输部管理。为加强邮政与交通运输统筹管理，国家邮政局改由交通运输部管理。考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。同时，要继续推进改革。但部委管理的国家局职能是由中央编制委员会决定的，例如根据《国务院办公厅关于印发交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，中华人民共和国海事局（交通运输部海事局）及直属海事机构履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责。交通运输部长江航务管理局、交通运输部珠江航务管理局为交通运输部派出机构，在所管辖的范围内履行航运行政管理职责。

根据上述规制，中央层级的航运管理体制决定权是由全国人大、中央编制委员会行使，其行使方法为：通过体制改革方案、制定法律、发布内设机构和人员编制规定等政策。

（一）交通运输部

中央的航运管理由国务院交通运输主管部门主管，交通运输部的主要职责如下。

（1）承担涉及综合运输体系的规划协调工作，会同有关部门组织编制综合运输体系规划，指导交通运输枢纽规划和管理。

（2）组织拟订并监督实施公路、水路、民航等行业规划、政策和标准。组织起草法律法规草案，制定部门规章。参与拟订物流业发展战略和规划，拟订有关政策和标准并监督实施。指导公路、水路行业有关体制改革工作。

（3）承担道路、水路运输市场监管责任。组织制定道路、水路运输有关政策、准入制度、技术标准和运营规范并监督实施。指导城乡客运及有关设施规划和管理工作，指导出租汽车行业管理工作。负责汽车出入境运输、国际和国境河流运输及航道有关管理工作。

（4）承担水上交通安全监管责任。负责水上交通管制、船舶及相关水上设施检验、登记和防止污染、水上消防、航海保障、救助打捞、通信导航、船舶与港口设施保安及危险品运输监督管理等工作。负责船员管理有关工作。负责中央管理水域水上交通安全事故、船舶及相关水上设施污染事故的应急处置，依法组织或参与事故调查处理工作，指导地方水上交通安全监管工作。

（5）负责提出公路、水路固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排意见，按国务院规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目。拟订公路、水路有关规费政策并监督实施，提出有关财政、土地、价格等政策建议。

（6）承担公路、水路建设市场监管责任。拟订公路、水路工程建设相关政策、制度和技术标准并监督实施。组织协调公路、水路有关重点工程建设和工程质量、安全生产监督管理工作，指导交通运输基础设施管理和维护，承担有关重要设施的管理和维护、按规定负责港口规划和岸线使用管理工作。

（7）指导公路、水路行业安全生产和应急管理工作。按规定组织协调国家重点物资和紧急客货运输，负责国家高速公路及重点干线路网运行监测和协调，承担国防动员有关工作。

（8）指导交通运输信息化建设，监测分析运行情况，开展相关统计工作，发布有关信息。指导公路、水路行业环境保护和节能减排工作。

（9）负责公路、水路国际合作与外事工作，开展与港澳台地区的交流与合作。

（10）指导航运、海事、港口公安工作，管理交通直属公安队伍。

（11）承办国务院交办的其他事项。

（二）水运局

水运局是交通运输部下设的12个内设机构之一，其主要职责如下：

（1）拟订水路工程建设、维护、运营和水路运输、水路运政、港口行政、航道行政管理相关政策、制度和标准，起草相关法律、行政法规和规章草案，并监督实施。

（2）拟订水路运输发展战略，提出水路建设规划、计划和国家重点水路建设项目立项审核工作的建议；提出有关物流规划、政策和标准的建议。

（3）起草水路运输、港口和航道管理体制改革方案，并组织实施；提出有关水路建设和运输信息化项目建议并组织实施，指导交通电子口岸建设。

（4）承担水路运输、港口经营市场监管工作；承担无船承运、船舶交易、船舶代理、船舶管理业、理货等管理工作；承担引航的有关管理工作。

（5）承担水路建设市场监管工作，承担水路工程勘察设计、施工、维护等的市场管理工作，核准、审核从业单位资质；承担国家重点水路工程和部门管理的支持系统有关建设项目设计审批、招投标管理、施工许可、实施监督和竣工验收工作；指导水路行业基础设施建设、运营和维护管理。

（6）拟订水路工程标准、规范和定额，并监督实施。

（7）承担航道及有关航道设施、通航建筑物的管理工作；承担国际和国境河流运输及航道管理；会同有关司局承担跨临拦河建筑物通航净空尺度和技术要求审批。

（8）起草水路有关规费政策，提出有关收费政策建议，并监督实施；提出有关价格政策建议；组织协调国家重点物资运输和紧急客货水路运输。

（9）拟订水路运输应急预案，起草港口安全生产政策和应急预案，组织协调应急处置工作；拟订水路危险货物运输政策和标准；承担港口设施保安管理工作。

（10）承担对台运输管理工作和涉台有关事务工作。

（11）拟订政府间水路双边合作协定，参与政府间多边水路协定的有关工作，并组织实施；承担有关危险品和水路运输国际公约、规则制定和修订的相关工作；承担相关国际公约的履约工作。

（12）配合部总工程师做好相关工作，承办为总工程师服务的日常工作。

（13）承办部领导交办的其他工作。

（三）中央航运管理机构的法律地位

根据国务院《水路运输管理条例》第四条：“交通运输部主管全国水路运输事业，各地交通主管部门主管本地区的水路运输事业”的规定，结合《水路运输管理条例》第二条适用范围的规定，沿海、江河、湖泊及其他通航水域内从事水路运输和水路运输服务业的行业管理由交通运输部主管，交通运输部是国务院组成部门，属于政府序列的行政机关，具有行政管理主体资格。

长江、珠江航务管理机构是代表交通运输部在长江、珠江水系的派出航务行政管理机构，是以交通运输部名义进行的，具有行政管理主体资格。但是水运局属于内设机构，不具有行政管理主体资格。

三、地方航运管理机关

2007年5月1日《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》实施，它是专门规定地方行政管理体制的主要法规。根据该《条例》全面履行职能的要求，只要有水路运输的地方，都应当有航运管理机构。

（一）地方航运管理体制

各地交通主管部门可以根据水路运输管理业务的实际情况，设置航运管理机构。因此，地方的航运管理体制呈现出多样化的特点。

以是否设置独立的航运管理机构为标准来划分，有两种模式：一是交通运输主管部门内设模式：即在交通运输主管部门内设立航运管理机构，行使有关航运管理职能，对外以交通运输主管部门名义进行；二是独立设置模式：即在交通运输主管部门下设立独立的航运管理机构。例如南京市交通运输局下设专门的航运管理机构负责航运管理。

以是否与道路运输管理机构合署设置为标准来划分，有两种模式：一是水陆合署模式：即在交通运输主管部门下设立航运管理机构与道路运输管理机构，两块牌子，一套人马，合署办公。如北京市和江苏省运输管理局既负责道路运输，又负责航运管理；二是单独设置航运管理机构的模式。

以是否与水路运输管理的其他机构合署设置为标准来划分，有两种模式：一是合署模式，例如江西省交通运输厅设立的港航管理局，负责港政、航运、航道、海事和船检进行行业管理；二是单独设置航运管理机构的模式。

在水运发达地区设置省、市、县三级地方航运管理机构，水运不发达地区采用水陆合署模式，大多数是属地管理体制，但也有垂直领导。安徽省是垂直领导的典型省份，省厅下设港航管理局、地方海事局、船舶检验局。江西省采取省、市两级属地管理，但市、县中有的采取垂直领导，有的采取属地领导。

（二）地方航运管理机构的法律地位

各地交通主管部门根据水路运输管理业务的实际情况设置的航运管理机构，除地方法规授权外，多数是交通运输主管部门委托进行行政管理，自身不具有独立主体的法律资格。但个别地方通过地方性法规获得授权，取得行政管理主体资格。